10 ปี งบประมาณไทย…เราเรียนรู้อะไร

13 มิถุนายน 2013

สถาบันอนาคตไทยศึกษา ได้ออกงานวิจัย Policy Watch ล่าสุด เรื่อง 10 ปีงบประมาณไทย…เราเรียนรู้อะไร โดยในรายงานระบุว่า การวิเคราะห์งบประมาณควรจะต้องมองจากภาพใหญ่ เพื่อให้ทราบว่างบประมาณที่ลงไปนั้นถูกที่หรือไม่ ตอบโจทย์ของประเทศอย่างไร และได้ผลลัพธ์ที่ต้องการอย่างคุ้มค่าหรือไม่ เมื่อพูดถึงงบประมาณ สิ่งที่คนสนใจมักเป็นเรื่องที่ว่าปีนี้รัฐจะใช้งบประมาณเท่าไร เพิ่มขึ้นจากปีก่อนกี่เปอร์เซ็นต์ ขาดดุลมากน้อยเพียงใด หรืออย่างมากก็ดูว่าแต่ละกระทรวงได้รับการจัดสรรวงเงินงบประมาณมากเท่าใด การพิจารณางบประมาณปีต่อปี อาจจะทำให้เราละเลยภาพใหญ่ของงบประมาณ เพราะฉะนั้น เราจึงมองย้อนกลับไป 10 ปี เพื่อให้เห็นโครงสร้างภาพรวมของงบประมาณไทย และขอนำเสนอ 5 ข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณไทยดังต่อไปนี้

ข้อเท็จจริงที่ 1: 10 ปีที่ผ่านมา งบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นกว่า 2.4 เท่า หรือเพิ่มขึ้นเป็นเงินถึง 1.4 ล้านล้านบาท ในขณะที่งบลงทุนกลับเพิ่มขึ้นเพียง 1.5 แสนล้านบาท และมีสัดส่วนเพียง 12% ของงบประมาณเท่านั้น นอกจากนี้ งบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นเฉลี่ย 9.2% ต่อปี ยังขยายตัวเร็วกว่าอัตราการเติบโตของ GDP (รวมเงินเฟ้อ) ที่เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียง 7.2% ต่อปี (ดูรูปที่ 1 เปรียบเทียบงบประมาณรายจ่ายและงบลงทุนประจำปี 2546, 2556 และ 2557 )

pic 1 (1)

ข้อเท็จจริงที่ 2: งบลงทุนจริงๆ อาจจะไม่ได้มากเหมือนที่ปรากฏในรายงานทั่วไปในเอกสารงบประมาณโดยสังเขปประจำปี 2557 มีการรายงานตัวเลข “รายจ่ายเพื่อการลงทุน” มูลค่าราว 4.4 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 17% ของงบประมาณทั้งหมด แต่หากดูตัวเลขงบลงทุนตามระบบของ GFS ซึ่งหมายถึงการซื้อสินทรัพย์ถาวร จะพบว่ามีมูลค่าเพียง 3 แสนล้านบาท เท่านั้น (ดูรูปที่ 2 แสดงรายละเอียดของงบประมาณในปี 2557 )

งบประมาณ-อนาคตไทยศึกษา

รายจ่ายเพื่อการลงทุนได้รวมเอาค่าใช้จ่ายบางประเภท เช่น เงินอุดหนุนเงินเดือน ซึ่งไม่ควรจะรวมอยู่ใน “งบลงทุน” เข้าไปด้วย จากงบประมาณในปี 2557 เราคงไม่สามารถตอบได้ว่าส่วนต่างระหว่าง “รายจ่ายเพื่อการลงทุน” กับ “งบลงทุนตามระบบของ GFS” ที่แตกต่างกันมากถึง 1.4 แสนล้านบาท เกิดขึ้นเพราะเหตุใด หรือเป็นค่าใช้จ่ายรายการไหน แต่หากเราดูงบประมาณในปีก่อนหน้า จะพบว่ารายจ่ายเพื่อการลงทุนได้รวมเอาค่าใช้จ่ายประเภทต่างๆ เช่น เงินอุดหนุนเงินเดือน ค่าจ้างและค่าตอบแทน ค่าสาธารณูปโภคและค่าใช้สอย และค่าวัสดุไปด้วย ทั้งนี้ ยังไม่รวมถึงรายจ่ายเพื่อการซื้อหุ้น และรายจ่ายเพื่อซื้อสินค้าฉุกเฉิน ซึ่งถูกจัดเป็นรายจ่ายเพื่อการลงทุนตามนิยามด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ดี รายการที่สามารถนับเป็นสินทรัพย์ทุนได้ก็มีเพียงเฉพาะค่าครุภัณฑ์และที่ดิน/สิ่งก่อสร้าง มูลค่าประมาณ 2.9 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นตัวเลขที่ใกล้เคียงกับรายจ่ายเพื่อซื้อสินทรัพย์ทุนถาวรตามนิยามของระบบ GFS (ดูรูปที่ 3 แสดงรายละเอียดของงบประเภท “รายจ่ายเพื่อการลงทุน” ในปี 2556 )

งบประมาณ-อนาคตไทยศึกษา pic 3

ข้อเท็จจริงที่ 3 : การจัดสรรงบประมาณเป็นไปตามหน่วยงานมากกว่าตามยุทธศาสตร์ของประเทศ ถึงแม้ว่าเวลาจะผ่านไปกว่า 10 ปีแล้ว และโจทย์ของประเทศก็เปลี่ยนไปแล้วเช่นกัน แต่การจัดสรรงบประมาณไปยังกระทรวงต่างๆ ไม่มีการเปลี่ยนแปลงเท่าใดนักสังเกตได้จากสัดส่วนงบประมาณของแต่ละกระทรวงที่แทบจะไม่เปลี่ยน หรือเปลี่ยนน้อยมากเมื่อเทียบกับตัวเลขเมื่อสิบปีที่แล้ว ยกเว้นกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงมหาดไทย ที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นค่อนข้างมาก

อย่างไรก็ดี วาระของประเทศที่ต้องพัฒนาอย่างเร่งด่วน เพื่อให้สามารถยกระดับสินค้าของประเทศให้แข่งขันได้ กลับไม่ได้รับความสำคัญจากการจัดสรรงบประมาณมากเท่าที่ควร เช่น ด้านการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม ซึ่งประเทศไทยได้รับการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันในลำดับที่ 84 จาก 144 ประเทศ1 หรือด้านพลังงาน ที่ไทยยังคงเป็นประเทศที่ใช้พลังงานสิ้นเปลืองที่สุดประเทศหนึ่งของโลก โดยจากการจัดอันดับประเทศที่มีประสิทธิภาพในการใช้พลังงาน ไทยอยู่ในลำดับที่ 166 จาก 198 ประเทศ2 แต่ทั้งกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และกระทรวงพลังงานที่รับผิดชอบในสองเรื่องนี้ กลับได้รับความสำคัญน้อยลง เห็นได้จากสัดส่วนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรลดลง และขยายตัวช้ากว่าการขยายตัวของงบประมาณโดยรวม (ดูรูปที่ 4 แสดงตัวอย่างสัดส่วนการจัดสรรงบประมาณไปยังกระทรวงต่างๆ)

งบประมาณ - อนาคตไทยศึกษา pic 4

ข้อเท็จจริงที่ 4: รูปแบบของการจัดสรรงบประมาณยังไม่เอื้อต่อการวัดผลว่า ประเทศจะได้ผลลัพธ์อะไร คุ้มค่ากับเงินที่เสียไปหรือไม่ การที่งบประมาณไปกระจุกตัวอยู่ในบางหน่วยงานหรือองค์กร โดยเฉพาะที่ที่ไม่ค่อยมีการแจกแจงรายละเอียดในการใช้งบประมาณ จะทำให้การวัดผลเป็นไปได้ยาก ตัวอย่างเช่น

“งบกลาง” ได้การจัดสรรวงเงินงบประมาณมากถึง 3.2 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นจากเมื่อ 10 ปีที่แล้วกว่า 2 เท่า โดยงบที่จัดสรรให้งบกลางมีมูลค่าเกือบเทียบเท่างบของกระทรวงกลาโหม กระทรวงคมนาคม และกระทรวงแรงงานรวมกัน ในขณะที่การตั้งงบกลางกลับไม่ต้องแสดงแผนการใช้จ่ายเงินอย่างละเอียดเหมือนที่แต่ละกระทรวงต้องจัดทำ

• เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินเพิ่มขึ้นเกือบ 8 เท่า งบประมาณส่วนนี้ให้อำนาจกับนายกรัฐมนตรีในการอนุมัติค่าใช้จ่ายในกรณีฉุกเฉิน เมื่อ 10 ปีที่แล้ว เงินสำรองนี้มีวงเงินไม่ถึงหนึ่งหมื่นล้านบาท แต่ในปี 2556 ตัวเลขการจัดสรรได้เพิ่มขึ้นเป็น 7.8 หมื่นล้านบาท นอกจากนี้ ยังพบว่ารายจ่ายที่เกิดขึ้นจริงสูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้ค่อนข้างมาก3

• แต่ละกระทรวงไม่ได้มีมาตรฐานเดียวกันในการจัดสรรงบประมาณระดับกรม โดยเฉพาะงบประมาณของสำนักปลัดกระทรวง หากพิจารณาเป็นรายกระทรวงจะพบว่ามีความแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับระเบียบวิธีของแต่ละกระทรวง โดยมีสัดส่วนเฉลี่ยย้อนหลังสิบปีตั้งแต่ 0.4% ในกรณีของกระทรวงคมนาคม จนเกือบถึง 100% สำหรับกระทรวงต่างประเทศ (ดูรูปที่ 5 แสดงสัดส่วนงบสำนักงานปลัดต่องบของกระทรวงเฉลี่ยย้อนหลัง 10 ปี)

งบประมาณ-อนาคตไทยศึกษา pic 5

ข้อเท็จจริงที่ 5 : งบประมาณที่เพิ่มขึ้น ไม่ได้หมายความว่าจะได้ผลงานที่ดีขึ้น ในขณะที่กระทรวงต่างๆ ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มมากขึ้น แต่เม็ดเงินเหล่านั้นกลับไม่ได้ถูกแปลงให้เป็นผลลัพธ์ตามโจทย์ที่ต้องการ

ตัวอย่างเช่น กระทรวงศึกษาธิการได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่า ระหว่างปี 2543-2552 แต่ผลการสอบมาตรฐาน PISA (Program for International Student Assessment หรือการประเมินผลนักเรียนนานาชาติ) ด้านคณิตสาสตร์ พบว่าคะแนนในปี 2552 กลับลดลงเมื่อเทียบกับปี 2543 เช่นเดียวกันกับกระทรวงคมนาคม ที่ได้รับการจัดสรรวงเงินงบประมาณเพิ่มขึ้นทุกปี แต่ดัชนีความสามารถด้านโลจิสติกส์ (Logistics Performance Index–LPI) ของประเทศกลับลดลงจากอันดับที่ 31 ในปี 2550 ไปอยู่ที่อันดับ 38 ในปี 2555 (ดูรูปที่ 6 งบประมาณเพิ่มขึ้น แต่ผลลัพธ์กลับแย่ลง)

งบประมาณ - อนาคตไทยศึกษา pic 6

เราควรต้องทำอะไร…เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย

1. ต้องจัดสรรงบประมาณไปให้ถูกที่ การจัดสรรงบประมาณต้องเป็นไปเพื่อตอบโจทย์ด้านยุทธศาสตร์ของประเทศมากขึ้น งบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดควรได้รับการจัดสรรตามลำดับความสำคัญของแต่ละยุทธศาสตร์ของประเทศ มากกว่าการจัดสรรโดยพิจารณาจากงบประมาณของปีก่อนหน้าแล้วเพิ่มงบให้เป็นไปตามสัดส่วนที่เคยได้รับการจัดสรร

2. เน้นการวัด “ผลลัพธ์” ของงบประมาณ เพื่อให้มั่นใจว่างบประมาณที่ได้จัดสรรลงไปจะถูกแปรปลี่ยนให้เป็นผลลัพธ์ตามที่คาดหวัง

• การจัดสรรต้องโปร่งใส ไม่ไปกระจุกอยู่ในที่ที่ไม่มีการแจกแจงรายละเอียดการใช้จ่ายเงิน เช่น ในกรณีของงบกลาง
• มีการระบุถึงผลลัพธ์ที่สังคมพึงได้ ต้องกำหนดตัวชี้วัดที่ชัดเจน และสะท้อนถึงผลลัพธ์ได้อย่างแท้จริง รวมทั้งต้องมีการอ้างอิงให้ทราบถึงชื่อผู้ที่รับผิดชอบ
• ใช้เครื่องมือต่างๆ ในการตรวจสอบงบประมาณ เช่น เครื่องมือสำรวจการใช้จ่ายของรัฐ (Public Expenditure Tracking Survey: PETS) ซึ่งแสดงให้เห็นว่างบประมาณที่ต้องการจัดสรรไปถึงหน่วยงานหรือองค์กรปลายทางมากน้อยเพียงใด เพื่อความโปร่งใสของงบประมาณ

3. มีการวิเคราะห์ต้นทุนเพื่อรับประกันว่าผลลัพธ์ที่ได้นั้น “คุ้มค่า” เราต้องรู้ต้นทุนของโครงการหรือแผนงานก่อน จึงจะสามารถวิเคราะห์ได้ว่าโครงการหรือแผนงานนั้นมีความคุ้มค่าที่จะทำหรือไม่
• ยกเลิกโครงการหรือแผนงานที่ไม่รู้ต้นทุน เช่น นโยบายประชานิยมแบบไม่จำกัดงบประมาณ อย่างโครงการรับจำนำข้าว เพราะการประเมินผลต้นทุนทำได้ยากมาก
• จัดทำมาตรฐานต้นทุน (Benchmark Cost) หรือศึกษาตัวเลือกอื่นๆ เพื่อใช้ในการเปรียบเทียบความคุ้มค่าของแต่ละโครงการหรือแผนงาน

หมายเหตุ
1 ที่มา: World Economic Forum: Global Competitiveness Report (2012)
2 ที่มา: International Energy Statistics (2011) จากเว็บไซต์ www.eia.gov
3 ที่มา: สำนักข่าวไทยพับลิก้า เรื่อง “เจาะกระบวนการทุจริตงบประมาณแบบบูรณาการ (5): ชำแหละ “งบกลาง” เอื้อนโยบายการเมือง”

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม