4 แนวคิดถกความเสี่ยงทางการคลังทศวรรษที่ 21 หวั่น “4 ต่ำ” – ซูเปอร์ประชานิยม

4 กูรูเศรษฐกิจ ชำแหละความเสี่ยงทางการคลัง “โฆสิต” ห่วงการบริหารจัดการไม่ดี เสี่ยงขาดวินัยการคลัง ด้าน “ทนง” จวกซูเปอร์ประชานิยมไม่มีประโยชน์ พร้อมเสนอชะลอโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ขณะที่ “สมชัย” แนะจับตา 4 ปัจจัยเสี่ยง และ “สุวิทย์” มองความเสี่ยงทางการคลังในบริบทโลกในศตวรรษที่ 21

วันที่ 2 สิงหาคม 2556 การสัมมนาวิชาการ โดยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ครั้งที่ 10 ได้จัดเสวนาเรื่อง “ความเสี่ยงทางการคลัง: ความท้าทายเชิงนโยบาย” มีผู้ร่วมเสวนาได้แก่ ดร.ทนง พิทยะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง นายโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ประธานสภาสถาบันและประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ ผู้อำนวยการสถาบัน Sasin Institute for Global Affairs (SIGA) และ ดร.สมชัย สัจจพงษ์ ผู้อำนวยสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ดำเนินรายการโดย ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รอง ผอ. สศค.

“โฆสิต” ชำแหละ 3 ปัจจัยเสี่ยงทางการคลัง

นายโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ประธานคณะอนุกรรมการขับเคลื่อนนโยบายและแผนประชากร สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และประธานกรรมการบริหาร ธนาคารกรุงเทพ จำกัด(มหาชน)
นายโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์

นายโฆสิตกล่าวว่าความเสี่ยงทางการคลังในระยะยาวมี 3 เรื่องใหญ่ๆ ได้แก่เรื่องแรก ความเสี่ยงด้านภาพรวมเศรษฐกิจ เป็นเรื่องใหญ่ในระยะ 4-5 ปีข้างหน้าว่าเราจะมีการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจได้หรือไม่ เนื่องจากบทเรียนของต่างประเทศช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ ญี่ปุ่น และจีน ต่างใช้นโยบายการเงินการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจกลับไม่ชัดเจนนัก จึงจำเป็นต้องทำเพิ่มเติมในเรื่องการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจ

ในกรณีของไทยการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจ คือความพยายามเปลี่ยนโครงสร้างการผลิตของไทยจากรับจ้างผลิตไปสู่ผู้ผลิตที่อำนาจต่อรองมากขึ้น มีขีดความสามารถแข่งขันมากขึ้น การจะทำเช่นนั้นได้ต้องเพิ่มประสิทธิภาพการศึกษา การวิจัย และแรงงาน เนื่องจากเมื่อประสิทธิภาพมีเพิ่มขึ้น จะทำให้การผลิตสูงขึ้น สินค้ามีมูลค่าเพิ่มขึ้น แรงงานมีรายได้เพิ่ม และในที่่สุดจะทำให้การบริโภคสินค้าและบริการในประเทศเข้มแข็ง

“นายอาเบะ นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่นคิดว่า การใช้นโยบายการเงินการคลังควบคู่กันใช้กระตุ้นเศรษฐกิจได้ระดับหนึ่ง แต่ไม่พอ จำเป็นต้องใช้ลูกศรดอกที่ 3 คือการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ เพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโตให้ยั่งยืน เพราะฉะนั้นกรณีประเทศไทยจะมีลูกศรดอกที่ 3 หรือไม่จึงเป็นเรื่องใหญ่และมีความเสี่ยงว่าจะทำได้หรือไม่”

เรื่องที่สอง ความเสี่ยงทางเศรษฐกิจ ประเด็นที่เป็นห่วงคือ ผลข้างเคียงจากนโยบายการคลัง ที่สำคัญคือการขับเคลื่อนการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องมีการนำเข้าเครื่องจักรอาจทำให้เกิดปัญหาขาดดุลบัญชีเดินสะพัด หากรายได้เงินตราต่างประเทศเรามีไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นต้องดูเรื่องการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดว่าจะเป็นอย่างไร

เรื่องที่สาม ความเสี่ยงเรื่องบริหารจัดการที่ไม่ดี ซึ่งเป็นเรื่องวินัยทางการคลัง เพราะการบริหารจัดการที่ดีคือ จะต้องมีวินัยการคลัง แปลว่า ไม่ว่าจะใช้เงินอะไรต้องมีการเตรียมการที่เหมาะสม เพียงพอ และถูกต้อง เช่น โครงการลงทุนอะไรก็ตาม จะต้องมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการว่าการลงทุนนั้นคุ้มหรือไม่คุ้น หากเป็นด้านสิ่งแวดล้อมก็ต้องศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมก่อน เหล่านี้เป็นขั้นตอนปกติที่ต้องทำ

เพราะฉะนั้น การเตรียมงานตามขั้นตอนเป็นสิ่งสำคัญมาก เพราะเป็นเรื่องของวินัย และทำให้การลงทุนมีประสิทธิภาพ แต่ถ้าการใช้จ่ายไม่มีวินัย จะมีปัญหาว่าสร้างแล้วงบประมาณบานปลาย ไม่มีประสิทธิภาพ หรือขาดทุน ทำให้ขีดความสามารถแข่งขันลดลง

“เรามีปัญญาใช้สตางค์ แต่ไม่มีใครอยากใช้สตางค์โดยไม่รู้ว่าจะมีผลต่อการลงทุนทำให้ประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไร หรือมีผลกระทบที่ไม่ได้เตรียมพร้อม ดังนั้นเราเตรียมพร้อมหรือไม่และเราสามารถดำเนินการให้ตัวเองพร้อมเพียงใด”

“ทนง” ห่วงเศรษฐกิจ 4 ต่ำ

ดร.ทนง พิทยะ
ดร.ทนง พิทยะ

ดร.ทนงกล่าวว่า ความเสี่ยงทางการคลังขอดูในมิติเศรษฐกิจซึ่งปัจจุบันมีลักษณะ “4 ต่ำ” คือ

1. อัตราการว่างงานต่ำ หรือมีอัตราการจ้างงานเต็มที่

2. การเติบโตทางเศรษฐกิจต่ำ โตแค่ 4%

3. เงินเฟ้อต่ำเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 2%

4. ดอกเบี้ยต่ำ

“4 ต่ำ ตอนนี้ไม่ได้สร้างวิกฤติ แต่จะสร้างวิกฤติต่อเมื่อความสามารถในการผลิตต่ำ ความสามารถในการแข่งขันหายไป หากเป็นเช่นนั้น ภาวะการคลังก็อุ้มไม่ไหว”

ดร.ทนงตั้งข้อสังเกตว่า โครงสร้างเศรษฐกิจไม่มีการว่างงาน แต่การเติบโตทางเศรษฐกิจกลับต่ำ สะท้อนว่ามีความผิดพลาดเชิงโครงสร้าง แต่ประเด็นที่จะทำให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังที่น่าห่วงคือ “ซูเปอร์ประชานิยม” ซึ่งเป็นครั้งแรกและไม่มีประเทศไหนในโลกรับจำนำข้าวสูงกว่าราคาตลาด เป็นการสร้างภาระการคลังโดยไม่จำเป็น และไม่ได้ช่วยชาวนาให้มีศักยภาพในระยะยาว แต่ยิ่งทำให้คนมีรายได้น้อยกับรายได้สูงมีช่องว่างห่างกันมากขึ้น

นอกจากนี้ ดร.ทนงกล่าวว่า โครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่ต้องกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นเรื่องที่ “รับไม่ได้” โดยเรื่องหนี้สาธารณะต่อจีดีพีไม่เกิน 50% ไม่ใช่ปัญหา แต่ปัญหาคือออกกฎหมายกู้เงินโดยไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ หากกฎหมายนี้ผ่านจะผูกมัดกระทรวงการคลังต้องหาเงินมาให้ และหากโครงการไม่สำเร็จหรือมีปัญหากลายเป็นภาระผูกพันซึ่งเป็นความเสี่ยงที่รัฐบาลต้องรับ เรื่องนี้ต้องระวัง

“ผมห่วงถ้าเราเร่งรวบรัดทุกอย่างโดยให้สภาพิจารณาแบบไม่มีรายละเอียดการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ มีแต่ความจำเป็นเร่งด่วนจะเป็นความเสี่ยงทางการคลัง สิ่งเหล่านี้ถ้าชะลอได้ควรทำ เพราะหลายๆ อย่างที่พยายามทำด้วยความเร่งด่วนตอนนี้อาจมองว่าพอรับได้ แต่ถ้าปล่อยให้สะสมหนี้สินไปเรื่อยๆ จะเกิดวิกฤติได้”

“สมชัย” ชี้ 4 ปัจจัยเสี่ยงการคลัง

นายสมชัย สัจจพงษ์ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
นายสมชัย สัจจพงษ์ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ดร.สมชัยกล่าวว่า ปัจจัยเสี่ยงทางการคลังที่ต้องจับตาดูในภาพกว้างคือ 1. ความเสี่ยงจากการไม่รู้สถานะที่จริงว่ารัฐหรือการคลังมีฐานะเป็นอย่างไร เพราะความเสี่ยงทางการคลังทุกฝ่ายเกี่ยวข้องทั้งหมดตั้งแต่รัฐบาล สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กองทุนนอกงบประมาณ

ผอ.สศค. กล่าวว่าความเสี่ยงจากการไม่รู้สถานะที่จริง ยังรวมถึงฐานะของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ด้วย เนื่องจากตราบใดที่ ธปท. ยังขาดทุนอยู่เรื่อยๆ อาจมีเหตุผลต้องเพิ่มทุนให้

“ในส่วนของ ธปท. คลังคิดว่าเป็นความเสี่ยงอีกส่วนหนึ่งที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด”

ความเสี่ยงทางการคลัง สศค.

2. เกิดจากความผันผวนของเศรษฐกิจมหภาค ถ้าเศรษฐกิจมหภาคไม่มีเสถียรภาพก็กระทบฐานะการคลัง หรือกรณีเศรษฐกิจชะลอตัว ทำให้การประมาณการรายได้ผิด หากเป็นเช่นนั้นรัฐบาลก็อาจ “ถังแตก” ไม่มีเงินไปใช้จ่าย

3. เกิดจากความไม่ยั่งยืนทางการคลัง คือความเสี่ยงที่หนี้สาธารณะต่อจีดีพีเกินกรอบความยั่งยืนทางการคลัง 60% ซึ่งปัจจุบันสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ 44% และเมื่อรวมการกู้เงินโครงสร้างพื้นฐานตาม พ.ร.บ. 2 ล้านล้านบาท กับโครงการกู้เงินบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท กระทรวงคลังประเมินว่าหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะไม่เกิน 50%

4. เกิดจากความอ่อนแอของโครงสร้างการคลังที่ไม่เหมาะสม เช่น โครงสร้างภาษี โครงสร้างรายได้ต่อจีดีพี โครงสร้างงบประมาณแผ่นดิน งบลงทุนเหมาะสมหรือไม่ เป็นต้น

ความเสี่ยงการคลังในทศวรรษที่ 21

ดร.สุวิทย์กล่าว่า ความเสี่ยงการคลังมีทั้งจากการใช้เงินนอกงบประมาณ รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น ทุกวันนี้เราจะถกกันไม่กี่เรื่อง คือ สิ่งที่เราทำมามีประสิทธิภาพหรือไม่ โปร่งใสหรือไม่ มีประชาชนเข้ามามีส่วนรวมหรือไม่ แต่ประเด็นคือ บริบทเปลี่ยนไปแล้ว โดยโลกในศตวรรษที่ 21 จะมีความซับซ้อนมากขึ้น มีความไม่แน่นอนมากขึ้น มีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็วขึ้น และขนาดการเปลี่ยนแปลงใหญ่ขึ้น

เพราะฉะนั้น โลกในอนาคตจะมีประเด็นหลักๆ คือ ระบบทุนนิยมครองโลก เป็นยุคที่สดใสของเอเชีย โลกจะมีความสุดโต่งมากขึ้นทั้งในเรื่องภัยธรรมชาติ เรื่องเศรษฐกิจ การเมือง และรัฐจะเปลี่ยนไปมีลักษณะเป็นการกำกับดูแลที่ดีมากขึ้น

ดร.สุวิทย์สรุปว่า ประเทศไทยเจอความเสี่ยงในแง่ที่ว่า เราเจอปัญหาภัยธรรมชาติมากขึ้น เราเป็นประเทศที่มีความขัดแย้งรุ่นแรง และมีขีดความสามารถแข่งขันลดลง โดยเฉพาะขีดความสามารถระยะยาวเรื่องคน เรากำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงวัย แต่เราเข้าสู่สังคมสูงวัยไม่เหมือนต่างประเทศ ฝรั่งเขามีผู้สูงวัยสุขภาพดี มีคุณภาพ แต่เรามีคุณภาพห่วยๆ เราจะเจอสองเด้ง เรื่องนี้ถ้ารัฐบาลไม่มองยาวในแง่เรื่องปัจจัยพื้นฐาน มองแต่เรื่องของซูเปอร์ประชานิยม ตรงนี้ผมว่าเตรียมตัวที่จะตายได้เลย

ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ ที่มาภาพ :http://www.bangkokbiznews.com
ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ ที่มาภาพ :http://www.bangkokbiznews.com

“จากบริบทใหม่ของโลก ก็ต้องมองความเสี่ยงการคลังแบบใหม่ คือ มองว่าความเสี่ยงทางการคลังจริงๆ อยู่ตรงกลาง ถ้าทำไม่ดีจะกระทบเป็นความเสี่ยงของประเทศ และอาจขยายความเสี่ยงระดับโลก รวมทั้งเกี่ยวข้องกับความเสี่ยงเชิงสถาบัน และความเสี่ยงระดับท้องถิ่น “

เสนอ “ปรับสมดุล-ออก พ.ร.บ.การเงินการคลัง-ตั้งกลไกพิเศษให้สภา”

หลังจากผู้เข้าร่วมเสวนาต่างประเมินความเสี่ยงทางการคลังแล้ว ก็ได้เสนอทางแก้หรือทางออก โดยนายโฆสิตเสนอทางออกความเสี่ยงทางการคลังว่ามี 3 แนวคิด

แนวคิดแรก คือ ขณะนี้มองว่า “แผนการคลังไม่สมดุล” น่าจะสวนทางในเรื่องที่ควรจะเป็น คือรัฐบาลพยายามลดงบประมาณรายจ่ายลงเพื่อให้เข้าสู่สมดุล จะเป็นการบีบคั้นสิ่งที่เราอยากได้ เช่น การลงทุนในการวิจัย การพัฒนาคน และการลงทุนด้านการศึกษา เป็นต้น แต่ขณะเดียวกันรัฐบาลก็ออกกฎหมายพิเศษเพื่อลงทุนในโครงสร้างขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นการขาดทุนนอกงบประมาณ

“นี่คือความไม่สมดุลที่ต้องปรับเปลี่ยน”

แนวคิดที่สอง เรื่องการบริหารจัดการที่ไม่มีวินัยการคลัง ประเด็นนี้เชื่อว่าถ้า “พ.ร.บ.การเงินการคลังภาครัฐ” ที่กฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 กำหนดให้มีการดำเนินการ จะเป็นประโยชน์ในเรื่องวินัยการคลัง โดยหาก พ.ร.บ. ระบุว่า ไม่ว่าเงินจะมาจากไหนต้องมีการจัดการเหมือนกัน เช่น เงินจากงบประมาณ ถ้าไม่มีการออกแบบ หรือนำเสนอรายละเอียดของโครงการก็จะไม่ตั้งงบประมาณให้

“เพราะฉะนั้น หาก พ.ร.บ. การเงินการคลังภาครัฐมีผลบังใช้ การใช้เงินไม่ว่าจะมาจากแหล่งไหน จะทำให้มีวินัยการคลังเหมือนกัน”

แนวคิดที่สาม ควรมี “กลไกพิเศษ” สนับสนุนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เหมือนที่รัฐบาลมีหน่วยงานที่คอยให้คำปรึกษาอย่างสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) สำนักเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) โดยกลไกพิเศษนี้จะต้องทำต่อเนื่อง มีความแม่นยำ และเป็นอิสระ เหมือน Congressional Budget Office (CBO) ของสหรัฐฯ

“ไม่เช่นนั้นสภาก็แย่ พิจารณาแต่คำพูดไม่ได้พิจารณาสาระ”

แนะรัฐขายรัฐวิสาหิจที่อยู่ในตลาดหุ้น

ดร.ทนงเสนอให้พิจารณา 2 ทางออก ทางแรก คือ รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ เช่น ปตท. และการบินไทย เป็นรัฐวิสาหกิจที่โตมาก ก็มีความเสี่ยงมาก ดังนั้นควรให้ออกจาก พ.ร.บ.รัฐวิสาหกิจ หรือให้เป็นบริษัทมหาชนใช้ พ.ร.บ.บริษัทมหาชน เพราะการที่รัฐบาลยังเป็นผู้ถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ เท่ากับรัฐบาลเข้าไปรับความเสียหายให้รายย่อยโดยไม่จำเป็น

“อะไรที่อยู่ในบริษัทมหาชนก็ให้เป็นบริษัทมหาชน เพราะเวลากำไรเยอะกระทรวงการคลังก็ได้ตามสัดส่วนผู้ถือหุ้น แต่หากขาดทุนเรารับมากกว่าผู้ถือหุ้น เช่น ถ้า ปตท. ไปทำน้ำมันรั่วในต่างประเทศ มีความเสียหายเกิดขึ้น หนีไม่พ้นรัฐบาลต้องรับผิดชอบ ซึ่งถ้าเป็นเงินจำนวนมากจะรับไหวหรือไม่”

ขณะที่รัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังถือหุ้น 100% ก็ดำเนินการไป แต่หากรัฐวิสาหกิจใดไม่ควรมีก็ต้องยุบ

ทางออกที่สอง คือ ต้องเพิ่มสมรรรถนะการผลิต และเพิ่มขีดความสามารถแข่งขันของเศรษฐกิจ ซึ่งปรัชญาของพรรคไทยรักไทยยุคแรกคือ ต้องการกำจัดความยากจน เช่น ผลิตภัณฑ์หนึ่งตำบล หรือโอทอป และกองทุนหมู่บ้าน มีจุดประสงค์เพื่อสนับสนุนการมีศักยภาพ สร้างขีดความสามารถแข่งขันให้ชุมชน และท้องถิ่น เพื่อให้ระดับชุมชนมีรายได้ แก้ปัญหาความจน ไม่ได้ต้องการจ้องจะแจกเงินให้เข้าอย่างเดียว การให้เงินช่วงแรกเป็นการให้เขาได้รู้จักบริหารจัดการตัวเองก่อน จากนั้นจะยกระดับการพัฒนาให้เข้มแข็งดูแลตัวเองได้

“ตอนนี้เหมือนเราจงใจจะให้จนตลอดไป แล้วคอยแจกช่วยเขาตลอด ซึ่งต่างจากปรัชญาของพรรคไทยรักไทยช่วงแรกที่คิดอะไรเยอะมากเพื่อแก้ปัญหาความยากจนจริงๆ”

สศค. หนุนปรับโครงสร้าง 4 ด้าน

ดร.สมชัย กล่าวว่า แนวทางการลดความเสี่ยงการคลังคือ ต้องดูแลให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ตามศักยภาพ มีการจัดดทำกรอบนโยบายการคลังและงบประมาณระยะปานกลาง ปรับปรุงด้านรายได้-รายจ่ายรัฐบาล และติดตามและเร่งรัดการเบิกจ่ายเงินกู้ ที่สำคัญผลักดันการประกาศใช้ พ.ร.บ.การเงินการคลังภาครัฐฯ

“เพราะฉะนั้น เพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตได้ในระยะยาว และไม่เป็นปัญหาความเสี่ยงทางการคลัง สิ่งที่ สศค. พยายามดำเนินการคือ สนับสนุนให้มีปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานด้านกายภาพ โครงสร้างพื้นฐานด้านการเงิน โครงสร้างพื้นฐานด้านกฎหมาย และโครงสร้างพื้นฐานด้านสังคม”