Hesse004
หากจะว่าไปแล้ว คอร์รัปชันก็เปรียบเสมือน “มลภาวะ” ที่โรงงานอุตสาหกรรมต้องปล่อยของเสียออกมาหลังจากผลิตสินค้าเรียบร้อยแล้ว
ฉันใดก็ฉันนั้น ตราบใดที่ยังมีระบบราชการอยู่ สังคมยังต้องพึ่งพากลไกทางการเมืองในการจัดสรรทรัพยากรอยู่ มีกฎระเบียบและการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจอยู่ การคอร์รัปชันก็ยังต้องเกิดขึ้นอยู่วันยังค่ำ
…เพราะ “คอร์รัปชัน” เป็นเรื่องของคนที่มีอำนาจสามารถใช้ “ดุลยพินิจ” หรือการตัดสินใจของตนในการที่จะ “บิดเบือน” อำนาจส่วนรวมเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวหรือพวกพ้องผ่านกระบวนการต่างๆ ในการบริหารราชการแผ่นดิน
ด้วยเหตุนี้วิชาคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยา (Corruption Studies) จึงอธิบายถึงที่มาของการคอร์รัปชันไว้หลายแหล่ง เช่น การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (Corruption in Public Procurement) การคอร์รัปชันในการซื้อขายตำแหน่ง การคอร์รัปชันในการจัดเก็บรายได้ หรือแม้แต่การคอร์รัปชันผ่านการออกนโยบายที่เอื้อประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง (Policy Corruption)
อย่างไรก็ดี แหล่งที่มาของการคอร์รัปชันที่สำคัญอีกแหล่งหนึ่ง คือ การออกใบอนุญาต (license) ที่ประชาชน ภาคเอกชน ต้องขออนุญาตรัฐในการกระทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง
ในอดีตที่ผ่านมา เคยมี “วิวาทะ” ทางวิชาการเกี่ยวกับการคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต ซึ่งฝ่ายหนึ่งมองว่าสินบนที่จ่ายเพื่อแลกกับใบอนุญาตเปรียบเสมือน “น้ำมันหล่อลื่น” (grease) ที่หยอดให้ข้าราชการทำงานได้เร็วขึ้น
แต่อีกฝ่ายหนึ่งก็เถียงว่า สินบนเปรียบเสมือน “ทรายติดล้อ” (sand in the wheel) ที่คอยขัดขวางประสิทธิภาพการทำงานราชการ เพราะหากข้าราชการทุกคนมัวแต่คิดจะรอ “หยอดน้ำมัน” แล้วไซร้ ระบบราชการคงไม่สามารถเดินได้เป็นปกติแน่
เมื่อไม่นานมานี้ มีการเผยแพร่รายงานการวิจัยเรื่อง “การป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” งานวิจัยชิ้นนี้ได้รับทุนสนับสนุนจาก ป.ป.ช. โดยมี ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ เป็นหัวหน้าคณะผู้วิจัย
งานวิจัยชิ้นนี้มีความน่าสนใจตรงที่อธิบายรูปแบบการคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยทีมผู้วิจัยซึ่งส่วนใหญ่มีพื้นฐานมาจากนักกฎหมาย ได้แบ่งรูปแบบการคอร์รัปชันในท้องถิ่นที่พบเป็นประจำไว้ 4 รูปแบบ ได้แก่ (1) การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (2) การคอร์รัปชันในการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน (3) การคอร์รัปชันในการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะการวิ่งเต้นซื้อขายตำแหน่ง และ (4) การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต
สำหรับท่านที่คลุกคลีอยู่ในวงการศึกษาเรื่องคอร์รัปชันในบ้านเรามักพบว่า ในระยะหลังๆ งานวิจัยด้านคอร์รัปชันส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เนื่องจากเกิดผลกระทบในวงกว้างมากกว่ารูปแบบการคอร์รัปชันลักษณะอื่น
อย่างไรก็ดี งานวิจัยของอาจารย์สมคิดและชาวคณะได้ “ขยายพรมแดนความรู้” ไปสู่การคอร์รัปชันลักษณะอื่นด้วย โดยงานชิ้นนี้ได้ใช้กรอบการวิเคราะห์สาเหตุของการคอร์รัปชันว่าส่วนหนึ่งเกิดจากช่องว่างทางการกฎหมายและการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผู้จ่ายสินบนและผู้รับสินบน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต (License) มีประเด็นที่น่าคิด คือ สาเหตุของการคอร์รัปชันมาจากกระบวนการทำงานที่ “ล่าช้า” ของระบบราชการเอง ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้มุ่งไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ความล่าช้าในระบบราชการหรือที่นักรัฐศาสตร์เรียกว่า Red Tape นั้นเกิดขึ้นจากระบบราชการที่ขาดความยืดหยุ่นและยึดมั่นในกฎระเบียบมากจนเกินพอดี โดยเฉพาะการผลิตบริการสาธารณะ เช่น ต้องใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการออกใบอนุญาตเพื่อทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง
งานวิจัยชิ้นนี้ได้ยกตัวอย่างกฎหมายหลายฉบับที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นในการออกใบอนุญาต เช่น พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร ปี 2522,พ.ร.บ.การสาธารณสุข ปี 2535, พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ปี 2535 เป็นต้น
จะว่าไปแล้ว หากเจ้าหน้าที่ทำหน้าที่ออกใบอนุญาตอย่างตรงไปตรงมา ปัญหาคอร์รัปชันก็คงไม่เกิด
เช่นเดียวกัน หากคนที่ขออนุญาตไม่ยอมจ่าย “สินบน” ที่คนจ่ายมักจะเรียกว่า “ค่าเสียเวลา” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ปัญหาคอร์รัปชันก็คงไม่เกิดเช่นกัน
อย่างไรก็ตาม ใบอนุญาตกลับกลายเป็น “แหล่งทำมาหากิน” ของเจ้าหน้าที่ตั้งแต่ระดับล่างสุดไล่เรียงขึ้นไปถึงผู้บริหารระดับสูง
ก็เพราะการใช้ดุลยพินิจในการออกใบอนุญาตมิใช่หรือ ที่ทำให้เกิดที่มาของคำว่า “ส่งส่วย”
…เพียงแต่ว่าส่วยดังกล่าวจะอยู่ในวงการใด
อาจารย์สมคิดและชาวคณะตั้งข้อสังเกตไว้น่าสนใจว่า การบริหารจัดการภายในท้องถิ่นที่มีการจัดโครงสร้างการทำงานที่สลับซับซ้อน รวมไปถึงการขาดแคลนบุคลากรที่เพียงพอ เป็นสาเหตุสำคัญที่เปิดช่องทางให้เจ้าหน้าที่ระดับผู้ปฏิบัติสามารถ “หาเศษหาเลย” กับประชาชนหรือธุรกิจที่มาขอใบอนุญาต
ยกตัวอย่างเช่น เจ้าหน้าที่เทศบาลเมืองเรียกรับเงินจากผู้มาติดต่อขอใบอนุญาตต่อเติมอาคาร ซึ่งหากผู้มาขออนุญาตไม่จ่ายก็จะไม่อนุญาตโดยอ้างเหตุผลต่างๆ นานา หรืออาจจะออกให้แต่ออกให้ช้ากว่ากำหนด
ด้วยเหตุนี้ ประชาชนหรือผู้ประกอบการบางรายอาจจะขี้เกียจรอหรือตัดปัญหายอมจ่ายสินบนเพื่อความรวดเร็วโดยมองว่าเป็น “ค่าเสียเวลา” ขณะที่เจ้าหน้าที่เองก็ “แฮปปี้” เพราะมีรายได้พิเศษเพิ่มขึ้นจากการทำงานปกติ เพียงแต่ขยับเอาเรื่องคนที่จ่ายตังค์ก่อนมาพิจารณาและอนุญาตก่อน
…ส่วนคนที่ยังไม่จ่ายก็ “รอคิว” ต่อไป
ขณะเดียวกัน ก็มีบางแห่งที่มีการ “ประมูล” จ่ายสินบนกันเลยทีเดียว เรียกได้ว่าใครจ่ายสินบนมากกว่าคนนั้นก็ได้รับบริการก่อน
นอกเหนือจากรูปแบบการเรียกรับและการสมัครใจจ่ายสินบนแล้ว มีบางกรณีที่การออกใบอนุญาตมีเรื่อง “ผลประโยชน์ทับซ้อน” เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เช่น กรณีเจ้าหน้าที่กองช่าง อบต. ที่ต้องพิจารณาแบบบ้านหรืออาคารที่ชาวบ้านมาขออนุญาตต่อเติมหรือปลูกสร้างใหม่ แต่เจ้าหน้าที่คนนั้นเป็นคนเขียนแบบให้ผู้มาขออนุญาตเสียเอง ดังนั้น จึงต้องใช้ชื่อคนอื่นเซ็นแบบแทน เพราะเกรงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนเนื่องจากตัวเองต้องเป็นผู้ออกใบอนุญาตด้วย
การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาตจัดเป็นการคอร์รัปชันระดับเล็ก (Petty Corruption) ที่เกี่ยวข้องกับการเรียกรับหรือสมัครใจที่จะจ่ายสินบน รวมไปถึงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนในการออกใบอนุญาต
อย่างไรก็ดี ขึ้นชื่อว่าคอร์รัปชันแล้ว ทุกอย่างล้วนแต่สร้างความเสียหายด้วยกันทั้งนั้น เพราะคอร์รัปชันทุกระดับเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับสังคม
นอกจากนี้ การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาตยังสะท้อนถึงความอืดอาด ล่าช้า ของระบบราชการแบบเก่า ที่ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทันท่วงที ซ้ำร้าย ความยืดยาดดังกล่าวยังสร้าง “ใบอนุญาตคอร์รัปชัน” ให้เกิดขึ้นอีก
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
