ใบอนุญาตคอร์รัปชัน

Hesse004

หากจะว่าไปแล้ว คอร์รัปชันก็เปรียบเสมือน “มลภาวะ” ที่โรงงานอุตสาหกรรมต้องปล่อยของเสียออกมาหลังจากผลิตสินค้าเรียบร้อยแล้ว

ฉันใดก็ฉันนั้น ตราบใดที่ยังมีระบบราชการอยู่ สังคมยังต้องพึ่งพากลไกทางการเมืองในการจัดสรรทรัพยากรอยู่ มีกฎระเบียบและการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจอยู่ การคอร์รัปชันก็ยังต้องเกิดขึ้นอยู่วันยังค่ำ

…เพราะ “คอร์รัปชัน” เป็นเรื่องของคนที่มีอำนาจสามารถใช้ “ดุลยพินิจ” หรือการตัดสินใจของตนในการที่จะ “บิดเบือน” อำนาจส่วนรวมเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวหรือพวกพ้องผ่านกระบวนการต่างๆ ในการบริหารราชการแผ่นดิน

ด้วยเหตุนี้วิชาคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยา (Corruption Studies) จึงอธิบายถึงที่มาของการคอร์รัปชันไว้หลายแหล่ง เช่น การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (Corruption in Public Procurement) การคอร์รัปชันในการซื้อขายตำแหน่ง การคอร์รัปชันในการจัดเก็บรายได้ หรือแม้แต่การคอร์รัปชันผ่านการออกนโยบายที่เอื้อประโยชน์ให้กับตนเองและพวกพ้อง (Policy Corruption)

อย่างไรก็ดี แหล่งที่มาของการคอร์รัปชันที่สำคัญอีกแหล่งหนึ่ง คือ การออกใบอนุญาต (license) ที่ประชาชน ภาคเอกชน ต้องขออนุญาตรัฐในการกระทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง

ในอดีตที่ผ่านมา เคยมี “วิวาทะ” ทางวิชาการเกี่ยวกับการคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต ซึ่งฝ่ายหนึ่งมองว่าสินบนที่จ่ายเพื่อแลกกับใบอนุญาตเปรียบเสมือน “น้ำมันหล่อลื่น” (grease) ที่หยอดให้ข้าราชการทำงานได้เร็วขึ้น

แต่อีกฝ่ายหนึ่งก็เถียงว่า สินบนเปรียบเสมือน “ทรายติดล้อ” (sand in the wheel) ที่คอยขัดขวางประสิทธิภาพการทำงานราชการ เพราะหากข้าราชการทุกคนมัวแต่คิดจะรอ “หยอดน้ำมัน” แล้วไซร้ ระบบราชการคงไม่สามารถเดินได้เป็นปกติแน่

เมื่อไม่นานมานี้ มีการเผยแพร่รายงานการวิจัยเรื่อง “การป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” งานวิจัยชิ้นนี้ได้รับทุนสนับสนุนจาก ป.ป.ช. โดยมี ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ เป็นหัวหน้าคณะผู้วิจัย

งานวิจัยชิ้นนี้มีความน่าสนใจตรงที่อธิบายรูปแบบการคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยทีมผู้วิจัยซึ่งส่วนใหญ่มีพื้นฐานมาจากนักกฎหมาย ได้แบ่งรูปแบบการคอร์รัปชันในท้องถิ่นที่พบเป็นประจำไว้ 4 รูปแบบ ได้แก่ (1) การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (2) การคอร์รัปชันในการจัดทำโครงสร้างพื้นฐาน (3) การคอร์รัปชันในการบริหารงานบุคคล โดยเฉพาะการวิ่งเต้นซื้อขายตำแหน่ง และ (4) การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต

สำหรับท่านที่คลุกคลีอยู่ในวงการศึกษาเรื่องคอร์รัปชันในบ้านเรามักพบว่า ในระยะหลังๆ งานวิจัยด้านคอร์รัปชันส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เนื่องจากเกิดผลกระทบในวงกว้างมากกว่ารูปแบบการคอร์รัปชันลักษณะอื่น

อย่างไรก็ดี งานวิจัยของอาจารย์สมคิดและชาวคณะได้ “ขยายพรมแดนความรู้” ไปสู่การคอร์รัปชันลักษณะอื่นด้วย โดยงานชิ้นนี้ได้ใช้กรอบการวิเคราะห์สาเหตุของการคอร์รัปชันว่าส่วนหนึ่งเกิดจากช่องว่างทางการกฎหมายและการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผู้จ่ายสินบนและผู้รับสินบน

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต (License) มีประเด็นที่น่าคิด คือ สาเหตุของการคอร์รัปชันมาจากกระบวนการทำงานที่ “ล่าช้า” ของระบบราชการเอง ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้มุ่งไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ความล่าช้าในระบบราชการหรือที่นักรัฐศาสตร์เรียกว่า Red Tape นั้นเกิดขึ้นจากระบบราชการที่ขาดความยืดหยุ่นและยึดมั่นในกฎระเบียบมากจนเกินพอดี โดยเฉพาะการผลิตบริการสาธารณะ เช่น ต้องใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการออกใบอนุญาตเพื่อทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่ง

งานวิจัยชิ้นนี้ได้ยกตัวอย่างกฎหมายหลายฉบับที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นในการออกใบอนุญาต เช่น พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร ปี 2522,พ.ร.บ.การสาธารณสุข ปี 2535, พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ปี 2535 เป็นต้น

จะว่าไปแล้ว หากเจ้าหน้าที่ทำหน้าที่ออกใบอนุญาตอย่างตรงไปตรงมา ปัญหาคอร์รัปชันก็คงไม่เกิด

เช่นเดียวกัน หากคนที่ขออนุญาตไม่ยอมจ่าย “สินบน” ที่คนจ่ายมักจะเรียกว่า “ค่าเสียเวลา” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ปัญหาคอร์รัปชันก็คงไม่เกิดเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม ใบอนุญาตกลับกลายเป็น “แหล่งทำมาหากิน” ของเจ้าหน้าที่ตั้งแต่ระดับล่างสุดไล่เรียงขึ้นไปถึงผู้บริหารระดับสูง

ก็เพราะการใช้ดุลยพินิจในการออกใบอนุญาตมิใช่หรือ ที่ทำให้เกิดที่มาของคำว่า “ส่งส่วย”

…เพียงแต่ว่าส่วยดังกล่าวจะอยู่ในวงการใด

อาจารย์สมคิดและชาวคณะตั้งข้อสังเกตไว้น่าสนใจว่า การบริหารจัดการภายในท้องถิ่นที่มีการจัดโครงสร้างการทำงานที่สลับซับซ้อน รวมไปถึงการขาดแคลนบุคลากรที่เพียงพอ เป็นสาเหตุสำคัญที่เปิดช่องทางให้เจ้าหน้าที่ระดับผู้ปฏิบัติสามารถ “หาเศษหาเลย” กับประชาชนหรือธุรกิจที่มาขอใบอนุญาต

ยกตัวอย่างเช่น เจ้าหน้าที่เทศบาลเมืองเรียกรับเงินจากผู้มาติดต่อขอใบอนุญาตต่อเติมอาคาร ซึ่งหากผู้มาขออนุญาตไม่จ่ายก็จะไม่อนุญาตโดยอ้างเหตุผลต่างๆ นานา หรืออาจจะออกให้แต่ออกให้ช้ากว่ากำหนด

ด้วยเหตุนี้ ประชาชนหรือผู้ประกอบการบางรายอาจจะขี้เกียจรอหรือตัดปัญหายอมจ่ายสินบนเพื่อความรวดเร็วโดยมองว่าเป็น “ค่าเสียเวลา” ขณะที่เจ้าหน้าที่เองก็ “แฮปปี้” เพราะมีรายได้พิเศษเพิ่มขึ้นจากการทำงานปกติ เพียงแต่ขยับเอาเรื่องคนที่จ่ายตังค์ก่อนมาพิจารณาและอนุญาตก่อน

…ส่วนคนที่ยังไม่จ่ายก็ “รอคิว” ต่อไป

ขณะเดียวกัน ก็มีบางแห่งที่มีการ “ประมูล” จ่ายสินบนกันเลยทีเดียว เรียกได้ว่าใครจ่ายสินบนมากกว่าคนนั้นก็ได้รับบริการก่อน

นอกเหนือจากรูปแบบการเรียกรับและการสมัครใจจ่ายสินบนแล้ว มีบางกรณีที่การออกใบอนุญาตมีเรื่อง “ผลประโยชน์ทับซ้อน” เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เช่น กรณีเจ้าหน้าที่กองช่าง อบต. ที่ต้องพิจารณาแบบบ้านหรืออาคารที่ชาวบ้านมาขออนุญาตต่อเติมหรือปลูกสร้างใหม่ แต่เจ้าหน้าที่คนนั้นเป็นคนเขียนแบบให้ผู้มาขออนุญาตเสียเอง ดังนั้น จึงต้องใช้ชื่อคนอื่นเซ็นแบบแทน เพราะเกรงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนเนื่องจากตัวเองต้องเป็นผู้ออกใบอนุญาตด้วย

การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาตจัดเป็นการคอร์รัปชันระดับเล็ก (Petty Corruption) ที่เกี่ยวข้องกับการเรียกรับหรือสมัครใจที่จะจ่ายสินบน รวมไปถึงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนในการออกใบอนุญาต

อย่างไรก็ดี ขึ้นชื่อว่าคอร์รัปชันแล้ว ทุกอย่างล้วนแต่สร้างความเสียหายด้วยกันทั้งนั้น เพราะคอร์รัปชันทุกระดับเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับสังคม

นอกจากนี้ การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาตยังสะท้อนถึงความอืดอาด ล่าช้า ของระบบราชการแบบเก่า ที่ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทันท่วงที ซ้ำร้าย ความยืดยาดดังกล่าวยังสร้าง “ใบอนุญาตคอร์รัปชัน” ให้เกิดขึ้นอีก

  • Raming Raming

    เฮ้อ…ได้แต่บ่นๆๆๆๆ…งานวิจัยอะไรกันเนี่ย..ไม่เห็นเสนอทางออกในการแก้ปัญหาเลยน่ะ…งานวิจัยที่ใช้งบประมาณจากส่วนกลางมาทำวิจัยแล้วไม่ให้ผลตอบแทนที่เป็นรูปธรรมนี่ก็คอรัปชั่นเหมือนกัน ปั้นเรื่องวิจัยขึ้นมาเพื่อขอเงิน…ทำเสร็จแล้วก็ทิ้งไว้งั้นแหละ…

  • Hesse004

    ขอบคุณมากครับ สำหรับความเห็น โดยส่วนตัวผู้เขียนเชื่อว่าการทำวิจัยเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นมีประโยชน์ในแง่ทำให้เรารู้ว่าสภาพปัญหาของคอร์รัปชั่นในปัจจุบันนั้นมันเป็นอย่างไร โดยทั่วไปนักวิจัยทั้งไทยและเทศสนใจคอร์รัปชั่นในมิติต่าง ๆ แต่สรุปได้ 4 เรื่องครับ คือ หนึ่ง ทำไมคนถึงคอร์รัปชั่น สอง ผลกระทบของการคอร์รัปชั่น สาม จะหาวิธีวัดคอร์รัปชั่นในสังคมนั้นได้อย่างไร และสี่ จะหาวิธีการป้องกันหรือมาตรการต่อต้านคอร์รัปชั่นได้อย่างไร…ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับว่า เราจะมองปัญหาคอร์รัปชั่นโดยใช้ “แว่น” ของความรู้สาขาใด โดยส่วนตัวผู้เขียน เชื่อว่า คอร์รัปชั่นเป็นแรงจูงใจอย่างหนึ่ง การแก้ปัญหาแบบกำปั้นทุบดิน คือ ก็ลดแรงจูงใจไม่ให้คนคอร์รัปชั่น คำถาม คือ จะลดอย่างไร ถ้าท่านมีโอกาสทำวิจัยเรื่องนี้และอยู่กับข้อมูล ข้อเท็จจริง ของบ้านเรา ท่านจะรู้เลยครับว่าปัญหาคอร์รัปชั่นบ้านเรา ปัจจัยสำคัญมาจากการบังคับใช้กฎหมายรวมไปถึงกระบวนการปราบปรามที่ขาดประสิทธิภาพ…งานวิจัยคอร์รัปชั่นมีประโยชน์ในแง่ที่ทำให้เรารู้ว่าวันนี้เรามีปัญหาอะไร หลายงานถูกนำมาต่อยอดเอาไปพัฒนาเป็นมาตรการในการป้องกันซึ่งก็ได้ผลในระดับหนึ่งครับ…ขอบคุณอีกครั้งครับ