กฎหมายงบประมาณไทย (2)

ภาวิน ศิริประภานุกูล

ในตอนที่แล้วผมได้ลองบอกเล่าถึงช่องโหว่ในกฎเกณฑ์งบประมาณของประเทศ ที่อาจสร้างปัญหาให้กับฐานะทางการคลังของรัฐบาลไทยในอนาคตได้ โดยได้ลองเทียบเคียงกับกรณีของบริษัทใหญ่แห่งหนึ่ง ที่ว่าจ้างผู้จัดการเข้ามาทำหน้าที่ในการบริหารงานแทนเจ้าของบริษัท

ในกรณีของรัฐบาลนั้น เรามีการเลือกตั้งรัฐบาลเพื่อเข้ามาบริหารจัดการบ้านเมืองแทนพวกเรา ซึ่งเป็นเจ้าของประเทศ แน่นอนว่าการบริหารจัดการบ้านเมืองในหลากหลายมิติ อาจมีความแตกต่างไปจากการบริหารจัดการบริษัทครับ

ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลอาจไม่มองเพียงแค่กำไรขาดทุนในการเลือกดำเนินการตามมาตรการ หรือโครงการบางอย่าง เนื่องจากมาตรการหรือโครงการดังกล่าวอาจสร้างผลตอบแทนในรูปแบบอื่นๆ นอกเหนือไปจากผลตอบแทนที่เป็นตัวเงิน โดยอาจอยู่ในรูปความสงบสุข ความอยู่ดีมีสุขของประชาชน หรือประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นต่อสภาพสังคมและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม เรามิอาจปฏิเสธได้ครับว่าช่องว่างของกฎเกณฑ์ในการบริหารจัดการงบประมาณบางประการของรัฐบาล อาจนำมาซึ่งความเสี่ยงต่อฐานะทางการเงินการคลังของรัฐบาลเองเป็นอย่างมาก โดยเราอาจยังไม่ต้องถกเถียงกันด้วยซ้ำครับว่า มาตรการหรือโครงการดังกล่าวของรัฐบาลเป็นเรื่องที่ควรกระทำหรือไม่

ไม่ว่ารัฐบาลจะใช้จ่ายเงินไปกับมาตรการหรือโครงการอะไรก็ตาม ความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นกับฐานะทางการคลังของรัฐบาลในอนาคต อาจเกิดขึ้นจากสิ่งที่เราได้พูดถึงกันอยู่ในครั้งที่แล้ว 6 – 7 ประการครับ อันได้แก่

1) การเปิดเผยถึงข้อมูลรายรับรายจ่ายที่ไม่ครบถ้วน เนื่องจาก มิได้มีการรวบรวมรายรับรายจ่ายของหน่วยงานภาครัฐบางหน่วยงานหรือกองทุนนอกงบประมาณบางกองทุนเอาไว้ในเอกสารงบประมาณ

2) การไม่คำนึงภาระผูกพันที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยมาตรการหรือโครงการลงทุนของรัฐหลายๆโครงการอยู่ในลักษณะที่ผูกพันหรือยกเลิกได้ยากในอนาคต อย่างไรก็ตาม การพิจารณางบประมาณจะกระทำเฉพาะรายรับรายจ่ายในแต่ละปีเพียงเท่านั้น

3) การให้ความยืดหยุ่นกับการจัดทำงบประมาณมากเกินความจำเป็น เช่น การอนุญาตให้มีการตั้งงบกลาง หรือการใช้เงินกองทุนนอกงบประมาณ ซึ่งไม่มีการกำหนดเพดานที่ชัดเจน

4) การอนุญาตให้มีการอนุมัติรายจ่ายผูกพัน ก่อนที่จะมีการนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาอนุมัติล่วงหน้า แต่กลับนำมาขออนุมัติย้อนหลังในการพิจารณางบประมาณปีถัดไป

5) การซ่อนเร้นภาระงบประมาณบางรายการระหว่างปี โดยอาจตั้งงบประมาณบางรายการต่ำกว่าความเป็นจริง หรืออาจมีการค้างค่าใช้จ่ายบางส่วน หรืออาจตั้งงบประมาณจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนบางกองทุนในระดับต่ำกว่าภาระจริง เป็นต้น

6) การซ่อนเร้นงบประมาณโดยการนำเอาเงินของรัฐวิสาหกิจมาใช้จ่าย ตามมาตรการหรือนโยบายรัฐบาลบางประการ โดยไม่มีข้อกำหนดที่ชัดเจน ในเรื่องการตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อนำไปชดเชยการใช้เงินก้อนดังกล่าว

7) การซ่อนเร้นงบประมาณผ่านโครงการร่วมงานภาครัฐกับเอกชน ซึ่งเป็นเสมือนการผลักภาระการใช้จ่ายงบประมาณในปีปัจจุบันไปให้กับภาคเอกชน ในขณะที่โครงการลักษณะดังกล่าวจะสร้างภาระผูกพันระยะยาว ซึ่งไม่ได้ถูกนำมาพิจารณาในเอกสารงบประมาณอย่างชัดเจน

ช่องโหว่ในกฎเกณฑ์เหล่านี้อาจทำให้เกิดการสะสมตัวขึ้นของหนี้สาธารณะของประเทศ ทั้งที่เปิดเผยในข้อมูลหนี้สาธารณะและที่ยังถูกซุกซ่อนอยู่ตามช่องโหว่ต่างๆ ซึ่งเมื่อนำมาประกอบกับเงื่อนไขวินัยการคลังในปัจจุบัน ซึ่งไม่มีการบังคับใช้เป็นกฎหมาย เป็นเพียงแค่กรอบกำหนดหลวมๆ ซึ่งผมเข้าใจว่าสามารถปรับเปลี่ยนได้ ก็อาจจะสร้างความเสี่ยงทางการคลังให้กับรัฐบาลไทยในอนาคต รวมถึงวิกฤติเศรษฐกิจของทั้งประเทศที่เป็นผลพวงมาจากหนี้สาธารณะได้

นอกจากนั้น ช่องโหว่เหล่านี้ยังอาจนำมาซึ่งการดำเนินนโยบายการคลังอย่างไม่มีแผนงาน ไม่มีการจัดลำดับความสำคัญของปัญหา ขาดความต่อเนื่อง และไม่มีประสิทธิภาพในการบรรลุถึงเป้าหมาย การดำเนินนโยบายการคลังในระยะยาวอีกด้วย เนื่องจากช่องโหว่เหล่านี้เอื้อต่อการใช้จ่ายเพื่อแก้ปัญหาอย่างไม่มีทิศทาง ในระยะสั้นๆ เพียงเท่านั้นครับ

งานศึกษาของ TDRI ที่ผมอ้างถึงในครั้งที่แล้วมีข้อเสนอให้มีการปรับปรุงกฎหมายงบประมาณและเพิ่มเติมกฎหมายกำหนดวินัยการเงินการคลังของภาครัฐ เพื่อปิดช่องโหว่ต่างๆที่ผมพูดถึงข้างต้น

ในภาพรวมแล้ว การปรับปรุงกฎหมายและการเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าว จะปรับปรุงกระบวนการจัดทำงบประมาณ โดยลดความยืดหยุ่นในบางรายการเพื่อเพิ่มทิศทางที่ชัดเจนให้กับการจัดทำงบประมาณ และมีการกำหนดนิยามหน่วยงานภาครัฐที่มีความครอบคลุมมากขึ้น โดยจะรวมเอารัฐวิสาหกิจและกองทุนนอกงบประมาณเข้ามาพิจารณาร่วมกับการพิจารณางบประมาณรายปีด้วย

นอกจากนั้น ยังมีการสร้างกระบวนการงบประมาณที่คำนึงถึงเป้าหมายในระยะยาวที่ชัดเจน โดยจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายการคลังเพื่อกำหนดแผนยุทธศาสตร์ในการดำเนินนโยบายการคลังในระยะยาว กำหนดตัวชี้วัด พร้อมทั้งมีการประเมินสถานการณ์และออกรายงานความคืบหน้าในการดำเนินนโยบายการคลังเป็นระยะ พร้อมทั้งมีการประเมินสถานการณ์และออกรายงานความเสี่ยงทางการคลังที่คำนึงถึงประมาณการรายรับรายจ่ายของรัฐบาลในระยะยาว โดยรายงานเหล่านี้บางฉบับจะถูกนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่วมกับเอกสารงบประมาณประจำปีด้วย

การดำเนินการในลักษณะนี้จะสร้างทิศทางและประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายการคลังในระยะยาว พร้อมทั้งสร้างกลไกที่คำนึงถึงความเสี่ยงทางการคลังในระยะยาวของประเทศอีกด้วยครับ

ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ผมเข้าใจว่าประเทศไทยเรามีการดำเนินการเพื่อสร้างกระบวนการงบประมาณในทิศทางที่ใกล้เคียงกันนี้ ผ่านการเสนอร่างกฎหมายที่มีชื่อเรียกว่า ร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. … ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีการอนุมัติในหลักการไปแล้วเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2552 อย่างไรก็ตาม การดำเนินการภายหลังจากนั้นดูเหมือนจะเชื่องช้าลงไปอย่างเห็นได้ชัดครับ

โดยส่วนตัว ผมคิดว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมีความสมบูรณ์ในระดับหนึ่งครับ เนื่องจากครอบคลุมประเด็นใหญ่ๆหลายประเด็นที่ผมพูดถึงไปในตอนต้น รวมไปถึงการกำหนดกระบวนการงบประมาณที่คำนึงถึงเป้าหมายระยะยาวของประเทศอีกด้วย

ในร่างกฎหมายดังกล่าวมีการกำหนดหน่วยงานที่ถูกครอบคลุม ซึ่งนอกจากหน่วยงานของรัฐ ในลักษณะของส่วนราชการ องค์กรมหาชน หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆแล้ว ยังครอบคลุมถึงรัฐวิสาหกิจ กองทุนนอกงบประมาณ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกด้วยครับ

มีการจัดทำแผนการดำเนินนโยบายการคลังพร้อมกันกับการจัดทำงบประมาณในระยะ 4 ปี พร้อมทั้งแผนการจัดหารายรับและการใช้จ่ายในช่วงเวลาดังกล่าว เพื่อให้การดำเนินนโยบายการคลังสามารถบรรลุถึงเป้าหมายตามแผนการดำเนินนโยบายการคลังดังกล่าวในระยะ 4 ปีได้ รวมไปถึงกลไกการประเมินการดำเนินนโยบายการคลังและการออกรายงานผลประเมินดังกล่าวเป็นระยะ

มีการสร้างกลไกการตรวจสอบภายใน ซึ่งจะทำหน้าที่ตรวจสอบบัญชีและสร้างมาตรฐานทางบัญชีให้กับหน่วยงานภายใต้กฎหมายดังกล่าว ซึ่งจะมีส่วนช่วยสนับสนุนการดำเนินนโยบายที่สอดประสานกันของรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่สามารถสร้างรายงานถึงฐานะการคลังของประเทศที่แท้จริงในภาพรวมได้

มีการจัดทำข้อกำหนดเกี่ยวกับกองทุนนอกงบประมาณและการก่อหนี้สาธารณะแล้วกลไกการรายงานข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมเหล่านี้ที่ชัดเจน พร้อมทั้งมีการจัดทำรายงานความเสี่ยงทางการคลังในภาพรวม ซึ่งครอบคลุมทุกหน่วยงานภายใต้กฎหมายฉบับนี้ รวมถึงภาพความเสี่ยงทางการคลังในระยะยาวด้วย

องค์ประกอบเหล่านี้จะช่วยลดช่องโหว่ที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบันเป็นอันมากครับ และน่าจะนำมาซึ่งกระบวนการงบประมาณที่มีความโปร่งใส และมีประสิทธิภาพในการบรรลุถึงเป้าหมายในระยะยาวของประเทศ ซึ่งหมายถึงการพัฒนาของประเทศภายใต้การใช้จ่ายงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพด้วยครับ

ในตอนหน้าผมอยากจะขอหยิบยกประเด็นที่อาจนำมาพิจารณาเพิ่มเติมไปจากองค์ประกอบที่ปรากฏอยู่ในร่างกฎหมายฉบับนี้ต่อไปครับ