อยู่กับนโยบายประชานิยมอย่างไร ประเทศไทยจึงจะไม่ล่มจม

ดร. วิรไท สันติประภพ

ถ้าจะพูดถึงกับดักที่สำคัญของเศรษฐกิจไทยในเวลานี้ คงจะหนีไม่พ้นกับดักนโยบายประชานิยม ทุกพรรคการเมืองที่ต้องการชนะเลือกตั้งทั้งระดับประเทศและระดับท้องถิ่นต่างแข่งขันกันเกทับนำเสนอนโยบายประชานิยม ประชาชนจำนวนไม่น้อยเริ่มเสพติดนโยบายประชานิยม โดยไม่คิดว่านโยบายเหล่านั้นจะยั่งยืนหรือไม่ รัฐบาลจะหาเงินมาจากไหน และจะสร้างภาระให้แก่งบประมาณของประเทศมากน้อยเพียงใด ทั้งนักการเมืองและคนที่เสพติดนโยบายประชานิยมคำนึงถึงแต่ผลประโยชน์ของตนในระยะสั้นๆ มากกว่าผลเสียที่จะเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทยในระยะยาว

นโยบายประชานิยมในวันนี้น่ากลัวกว่านโยบายประชานิยมเมื่อห้าปีที่แล้วมาก เพราะมีลักษณะเป็นนโยบายไร้ความรับผิดชอบมากขึ้นเรื่อยๆ ไม่ได้เป็นนโยบายที่ตอบโจทย์ความต้องการพื้นฐาน หรือสวัสดิการพื้นฐานของประชาชน (เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาล หรือสาธารณูปโภค) แต่เป็นนโยบายที่ส่งเสริมให้เกิดความต้องการที่เกินควร หรือเป็นนโยบายที่เร่งเพิ่มเงินในกระเป๋าในช่วงสั้นๆ อาทิเช่น นโยบายรถคันแรก นโยบายพักหนี้ดี นโยบายจำนำข้าวทุกเม็ดในราคาที่สูงมาก หรือนโยบายที่เร่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐปล่อยสินเชื่อให้แก่ครัวเรือนในระดับรากหญ้า

นโยบายไร้ความรับผิดชอบเหล่านี้ไม่มีทางที่จะยั่งยืนในระยะยาว แต่ได้ทำให้หนี้ครัวเรือนเพิ่มสูงขึ้นจนกลายเป็นปัจจัยอ่อนไหวใหม่ของเศรษฐกิจไทย หลายนโยบายยังเป็นนโยบายปลายเปิดที่รัฐบาลไม่สามารถคาดการณ์ล่วงหน้าถึงความเสียหายที่จะเกิดขึ้นได้อย่างถูกต้อง (หรือใกล้เคียง) และไม่รู้ว่าจะเลิกนโยบายเหล่านี้ได้อย่างไรในระยะยาว

ปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการติดกับดักนโยบายประชานิยมคือ ความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจเอกชนจะตกต่ำลงเรื่อยๆ เพราะเมื่อรัฐบาลมีรายจ่ายเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะรายจ่ายประจำ หนีไม่พ้นว่าภาคเอกชนจะต้องถูกเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้นในระยะยาว รัฐบาลจะขาดงบลงทุนที่จะใช้ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานซึ่งจำเป็นต่อการสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

และที่น่ากลัวยิ่งกว่าก็คือนโยบายประชานิยมแบบไร้ความรับผิดชอบได้หันมาใช้เงินของธุรกิจเอกชน หรือสร้างความเบี่ยงเบนที่ทำลายความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ อาทิเช่น การขึ้นค่าแรง 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศ ได้ทำให้ธุรกิจเอกชนที่ตั้งอยู่ในเมืองห่างไกลไม่สามารถแข่งขันได้ นโยบายรับจำนำข้าวทุกเม็ดในราคาที่สูงมาก ได้ทำให้อุตสาหกรรมข้าวไทยที่สร้างกันมาหลายสิบปีถอยหลังไปอย่างน่าใจหาย หรือนโยบายรถคันแรกที่ต้องเร่งผลิตรถยนต์จำนวนมากในช่วงสั้นๆ ส่งผลให้อุตสาหกรรมอื่นขาดแคลนแรงงานเมื่อปีที่แล้ว และได้สร้างกำลังการผลิตส่วนเกินทิ้งไว้ให้แก่อุตสาหกรรมรถยนต์

ที่มาภาพ : http://www.thailandexhibition.com/
ที่มาภาพ : http://www.thailandexhibition.com/

ถ้าเราติดกับดักนโยบายประชานิยมมากขึ้น ผมเชื่อว่าธุรกิจเอกชนจะถูกบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันไปเรื่อยๆ ธุรกิจที่มีกำลังและศักยภาพสูงจะหันไปลงทุนในต่างประเทศเพิ่มขึ้น (แล้วส่งสินค้ากลับมาขายคนไทยโดยไม่ต้องเสียภาษีภายใต้ข้อตกลงการค้าต่างๆ) ความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยจะลดลง ฐานภาษีของรัฐบาลก็จะแคบลง จนอาจเกิดวิกฤตเศรษฐกิจได้ในระยะยาว

ทางออกจากกับดักนโยบายประชานิยมที่ดีที่สุด คือทำให้ประชาชนเลิกนิยมนโยบายที่ไร้ความรับผิดชอบ ทำให้ประชาชนตระหนักถึงผลเสียที่จะเกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจไทยในระยะยาว และทำให้เห็นถึงค่าเสียโอกาสของประเทศและของประชาชนเองจากการที่รัฐบาลทุ่มเงินจำนวนมากใช้จ่ายในนโยบายประชานิยม แต่การสร้างความเข้าใจให้แก่ประชาชนเป็นเรื่องยากและต้องใช้เวลานาน เพราะต้องทำงานสวนกระแสความโลภเฉพาะหน้าของคน และกลยุทธ์ของนักการเมืองที่ใช้ประโยชน์จากความโลภเหล่านี้

ประเทศไทยคงไม่สามารถหลุดออกจากกับดักประชานิยมได้เร็วในช่วงข้างหน้านี้ ดังนั้นโจทย์ที่สำคัญมากคือเราจะอยู่กับนโยบายประชานิยมอย่างไร ประเทศไทยจึงจะไม่ล่มจม ผมคิดว่ามีแนวคิดอย่างน้อย 3 เรื่องที่เราควรร่วมกันคิดต่อ และหาทางทำให้เกิดผลจริงในทางปฏิบัติ

แนวคิดแรก จะต้องส่งเสริมให้การสร้างความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจเอกชนเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินนโยบายประชานิยม สองเรื่องนี้ไม่จำเป็นต้องแยกจากกัน ในปัจจุบันรัฐบาลไทยมักเป็นผู้กำหนดนโยบาย และเป็นผู้ปฏิบัติด้วย ซึ่งเกิดปัญหาตามมามากมายเพราะหน่วยงานภาครัฐมีความประสิทธิภาพต่ำ และมีโอกาสรั่วไหลและเกิดการคอรัปชั่นได้ง่ายจนหลายนโยบายเกิดความเสียหายสูงกว่าที่คาดไว้มาก

หลายประเทศที่เคยประสบปัญหางบประมาณด้านสวัสดิการบานปลาย ได้หันมากำหนดเพดานเงินอุดหนุนเรื่องต่างๆ ให้ชัดเจน ภาครัฐเป็นเพียงผู้กำหนดนโยบาย กำหนดหลักเกณฑ์ของการให้บริการ และประเมินคุณภาพการให้บริการ โดยให้ธุรกิจเอกชนแข่งขันกันให้บริการแทนหน่วยงานของรัฐ และให้ประชาชนซึ่งเป็นผู้รับบริการสามารถเลือกที่จะใช้บริการจากผู้ประกอบการรายต่างๆ ได้ตามคุณภาพ ประสิทธิภาพ และราคา แนวทางนี้เรียกกันว่าเป็นแนวทาง choice and competition (ซึ่งไปไกลกว่าการ outsource ให้เอกชนรายใดรายหนึ่งมารับจ้างทำงานแทนหน่วยงานภาครัฐ)

ข้อดีของแนวทาง choice and competition คือธุรกิจเอกชนที่มาให้บริการจะต้องแข่งขันกันตลอดเวลา เนื่องจากประชาชนมีสิทธิ์ที่จะเลือกใช้บริการจากผู้ให้บริการรายใดก็ได้ รัฐบาลสามารถควบคุมรายจ่ายของตนได้ชัดเจน ต่างจากที่กรณีที่หน่วยงานภาครัฐป็นผู้ให้บริการเอง ซึ่งรัฐบาลต้องลงทุนเพิ่มเรื่อยๆ และมีภาระผูกพันแบบปลายเปิด เพราะรัฐบาลมักต้องอุ้มหน่วยงานของรัฐที่ไม่มีประสิทธิภาพไม่ให้ล้มลง ในหลายประเทศที่ใช้แนวทาง choice and competition พบว่าประชาชนได้รับบริการดีขึ้น ต้นทุนของภาครัฐลดลง และที่สำคัญหน่วยงานภาครัฐไม่สามารถอยู่นิ่งได้ เมื่อมีคู่แข่งเพิ่มขึ้น ก็ต้องเพิ่มคุณภาพและประสิทธิภาพของตนให้ดีขึ้นเช่นกัน

แนวทาง choice and competition ไม่ใช่ของใหม่ในโลก ในอังกฤษ และกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนใช้แนวทางนี้มาหลายสิบปีแล้ว โดยเฉพาะในเรื่องการศึกษา และการรักษาพยาบาล (ซึ่งเป็นงบสวัสดิการส่วนที่ใหญ่ที่สุดและมีโอกาสจะบานปลายมากที่สุด) เราเคยใช้แนวทางแบบนี้มาแล้วในประเทศไทย ตัวอย่างที่คนส่วนใหญ่คุ้นเคยกันก็คือ การที่โรงพยาบาลเอกชนเข้าร่วมเป็นสถานพยาบาลในระบบประกันสังคม โรงพยาบาลเอกชนหลายแห่งได้กำไรอย่างเป็นกอบเป็นกำจากการรักษาพยาบาลสมาชิกประกันสังคม เพราะงบประมาณค่ารักษาพยาบาลที่ได้รับอุดหนุนจากสำนักงานประกันสังคมอิงกับค่าใช้จ่ายของโรงพยาบาลรัฐที่มีประสิทธิภาพต่ำกว่า วิธีการนี้สร้างแรงจูงใจให้โรงพยาบาลเอกชนเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพการบริการ เพราะยิ่งบริการดีและประสิทธิภาพสูงจะได้ทั้งลูกค้าและกำไรเพิ่มขึ้น รัฐบาลไม่ต้องลงทุนสร้างโรงพยาบาลเพิ่มขึ้นเอง และได้ประโยชน์จากต้นทุนที่ลดลงเมื่อโรงพยาบาลเอกชนที่เข้าร่วมโครงการมีประสิทธิภาพสูงขึ้น

อีกตัวอย่างที่เราเคยใช้กันในอดีตแต่เลิกไปเมื่อมีการแก้ไข พ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทยครั้งหลังสุด คือการให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ (soft loans) แก่ธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม และธุรกิจส่งออก ภายใต้โครงการนี้ธนาคารแห่งประเทศไทยจัดวงเงินสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำให้แต่ละธนาคารพาณิชย์ไปปล่อยต่อให้แก่ลูกค้าที่มีคุณสมบัติตามเกณฑ์ที่กำหนด ใครปล่อยได้มากก็จะได้รับการจัดสรรวงเงินมาก ธนาคารพาณิชย์ต้องแข่งขันกันหาลูกค้าและให้บริการลูกค้าอย่างดีเพื่อจูงใจให้มาใช้บริการ ที่สำคัญคือทางการกำหนดงบประมาณดอกเบี้ยที่อุดหนุนในแต่ละปีได้ชัดเจน ไม่ต้องรับความเสี่ยงด้านสินเชื่อจากคุณภาพของลูกค้า ถ้าเกิดหนี้เสียขึ้น ธนาคารพาณิชย์จะต้องรับผิดชอบเอง เมื่อโครงการนี้ต้องเลิกไป เราเห็นรัฐบาลใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นกลไกการขยายสินเชื่อมากขึ้นแทนจนวันนี้สัดส่วนตลาดของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นถึงเกือบร้อยละสามสิบของระบบการเงินไทย รัฐบาลมีภาระผูกพันที่จะต้องเพิ่มทุนให้สถาบันการเงินเหล่านี้ รวมทั้งต้องรับผิดชอบหนี้เสียที่เกิดขึ้น

ในวันนี้เรามีสถาบันการเงินเฉพาะกิจสองแห่งที่กำลังเกิดปัญหาทั้งเรื่องความพอเพียงของเงินกองทุนและหนี้เสีย เราต้องยอมรับความจริงว่าองค์กรของรัฐไม่สามารถแข่งขันกับธุรกิจเอกชนได้ทั้งคุณภาพของพนักงาน และระบบงาน รวมทั้งมีโอกาสที่จะถูกแทรกแซงทางการเมืองได้อีกด้วย ถึงแม้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยจะเลิกการให้วงเงินสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำแล้ว (เพราะไม่ใช่หน้าที่ของธนาคารกลาง) แต่รัฐบาลสามารถใช้แนวคิดและวิธีการเช่นนี้ได้ รัฐบาลควรจัดวงเงินให้การอุดหนุนอัตราดอกเบี้ยต่ำแก่ภาคเศรษฐกิจที่สำคัญ โดยไม่ต้องมาปวดหัวแก้ปัญหาสถาบันการเงินเฉพาะกิจและสร้างภาระผูกพันปลายเปิดไว้สำหรับอนาคต

คงจะดียิ่งถ้าทุกพรรคการเมืองแข่งกันหาทางประยุกต์แนวคิดเรื่อง choice and competition เข้ากับการทำนโยบายประชานิยม ให้ธุรกิจเอกชนแข่งขันกันให้บริการภายใต้กรอบกติกาและเกณฑ์ด้านคุณภาพที่รัฐบาลกำหนด และให้ประชาชนเลือกได้ว่าจะใช้บริการจากรายใด แทนที่จะใช้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ดำเนินการเอง ไม่ว่าจะเป็นด้านการรักษาพยาบาล การจัดการศึกษา รถโดยสารสาธารณะ ไปจนถึงการเพิ่มรายได้ให้แก่เกษตรกร ภาระงบประมาณของรัฐบาลจากการอุดหนุนนโยบายเหล่านี้จะถูกควบคุมได้ดีกว่าในระยะยาว และไม่มีแนวโน้มที่จะเป็นภาระงบประมาณแบบปลายเปิด ปิดบัญชีไม่ลงเช่นในปัจจุบัน และที่สำคัญยิ่งจะทำให้ธุรกิจเอกชนไทยหยุดนิ่งไม่ได้ ต้องเร่งเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันกันตลอดเวลา โดยเฉพาะถ้ารัฐบาลเอาจริงเรื่องคุณภาพและไม่รับเงินทอนใต้โต๊ะ

แนวคิดที่สอง เราต้องเพิ่มความเข้มข้นของระบบวินัยการคลังและกระบวนการงบประมาณ เพื่อป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองแข่งขันกันเกทับ นำเสนอนโยบายประชานิยมแบบไร้ความรับผิดชอบ การกำหนดหลักเกณฑ์ด้านวินัยการคลังให้รัดกุม แบบแก้ไขได้ยาก และหาช่องทางหลีกเลี่ยงได้ยากเป็นเรื่องจำเป็นมาก

ผมเชื่อว่าไม่มีใครต้องการขัดขวางโครงการลงทุนเพื่อบริหารจัดการน้ำและการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาล แต่หลายคนไม่สบายใจที่รัฐบาลเลี่ยงกระบวนการงบประมาณด้วยการออกกฎหมายใหม่ ถ้าเรามีกฎหมายว่าด้วยเรื่องวินัยการคลังที่รัดกุมกว่านี้ (เช่น เขียนหลักเกณฑ์ที่สำคัญไว้ในรัฐธรรมนูญ) แล้ว รัฐบาลต้องหันมาให้ความสำคัญกับการคิดวิธีลดรายจ่ายประจำที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ (จนถึงประมาณร้อยละ 80 ของงบประมาณประจำปี) ต้องเลือกลงทุนเฉพาะโครงการที่มีประสิทธิภาพสูงและมีความคุ้มทุนอย่างชัดเจน และต้องคิดถึงวิธีหาเงินมาสนับสนุนโครงการลงทุนเหล่านี้ในลักษณะที่ไม่เป็นภาระแก่งบประมาณมาก (เช่น การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน การจัดทำกองทุนโครงสร้างพื้นฐาน) แทนที่จะใช้วิธีทางลัดออกกฎหมายใหม่มาเลี่ยงกรอบกติกาที่มีไว้แต่เดิม

ในระดับโครงการก็เช่นกัน คงจะดีถ้าเรามีกฎหมายที่กำหนดให้ทุกโครงการ(ประชานิยม)ของรัฐบาลต้องแสดงประมาณการความเสียหายที่จะเกิดขึ้นไว้ชัดเจนเมื่อขออนุมัติโครงการ ต้องรายงานผลความเสียหายที่เกิดขึ้นจริงตลอดช่วงเวลาของโครงการ กำหนดระยะเวลาของการดำเนินโครงการไว้ชัดเจน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดโครงการที่สร้างภาระผูกพันแบบปลายเปิดขึ้น ส่วนโครงการลงทุนต้องเปิดเผยข้อมูลวิเคราะห์ความคุ้มค่าของโครงการ อย่างโปร่งใส ชัดเจนเช่นกัน

ถ้ามีหลักเกณฑ์ด้านวินัยการคลังที่รัดกุมและชัดเจนมากขึ้น รวมทั้งบังคับให้รัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใสตลอดโครงการ รัฐบาลจะบริหารโครงการต่างๆ ได้ง่ายขึ้นด้วย และมีหลักเกณฑ์ที่จะใช้อ้างกับผู้เสียประโยชน์กลุ่มต่างๆ ได้ ถ้าจะต้องเลิกบางโครงการหรือปรับลดผลประโยชน์บางอย่างลง ไม่ต้องกลับไปกลับมาตามแรงกดดันของกลุ่มผู้เสียประโยชน์เหมือนกับกรณีตั้งราคารับจำนำข้าวฤดูกาลใหม่ที่กำลังจะเริ่มขึ้น

แนวคิดที่สาม เราต้องให้ความสำคัญกับการเร่งเพิ่มประสิทธิภาพของข้าราชการ ระบบราชการ และรัฐวิสาหกิจอย่างจริงจัง เราไม่ได้ยินเรื่องการปฏิรูประบบราชการ และการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจมานานมากแล้ว เมื่อเราติดกับดับประชานิยม และหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจจะต้องเป็นกลไกสำคัญของการนำนโยบายประชานิยมไปปฏิบัติ โจทย์สำคัญคือ ทำอย่างไรที่การทำงานของหน่วยงานภาครัฐจะมีประสิทธิภาพสูงขึ้น เพื่อลดงบประมาณรายจ่ายประจำของรัฐบาล และลดต้นทุนการทำธุรกิจของภาคเอกชน ทำอย่างไรที่ระบบราชการจะรักษาข้าราชการที่เก่งและตรง ให้คงความเก่งและความตรงไว้ได้ในระยะยาวและมีโอกาสได้ทำงานเต็มฝีมือ ทำอย่างไรที่การคอรัปชันในระบบราชการจะลดลง ทำอย่างไรที่การทำงานของหน่วยงานราชการจะโปร่งใส เปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนตรวจสอบได้ และทำอย่างไรที่รัฐวิสาหกิจจะไม่เป็นภาระผูกพันให้แก่งบประมาณของรัฐบาลในระยะยาว ไม่สร้างความบิดเบือนในอุตสาหกรรมที่ตนเกี่ยวข้อง และแข่งขันกับธุรกิจเอกชนอย่างเป็นธรรม

แม้ว่าทางออกจากกับดักประชานิยมที่ดีที่สุดคือ ต้องหาทางทำนโยบายไร้ความรับผิดชอบให้เป็นนโยบายที่ประชาชนไม่นิยม ด้วยการสร้างความรู้และความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ประชาชน และให้ประชาชนตระหนักถึงค่าเสียโอกาส และผลเสียที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว แต่ถ้าเรายังหาทางออกจากกับดักนโยบายประชานิยมไม่ได้โดยเร็ว การปรับเปลี่ยนวิธีการนำนโยบายประชานิยมไปปฏิบัติอาจจะช่วยป้องกันไม่ให้ประเทศไทยล่มจมได้ และไม่ทำให้ประชาชนผู้เสพติดประชานิยมรู้สึกว่าได้ผลประโยชน์น้อยลง ช่วยกันคิดนะครับว่ามีวิธีอื่นๆ อีกหรือไม่ และเราต้องทำอย่างไรทีมยุทธศาสตร์ของพรรคการเมืองทั้งหลายจึงจะให้ความสนใจกับเรื่องนี้อย่างจริงจัง

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรกในน.ส.พ. หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 30 กรกฎาคม 2556