ภาษีใกล้ศูนย์แล้ว แต่อุปสรรคการค้ายังอยู่?

นายสุนทร ตันมันทอง ,ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, นายณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล (จากซ้ายhttp://thaipublica.org/wp-admin/post.php?post=58597&action=edit&message=10#มาขวา)
นายสุนทร ตันมันทอง ,ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, นายณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล (จากซ้ายมาขวา)

ทีดีอาร์ไอ เผยไทยใช้สิทธิประโยชน์เอฟทีเอเพียงครึ่งเดียว ทำให้เสียโอกาสคิดเป็นเม็ดเงินแต่ละปีกว่าแสนล้านบาท ขณะที่มาตรการกีดกันทางการค้ามีมากขึ้น “อินโดนีเซีย” ครองแชมป์ใช้มากที่สุดในอาเซียน แนะภาครัฐ- เอกชนต้องทำงานบูรณการ เพิ่มประสิทธิภาพการใช้เอฟทีเอ และหาทางลดผลกระทบที่ไม่ใช่ภาษี

ปัจจุบันผู้ประกอบการภาคอุตสาหกรรมไทยกำลังประสบกับความท้าทายหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการปรับขึ้นค่าจ้างแรงงาน ต้นทุนวัตถุดิบสูงขึ้น รวมไปถึงความผันผวนของเศรษฐกิจโลก ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศคู่ค้าที่สำคัญมีแนวโน้มนำมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures : NTM ) มาบังคับใช้มากขึ้น เพื่อกีดกันสินค้านำเข้าจากต่างประเทศ

กระทรวงอุตสาหกรรมโดยสำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม ได้มอบหมายให้คณะผู้วิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ดำเนินโครงการวิจัยเรื่อง “การเพิ่มขีดความสามารถของภาคอุตสาหกรรมภายใต้นโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทย”(ระยะที่ 4) เพื่อศึกษาผลกระทบจากการบังคับใช้มาตรการทางภาษีศุลกากรและมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีศุลกากรที่มีต่อภาคอุตสาหกรรมไทย และหาแนวทางในการช่วยเหลือให้ผู้ประกอบการสามารถปรับตัวตามความท้าทายดังกล่าวได้อย่างทันท่วงที

ขณะนี้โครงการวิจัยดังกล่าวได้สำเร็จลุล่วงแล้ว ทีดีอาร์ไอ ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม (สศอ.) ร่วมกันจัดการสัมมนาเรื่อง “ภาษีใกล้ศูนย์แล้ว แต่อุปสรรคการค้ายังอยู่?” เมื่อวันที่ 6 กันยายน 2556 โรงแรมเซ็นจูรี่พาร์ค (ถนนราชปรารภ)

ผลการศึกษาที่นักวิจัยทีดีอาร์ไอ “นายสุนทร ตันมันทอง” นำเสนอประเด็นที่น่าสนใจคือ ประเทศไทยมีข้อตกลงทางการค้าเสรี หรือ เอฟทีเอ (Free Trade Agreement ) ที่มีผลบังคับใช้แล้ว จนถึง ณ ปี 2555 ทั้งหมด 11 ฉบับ (ดูตารางข้างล่างประกอบ) และปัจจุบันอุปสรรคทางการค้าในรูปของภาษีศุลกากรกับประเทศภาคีเอฟทีเอส่วนใหญ่ลดลงไปมาก หรือเหลือใกล้ 0% แต่ไม่ได้หมายความว่าอุปสรรคภาษีที่ลดลงไทยจะได้ประโยชน์จากเอฟทีเอโดยทันที หรือโดยอัตโนมัติ

เอฟทีเอ

จากข้อมูลมีการใช้สิทธิประโยชน์ของไทยจากเอฟทีเอที่ผ่านมาทั้งส่งออกนำเข้าในช่วง 5 ปีที่ผ่านมามีการใช้สิทธิประโยชน์เพียงครึ่งเดียว คืออยู่ระดับ 40-50% เท่านั้น แถมล่าสุดภาคการส่งออกปี 2555 อัตราการใช้สิทธิประโยชน์ลดลงเหลือ 49% จาก 53% ในปี 2554

“สาเหตุที่ทำให้สิทธิประโยชน์ปี 2555 ลดลง เราพบว่า มาจากสินค้าส่งออกประเภทรถบรรทุกน้ำหนักไม่เกิน 5 ตัน กับ รถยนต์นั่งเครื่องยนต์ขนาด 1,000-1,500 ซีซี ซึ่งปกติเป็นเซ็กเตอร์ที่ใช้อัตราการใช้ประโยชน์จากเอฟทีเอสูงเต็ม 100% แต่ลดลงเหลือ 45% และ 35% ตามลำดับ แต่ได้คุยกับกลุ่มอุตสาหกรรมยานยนต์ต่างก็แปลใจว่าเกิดอะไรขึ้น ก็คงต้องดูต่อไป” นายสุนทรกล่าว

ประเด็นที่น่าสนใจต่อมาคือ เมื่อเรามีเอฟทีเอ เราได้สิทธิประโยชน์ทางภาษี แต่เราใช้ครึ่งเดียวทำให้เราเสียหายหลายแสนล้านบาท

เอฟทีเอ1

เฉพาะในปี 2555 ผู้ส่งออกไทยประหยัดภาษีศุลกากรทั้งหมดไปได้ 1.18 แสนล้านบาท แต่ถ้าเราใช้ประโยชน์จากการลดภาษีศุลกากรเต็มที่จะประหยัดภาษีได้เป็นมูลค่า 2.48 แสนล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นเกือบ 2 เท่า

ในภาคนำเข้าก็เช่นกัน ผู้นำเข้าไทยได้ประโยชน์จากการลดภาษีศุลกากรทั้งหมด 9 หมื่นล้านบาท แต่ถ้าใช้ประโยชน์จาการลดภาษีศุลกากรเต็มที่จะประหยัดภาษีได้เป็นมูลค่า 1.39 แสนล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นประมาณ 50,000 ล้านบาท

นายสุนทรกล่าวว่า สาเหตุที่ทำให้ช่วง 5 ปี การใช้สิทธิประโยชน์เอฟทีเอทั้งส่งออกและนำเข้าเป็นไปอย่างไม่เต็มที่ มี 2 ปัจจัยสำคัญ คือกระบวนการขอใช้สิทธิ กับ การใช้ระบบพิกัดศุลกากรใหม่จากระบบปี 2007 เป็นปี 2012 (HS2012) มีผลต่อการใช้สิทธิ์ในปี 2555

กรณีกระบวนการขอใช้สิทธิ์ ทีดีอาร์ไอได้ส่งแบบสอบถามไปยังผู้ประกอบการ คำถามหลักๆ คือทำไมถึงไม่ใช้สิทธิ ซึ่งได้เหตุผลมามีประมาณ “ 5 ไม่” คือ ไม่สะดวก ไม่คุ้ม ไม่ผ่านเกณฑ์ (เกณฑ์ว่าด้วยกฎแหล่งกำเนิดสินค้า) ไม่มีข้อมูล ไม่จำเป็น

“โดยระดับความรุนแรงของปัญหาและประเภทของปัญหาเราคิดว่า คือ ไม่สะดวกค่อนข้างมีความยุ่งยาก กระบวนการขอใช้สิทธิใช้เวลานาน อาจไม่ทันต่อความต้องการของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะการส่งออกไปตลาดใกล้ๆ เช่น อินโดนีเซีย ซึ่งใช้เวลาขนส่งสินค้าทางเรือประมาณ 3 วัน ผู้นำข้าร้องให้ผู้ส่งออกไปขอใบ C/O เพื่อลดหย่อนภาษี แต่สินค้าออกไปแล้ว แต่ใบ C/O ยังไม่ได้ ความเร่งที่ต้องส่งสินค้าทำให้ผู้ประกอบการรายนี้ต้องเสียภาษีเต็มไปก่อน” นายสุนทรกล่าว

ทั้งนี้ ใบ C/O คือเอกสารที่ออกโดยหน่วยงานที่มีอำนาจตามที่ระบุไว้ในแต่ละความตกลงของประเทศสมาชิกภาคีผู้ส่งออก(ผู้ผลิต)

กรณีการใช้ระบบพิกัดศุลกากรใหม่ (HS2012) พบว่าสินค้าที่มีการเปลี่ยนพิกัดใหม่มี 331 รายการ กลุ่มสินค้านี้ใน ปี 2554 มีการใช้สิทธิประโยชน์เอฟทีเอ 14.5% แต่ในปี 2555 เมื่อมีการเปลี่ยนพิกัดศุลการมีการใช้สิทธิลดลงเหลือ 11.1%

นายสุนทรกล่าวว่า สาเหตุที่เป็นเช่นนั้นเนื่องจากผู้ประกอบการไม่รู้ก็ยื่นพิกัดศุลกากรไปเดิม ทำให้ไม่ตรงกับพิกัดใหม่ ทำให้กระบวนตรวจสอบใช้เวลานาน อีกสาเหตุคือผู้ประกอบการรู้ แต่ว่าพิกัดที่ผู้ประกอบการเข้าใจว่าตรงกันแต่พอไปถึงกลับไม่ตรงกัน ทำให้กระบวนการขอใช้สิทธิ์ประโยชน์เอฟทีเอมีความซับซ้อนและใช้เวลานานเพิ่มขึ้นอีก

แต่มีอีกประเด็นที่นักวิจัยให้ความน่าสนใจคือ ความไม่พร้อมของประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะกลุ่มอาเซียนใหม่คือ กัมพูชา ลาว พม่า ซึ่งปัจจุบันสัดส่วนการส่งออกไทยไปประเทศกลุ่มนี้มีมูลค่าสูงขึ้นเรื่อยๆ แต่อัตราการใช้สิทธิ์ภายใต้เอฟทีเอในปี 2555 เพียง 4-5% ค่อนข้างแตกต่างจากประเทศอาเซียนเก่าที่อัตราการใช้สิทธิฯ ระดับที่ประมาณ 70-80% ขณะที่อัตราการใช้สิทธิ์ในการส่งออกภายใต้เอฟทีเอไปอาเซียนทั้งหมดอยู่ระดับ 37%

ขณะที่ “นายณัฐวุฒิ ลักษณาปัญญากุล” นักวิจัยทีดีอาร์ไอ นำเสนอมาตรการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี หรือ NTMs ซึ่งให้จำ 5 คำง่ายเกี่ยวกับประเด็นนี้คือ เยอะ ยุ่ง ยาก แย่ เยี่ยม

เยอะ คือ อุปสรรคจากมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการที่มีผลกีดกันการค้า (non-tariff barrier) จากข้อมูลขององค์การค้าโลก (WTO) พบว่า หลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2551 ประเทศต่างๆ มีแนวโน้มใช้เพิ่มสูงขึ้นเพื่อปกป้องอุตสาหกรรมของประเทศตัวเองไม่ให้ได้รับผลกระทบจากประเทศคู่แข่ง ทำให้ NTMs มีแนวโน้มเยอะขึ้นเรื่อยๆ

ยุ่ง คือ NTMs เกิดจากแรงกดดันจากผู้ที่เกี่ยวข้องมากมายทั้งผู้บริโภคในประเทศ ผู้บริโภคต่างประเทศ ผู้ผลิตในประเทศ ผู้ผลิตในเครือข่ายต่างประเทศ และองค์กรระหว่างประเทศ ผู้เกี่ยวข้องเหล่านี้จะเป็นผู้คอยกำหนดมาตรฐานต่างๆ เพื่อที่จะรับประกันว่า ผู้บริโภคจะมีความปลอดภัยของผู้บริโภค และรักษาสภาพแวดล้อมในประเทศจะไม่ถูกทำลาย และผู้ผลิตในประเทศสามารถปรับตัว

ยาก คือ มาตรการกีดกันการค้าที่ไม่ใช่ภาษีออกมาหลายรูปแบบ จากเดิมเรามีมาตรกาภาษีอย่างเดียวก็เก็บตรงไปตรงมา เราสามารถคำนวณต้นทุนได้ง่าย แต่มาตรการกีดกันการค้าที่ไม่ใช่ภาษีมีหลายรูปแบบมากกว่านั้นตั้งแต่ มาตรการควบคุมราคา มาตรการทางการเงิน มาตรการควบคุมปริมาณ มาตรการผูกขาด ทั้ง 4 มาตรการนี้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อปกป้องผู้ผลิตในประเทศ ขณะที่ผลต่อการกีดกันทางการค้าไม่แน่ชัด และมีลักษณะกีดกัน ไม่โปรงใส เลือกปฏิบัติ เป็นต้น

“ประเทศทีมีการใช้ NTMs มากที่สุดในอาเซียนคือ อินโดนีเซีย ทั้งในแง่ความครอบคลุมสินค้า และมาตรการเกือบ แต่ส่วนใหญ่จะใช้มาตรการจำกัดจำนวน และมาตรการส่วนใหญ่กีดกันทางการค้า ขณะที่ไทยเปิดเสรีค่อนข้างมาก การกีดกันน้อยมาก” นายณัฐวุฒิกล่าว

fta2

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตว่า ระดับการพัฒนาประเทศและแนวโน้มการใช้ NTMs ของประเทศอาเซียนขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายๆ ตัวแต่ที่สำคัญคือ ระดับการพัฒนาประเทศ และระดับการพัฒนาอุตสาหกรรม โดยสามารถแบ่งได้ 3 กลุ่ม กลุ่มแรกคือ NTMs ที่มีแนวโน้มปกป้องผู้บริโภคและสิ่งแวดล้อมได้แก่ สิงคโปร์ บรูไน ไทย ฟิลิปปินส์ กลุ่มที่ 2 คือเน้นปกป้องผู้ผลิตในประเทศ ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม ส่วนกลุ่มที่ 3 คือ กัมพูชา ลาว พม่า เป็นเศรษฐกิจเกิดใหม่ยังไม่มีความพร้อมในหลายๆ ด้าน ทำให้มาตรการค่อนข้างหน้าในระยะต่อไปต้องดูว่ากลุ่มนี้จะพัฒนาไปทางปกป้องผู้ผลิตและสิ่งแวดล้อมในประเทศ หรือจะไปทางปกป้องผู้ผลิตในประเทศ

แย่ คือ NTMs หลายๆ มาตรการส่งผลกระทบด้านลบกับผู้ที่เกี่ยวข้อง เช่น มาตรการการขอใบอนุญาตนำเข้า มาตรการการจำกัดปริมาณการนำเข้า มาตรการผูกขาดการนำเข้า มาตรการทางกระบวนการศุลกากร ภาษสรรพสามิต มาตรการคุ้มครองและเยียวยาอุตสาหกรรม มาตรการสุขอนามัย และมาตรการทางเทคนิค ทั้งหมดนี้ส่วนใหญ่จะมีผลทำให้ต้นทุนผู้ประกอบการเพิ่มขึ้น ทำให้เสียโอกาสระหว่างรอคอยการตรวจสอบ หรือรอคอยกระบวนการพิจารณา และจำกัดการถข้าถึงตลาด เป็นต้น

เยี่ยม คือ NTMs ที่น่าจะเป็นประโยชน์ ยกตัวอย่างเช่น สินค้าเกษตร สินค้าอาหารของไทยเป็นที่นิยม โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในอาเซียน เขาเชื่อมั่นว่าสินค้าไทยมีมาตรฐานสูง ปลอดภัย การที่เขามั่นใจเพราะประเทศเรามีการบังคับใช้มาตรการทางเทคนิค และมาตรการทางสุขอนามัยค่อนข้างเข้มงวด ทำให้ผู้บริโภคมั่นใจเชื่อถือสินค้าของเรา เป็นต้น หรือการที่เราสามารถพัฒนาสินค้าให้เกาะไปกับตลาดโลกได้ ทำให้สินค้าของเราส่งออกไปตางประเทศได้ เพราะผู้บริโภคในต่างประเทศมั่นใจว่าสินค้าปลอดภัยไม่สร้างมลภาวะให้กับประเทศเขา ตรงนี้ถือเป็นมาตรการ NTMs ที่เยิ่ยม

“ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” ประธานทีดีอาร์ไอ สรุปผลการศึกษาที่นักวิจัยนำเสนอว่า โจทย์ของเราคือการพยามหามาตรการการค้า การออกแบบมาตรการการค้า เพื่อรองรับและสนับสนุนมาตรการการค้า เพื่อรองรับการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศไทย ซึ่งมาตรการใหญ่ของไทยที่ทำกันมาแต่อดีตคือการทำเอฟทีเอ

แต่เอฟทีเอของเราเปลี่ยนไปเรื่อยๆ เริ่มจาการมีอาฟต้า จากนั้นเราก็ก้าวสู่การมีเอฟทีเอแบบทวิภาคี ซึ่งมีมากในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตรแล้ว ในปัจจุบันไม่มีเจรจาเอฟทีเอใหญ่ๆ ล่าสุดที่ทำคือความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจระหว่างไทยกับเปรู หลังจากนั้นเรากำลังเข้าสู่การเจรจาเอฟทีเอระดับภูมิภาค คือ อาเซียน บวก 1 และสุดท้ายปัจจุบันเรากำลังรวมเอฟทีเอต่างๆ เหลานี้เป็นอาเซียน บวก 6 แต่คงไม่ทำให้ลดภาษีศุลกากรเพิ่มขึ้นมาก เพราะโดยธรรมชาติ เอฟทีเอยิ่งขยายสมาชิกกว้างออกไป ภาษีจะยิ่งไม่ลดลงมาก

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชยื

โดยสรุป เรื่องเอฟทีเอ ในอนาคตที่เราเห็นถ้าจะมีตัวที่ใกล้เคียงที่สุดก็คือ เอฟทีเอไทยยุโรปซึ่งตัวนี้เป็นความท้าทายมากพอสมควรว่าเราจะเจรจาได้สำเร็จหรือไม่ ส่วนเอฟทีเอใหญ่อีกตัวคือ ความตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก (TPP) ซึ่งประเทศไทยก็คงยากที่จะบรรลุข้อตกลงได้

เพราะฉะนั้น การจะหาประโยชน์จากมาตรการการค้า โดยเฉพาะเอฟทีเอนั้นจะทำได้ยากขึ้น ถ้าจะมีประโยชน์จากเอฟทีเอเพิ่มขึ้นเรือยๆ เพื่อช่วยส่งออก ช่วยนำเข้า มาช่วยสร้างเครือข่ายการผลิตที่สะดวกมากขึ้นนั้น เราได้ประโยชน์ส่วนนี้ไปมากพอสมควรแล้ว การจะได้เพิ่มในอนาคตจะไม่ใช่เรื่องที่ง่าย

“ เอฟที่เอที่พอจะมีประโยชน์อยู่บ้างแต่ต้องไปเค้นมันออกมา เหมือนบีบมะนาว ตอนแรกเราบีบมาเยอะแล้ว ตอนนี้น้ำมะนาวเริ่มแห้ง เราก็ยังบีบต่อได้อีก เช่น เอฟทีเอไทยอินเดีย ซึ่งยังลดภาษีระหว่างกันไม่เท่าไรยังไปเพิ่มตรงนั้นต่อได้”

ดร.สมเกียรติกล่าวว่า เมื่อไม่มีเอฟทีเอใหญ่ๆ แล้ว โอกาสจะลดภาษีศุลกากรล็อตใหญ่จะเหลืออีกก๊อกเดียวก็คือ ในปี 2558 ที่จะเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ก็จะมีอาเซียนใหม่ และอาเซียนเดิมซึ่งรวมไทย จะลดภาษีเหลือศูนย์เปอร์เซ็นต์ เกือบทุกรายการ หลังจากก๊อกนี้ไปแล้วก็ยังไม่เห็นก๊อกใหญ่ เพราะฉะนั้นการเอามาตรการด้านการค้ามาสนับสนุนอุตสาหกรรม โจทย์จะเคลื่อนย้ายจากการเจรจาลดภาษีไปสู่การทำอย่างไรจะใช้ประโยชน์จากเอฟทีเอที่มีอยู่ให้ใช้กันมากขึ้น ดังนั้น ทีดีอาร์ไอมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายคือ

1.การเพิ่มประสิทธิภาพและความชัดเจนในกระบวนการพิจารณาการใช้สิทธิประโยชน์ อาทิ กรมการค้าต่างประเทศและกรมศุลกากร ควรกำหนดตัวชี้วัดประสิทธิภาพการดำเนินงาน ตามระยะเวลาที่ใช้ในการพิจารณา ซึ่งอาจแตกต่างกันในแต่ละ เอฟทีเอ และจำนวนข้อร้องเรียนจากผู้ประกอบการ

2.การกระตุ้นให้ผู้ประกอบการใช้สิทธิประโยชน์มากขึ้น สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรมและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ควรเพิ่มการประชาสัมพันธ์การใช้สิทธิประโยชนจาก FTA แก่ผู้ประกอบการ ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยเน้นสาขาอุตสาหกรรมที่ยังใช้ประโยชนค่อนข้างต่ำ เช่น ผู้ส่งออกยาและผลิตภัณฑ์ทางเภสัชกรรมไปออสเตรเลีย เป็นต้น

3.การให้ข้อมูลและคำปรึกษาแบบจุดเดียว (one-stop service) แก่ผู้ประกอบการ เพื่อให้ผู้ประกอบการมีข้อมูลอย่างเป็นทางการที่มีความถูกต้องและทันสมัย สำหรับการตัดสินใจว่าจะเลือกใช้ประโยชนจาก FTA ฉบับใด

4.การเจรจาต่อรองด้านภาษีศุลกากร กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า และระบบการรับรองถิ่นกำหนดสินค้าด้วยตัวเอง กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ควรผลักดันให้ประเทศภาคีนำสินค้าที่อยู่นอกรายการลดภาษี หรือสินค้าที่อยู่ในรายการสินค้าที่มีความอ่อนไหวและยังไม่ลดภาษีเข้ามาอยู่ในรายการลดภาษี

5.การลดผลกระทบจากมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงสาธารณสุข ควรศึกษาความเป็นไปได้ในการกำหนดมาตรฐานกลางรวมกันของอาเซียน โดยอนุญาตให้สินค้า/สถานประกอบการ ที่ผ่านการตรวจสอบรับรอง (conformity assessment) ตามมาตรฐานระหว่างประเทศที่สำคัญได้รับการยกเว้นไม่ต้องตรวจสอบซ้ำอีก เป็นต้น จะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย

ดาวโหลดเอกสารประกอบการสัมมนาเรื่อง “ภาษีใกล้ศูนย์แล้ว แต่อุปสรรคการค้ายังอยู่?”