การเมืองของเมกะโปรเจกต์ยุค “สยามใหม่”

25 มิถุนายน 2013

อภิชาต สถิตนิรามัย

ข้อคัดค้านต่อเรื่องเมกะโปรเจกต์ระบบขนส่ง 2 ล้านล้านบาท และการจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาทของรัฐบาลยิ่งลักษณ์มีหลากหลายประการ นอกจากความไม่ไว้วางใจในเรื่องการทุจริตแล้ว อาจมีสองประเด็นที่เสียงค้านมีความสำคัญ คือ หนึ่ง ผลพวงต่อหนี้สาธารณะในอนาคต สอง การเรียงลำดับความสำคัญของแต่ละโครงการย่อย ทั้งสองประเด็นนี้เอาเข้าจริงก็เป็นเรื่องเดียวกัน คือ หากสามารถเลือกทำเฉพาะโครงการที่มีผลตอบแทนคุ้มการลงทุน ซึ่งก็คือการเลือกเรียงลำดับความสำคัญที่เหมาะสมนั่นเองแล้ว ปัญหาหนี้สาธารณะก็จะไม่เป็นปัญหานัก คำถามหลักคือ ผู้มีอำนาจตัดสินใจจะใช้ผลประโยชน์ของใครในการเรียงลำดับ

ในยุคการเปลี่ยนสยามเก่าสู่ความทันสมัยของรัชกาลที่ห้านั้น รัฐกรุงเทพฯ ซึ่งก็มีงบประมาณจำกัดไม่ได้แตกต่างจากยุคไหนๆ ก็ต้องเลือกว่าจะลงทุนใน “เมกะโปรเจกต์” ใดบ้างเช่นกัน ในยุคนั้นมีสองทางเลือกใหญ่ คือ หนึ่ง ลงทุนก่อสร้างทางรถไฟและกองทัพ เพื่อ “ความมั่นคง” ของรัฐกรุงเทพฯ สอง ลงทุนสร้างระบบชลประทานเพื่อเพิ่มผลิตภาพการปลูกข้าว ซึ่งเป็นหัวใจของเศรษฐกิจส่งออกในยุคนั้น

หลังจากที่สยามทำสัญญาการค้าเสรีกับตะวันตก (สนธิสัญญาเบาว์ริง) ในปี 2398 แล้ว ราคาข้าวในตลาดโลกสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้สยามเพิ่มการปลูกข้าวเพื่อส่งออกอย่างมาก ซึ่งทำให้ราคาผืนนาเพิ่มขึ้นตามไปด้วย ที่ดินผืนใหม่ๆ จึงถูกหักร้างถางพง รวมทั้งขุดคลองเพื่อเปิดผืนนาใหม่จำนวนมาก ตัวอย่างคือทุ่งรังสิต ซึ่งเดิมเป็นทุ่งรกร้างใช้งานไม่ได้ จึงถูกพัฒนาขึ้นโดยบริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม ซึ่งได้รับสัมปทานขุดคลองรังสิตจากรัฐ ทำให้เปิดพื้นที่ใหม่ๆ ได้ประมาณ 800,000-1,500,000 ไร่ ครอบคลุมพื้นที่ 5 จังหวัด พื้นนาที่ถูกบุกเบิกใหม่นี้ขยายตัวเร็วกว่าจำนวนแรงงานที่จะมาทำนามาก จนกระทั่งทำให้อัตราส่วนระหว่างแรงงานต่อที่นาลดลง

การที่ผืนนาใหม่ๆ ซึ่งโดยเฉลี่ยแล้วมีความอุดมสมบูรณ์ต่ำกว่าที่นาดั้งเดิม ถูกเอามาใช้ปลูกข้าวเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และการที่จำนวนแรงงานเพิ่มช้ากว่าที่นานั้น ย่อมทำให้ผลผลิตต่อไร่ลดลง David Feeny ซึ่งเป็นนักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย คำนวณว่าในภาคกลางนั้น ผลผลิตข้าวต่อเฮกตาร์ลดลง 0.93% ต่อปีในช่วง พ.ศ. 2463/2464–2484 แต่สาเหตุทั้งสองข้างต้น รวมทั้งภัยแล้งและน้ำท่วมอธิบายอัตราการลดลงของผลผลิตข้าวต่อพื้นที่ได้ประมาณครึ่งหนึ่งเท่านั้น ส่วนอีกครึ่งหนึ่งนั้น Feeny เห็นว่าเป็นความล้มเหลวของรัฐกรุงเทพฯ ที่ไม่ยอมลงทุนในระบบชลประทานที่เหมาะสมและทันท่วงทีเพื่อหยุดยั้งการลดลงของผลผลิตต่อพื้นที่ ดังรายละเอียดต่อไปนี้

คลองรังสิตที่ถูกขุดขึ้นนั้นตื้นเขินอย่างรวดเร็ว เพราะผู้รับสัมปทานไม่ขุดลอกตามสัญญาที่ให้ไว้กับรัฐ รัฐบาล ร.5 จึงให้ที่ปรึกษาฝรั่งชาวดัตช์—เทคโนแครตของสมัยนั้น—ร่างแผนจัดการน้ำขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2445 ซึ่งหนึ่งในข้อเสนอหลักของแผนคือการสร้างเขื่อนกั้นแม่น้ำเจ้าพระยาที่จังหวัดชัยนาท แผนการนี้จะทำให้ส่วนใหญ่ของพื้นที่ภาคกลางมีน้ำชลประทานใช้ ซึ่งจะเพิ่มผลผลิตต่อไร่ได้มาก โดยไม่นับผลประโยชน์สืบเนื่องอื่นๆ เช่น การคมนาคมขนส่ง

นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี กล่าวกับนักลงทุนเกี่ยวกับโครงการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย ภายในงาน Tokyo Roadshow 2013 “Building a Strong Foundation for Thailand and ASEAN” ณ โรงแรม Peninsula ระหว่างการเดินทางไปยังกรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น เพื่อเข้าร่วมการประชุมนานาชาติ “The Future of Asia” ครั้งที่ 19 ระหว่างวันที่ 22 - 25 พฤษภาคม 2556 ที่มาภาพ : http://www.posttoday.com

นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี กล่าวกับนักลงทุนเกี่ยวกับโครงการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย ภายในงาน Tokyo Roadshow 2013 “Building a Strong Foundation for Thailand and ASEAN” ณ โรงแรม Peninsula ระหว่างการเดินทางไปยังกรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น เพื่อเข้าร่วมการประชุมนานาชาติ “The Future of Asia” ครั้งที่ 19 ระหว่างวันที่ 22 – 25 พฤษภาคม 2556
ที่มาภาพ : http://www.posttoday.com

อย่างไรก็ตาม แผนการนี้ถูกปฎิเสธโดยรัฐบาล จนกระทั่งเมื่อเกิดภัยแล้งขึ้นในเก้าปีถัดมา รัฐบาลจึงจ้างให้ที่ปรึกษาคนใหม่ร่างแผนอีกครั้งหนึ่ง คราวนี้ที่ปรึกษาเสนอให้สร้างโครงการสุพรรณ ซึ่งจะเป็นการเปิดพื้นที่ใหม่ๆ จำนวนมาก เช่น ในจังหวัดสุพรรณบุรี ก่อนการก่อสร้างโครงการป่าสัก ซึ่งจะเป็นการดึงน้ำจากแม่น้ำป่าสักมาเติมให้กับคลองรังสิต แต่รัฐบาลกลับตัดสินใจสร้างโครงการป่าสักก่อนในปี 2458 กว่าที่โครงการสุพรรณจะได้รับการก่อสร้างก็ล่วงเข้าทศวรรษที่ 2473 แล้ว ส่วนโครงการของที่ปรึกษาคนแรก เช่น เขื่อนชัยนาท ก็ต้องรอจนกระทั่งทศวรรษที่ 2493 และ 2503 จึงจะได้ก่อสร้าง

คำถามคือ รัฐบาลในยุคสยามใหม่เรียงลำดับความสำคัญของโครงการตามเกณฑ์อะไร หากคิดในแง่ของผลประโยชน์และต้นทุนทางเศรษฐกิจ (cost-benefit analysis) แล้ว โครงการของที่ปรึกษาชาวดัตช์มีผลตอบแทนดีกว่าการลงทุนสร้างทางรถไฟ แต่รัชการที่ 5 กลับเลือกสร้างทางรถไฟและลงทุนสร้างกองทัพก่อน ด้วยเหตุว่า ในยุคนั้นรัฐสยามต้องการแข่งขันกับเจ้าอาณานิคมฝรั่งในการแย่งยึดบรรดาประเทศราชในเขตอิทธิพลของรัฐกรุงเทพฯ เช่น เชียงใหม่และเขมร มาอยู่ภายใต้เขตแดนที่แน่นอนของรัฐชาติสมัยใหม่

พูดอีกแบบคือ กรุงเทพฯ ต้องการยึด-เปลี่ยนรัฐล้านนาให้มาเป็นจังหวัดเชียงใหม่ เป็นต้น ภายใต้เงินที่มีจำกัด รัชกาลที่ 5 จึงเลือกที่จะยึดล้านนาก่อนการสร้างเขื่อนชัยนาท เช่นเดียวกัน ทั้งๆ ที่โครงการสุพรรณจะให้ประโยชน์มากกว่าโครงการป่าสัก แต่รัฐในยุครัชกาลที่ 6 เลือกที่จะสร้างโครงการป่าสักก่อน เพราะโครงการป่าสักซึ่งเป็นประโยชน์ต่อย่านรังสิตนั้นทำให้เจ้าที่ดินภายใต้โครงการนี้รวยขึ้น เนื่องจากที่ดินมีราคาแพงขึ้นถึง 84% หลังการก่อสร้าง

ตั้งแต่การขุดคลองรังสิต ที่ดินผืนใหญ่ๆ ย่านนี้ได้กลายเป็นของชนชั้นเจ้าและนายของกรุงเทพฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตระกูลสนิทวงศ์ ซึ่งหาประโยชน์โดยให้ชาวนาเช่าที่ดินเพื่อปลูกข้าว ราชสกุลสายนี้ได้ที่ดินจากการร่วมทุนกับฝรั่งในการลงทุนรับสัมปทานขุดคลองรังสิตและคลองซอยในนาม “บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม” โดยได้ที่ดินสองฝั่งคลองที่ขุดขึ้นเป็นผลตอบแทนการลงทุน ในขณะที่รับสัมปทานจากรัฐ คนในตระกูลนี้ก็ยังรับราชการในกองทัพเรือ กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตร กระทรวงยุติธรรม รวมทั้งเป็นแพทย์ประจำพระราชวังอีกด้วย ดังนั้นจึงอาจพูดอีกแบบได้ว่า อิทธิพลของตระกูลนี้ต่อการตัดสินใจของรัฐบาลนั้นอาจไม่เป็นสองรองใครในกรุงเทพฯ

แต่ถ้าหากรัฐลงทุนสร้างโครงการสุพรรณ เมื่อสร้างแล้วก็จะมีผลให้เปิดที่ดินใหม่จำนวนมากเพื่อการปลูกข้าว เช่น ที่ดินในจังหวัดสุพรรณบุรี ที่ดินใหม่ๆ เหล่านี้ย่อมเป็นโอกาสทองของชาวนาที่จับจองได้อย่างฟรีๆ สิ่งเหล่านี้ย่อมจะชักจูงให้ชาวนาเช่าในย่านรังสิตย้ายออกจำนวนมาก แน่นอนว่าการนี้จะทำให้เจ้าที่ของรังสิต ซึ่งเป็นชนชั้นเจ้าและนายของกรุงเทพฯ เสียประโยชน์อย่างมาก มันจึงสมเหตุสมผลมากเมื่อมองจากมุมมองของผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจในยุคนั้นที่จะสร้างโครงการป่าสัก แต่เลือกที่จะไม่สร้างโครงการสุพรรณ สรุปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการตัดสินใจลงทุนในทางรถไฟหรือโครงการป่าสัก รัฐสยามใหม่ได้เลือกจัดลำดับความสำคัญของโครงการตามผลประโยชน์ของชนชั้นเจ้าและนายของกรุงเทพฯ ก่อนผลประโยชน์รวมของระบบเศรษฐกิจ

ดังนั้น คำถามสำคัญต่อการตัดสินใจสร้างเมกะโปรเจกต์ทั้งหลายไม่ว่าในยุคสยามใหม่ หรือในยุคยิ่งลักษณ์นั้น ก็คือผู้ตัดสินใจจะเลือกเกณฑ์ผลประโยชน์ใดและของใคร ในการเรียงลำดับความสำคัญของโครงการ

หมายเหตุ: ผู้สนใจอ่านเพิ่มเติมได้ใน Feeny, D. (1979) “Competing Hypothesis of Underdevelopment: A Thai Case Study” Journal of Economic History, Vol. 39, No 1. pp. 113-127

เครือข่ายสังคม