“ผลประโยชน์ทับซ้อน” ในกระบวนการจัดสรรคลื่นทีวีดิจิตอล

4 มิถุนายน 2013

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง
โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch)

ในกระบวนการกำหนดนโยบายของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) นั้น พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 (พ.ร.บ.องค์กรฯ) ได้มอบอำนาจให้กับ กสทช. ในการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อให้ความเห็นในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับขอบข่ายงานของ กสทช. ตลอดระยะเวลาการทำงานเกือบ 2 ปี กสทช. ได้ใช้อำนาจดังกล่าวแต่งตั้งคณะอนุกรรมการมากกว่า 40 ชุด โดยวิธีการในการคัดเลือกอนุกรรมการแต่ละชุดนั้นจะเป็นการเสนอชื่อโดย กสทช. ทั้ง 11 คน ซึ่งมักเป็นการแบ่งโควตาการเสนอชื่ออนุกรรมการตามอำนาจหน้าที่ กล่าวคือ คณะกรรมการฯ ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องโดยตรงอาจได้สิทธิในการเสนอชื่อมากกว่า

ที่ผ่านมา การแต่งตั้งคณะอนุกรรมการถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักว่า อนุกรรมการหลายคนขาดคุณสมบัติที่เหมาะสม โดยเฉพาะด้านความรู้และความเชี่ยวชาญในหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (เพราะเลือกจากเพื่อนพ้องคนสนิทหรือสายเครือญาติ) หรือกระทั่งมีผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น อนุกรรมการกำกับดูแลด้านผังและเนื้อหารายการกลับมีสัดส่วนเป็นผู้รับราชการตำรวจหลายคน ซึ่งไม่เหมาะทั้งในแง่ความรู้และสุ่มเสี่ยงที่จะให้ความเห็นในเชิง “เซ็นเซอร์” มากกว่า “กำกับดูแล”

นอกจากนั้น อนุกรรมการหลายชุดยังถูกวิจารณ์ว่าทำหน้าที่เป็นเพียง “ตรายาง” รับรองข้อเสนอที่ถูกส่งมาจากสำนักงาน กสทช. หรือแม้แต่ กสทช. บางท่านเอง หรือกระทั่งถูกใช้เป็น “กันชน” ว่าการดำเนินนโยบายของ กสทช. ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์นั้นได้ผ่านการกลั่นกรองของอนุกรรมการ “ผู้ทรงคุณวุฒิ” มาแล้ว ไม่ใช่การตัดสินใจของ กสทช. เอง ดังเช่นกรณีที่เกิดขึ้นกับการประมูล 3G

การกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่ทีวีดิจิทัลผ่านกลไกอนุกรรมการก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงความชอบธรรมอย่างมากเช่นกัน โดยเฉพาะอนุกรรมการการจัดทำแผนการปรับเปลี่ยนระบบการรับส่งวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ในระบบดิจิทัล (อนุกรรมการจัดทำแผนฯ – ส่วนมากแต่งตั้งตามข้อเสนอของ ดร.นที ศุกลรัตน์) ซึ่งมีองค์ประกอบที่มาจากตัวแทนของสถานีโทรทัศน์รายเดิม นั่นคือ ช่อง 3 ช่อง 5 ช่อง 7 ช่อง 9 ช่อง 11 และไทยพีบีเอส และตัวแทนจากหน่วยงานรัฐ คือ กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงอุตสาหกรรม สำนักนายกรัฐมนตรี โดยสัดส่วนตัวแทนของผู้ประกอบการและภาครัฐถือเป็นสัดส่วนค่อนข้างมากในคณะอนุกรรมการทั้งหมด โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับสัดส่วนตัวแทนจากภาคประชาสังคมและภาควิชาชีพที่มีค่อนข้างน้อย

หากพิจารณาองค์ประกอบและขอบข่ายหน้าที่ในช่วงต้นแล้ว จะเห็นว่าคณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ ชุดนี้ ตั้งขึ้นเพื่อหาข้อตกลงทางด้าน “เทคนิค” เช่น มาตรฐานเทคโนโลยีในการส่งสัญญาณ โดยไม่ควรก้าวล่วงไปมีอำนาจในการทำข้อเสนอหรือลงความเห็นที่เกี่ยวข้องกับเกณฑ์การจัดสรรใบอนุญาต การแบ่งช่อง หรือการกำหนดคุณสมบัติผู้ขอใบอนุญาต เพราะไปเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ของตัวอนุกรรมการเอง ทว่าในความเป็นจริงกลับไม่เป็นเช่นนั้น กรณีตัวอย่างท่ีเห็นได้ชัดคือ

1. คณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ มีส่วนในการให้ความเห็นและผลักดันหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการประมูลคลื่นความถี่เพื่อให้บริการโทรทัศน์ในระบบดิจิทัลประเภทธุรกิจระดับชาติ ทั้งที่มีตัวแทนภาคธุรกิจรายใหญ่รายเดิมที่จะเข้าประมูลด้วยนั่งเป็นอนุกรรมการอยู่หลายคน กรณีหนึ่งที่การตัดสินใจเอื้อผลประโยชน์กับอนุกรรมการบางรายคือ มติที่เห็นชอบให้มีการปรับแบ่งช่องรายการจากเดิมที่เคยเปิดประมูลช่องความคมชัดสูง (HD) 4 ช่อง เป็น 7 ช่อง ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการรายเดิมที่มุ่งประมูลช่อง HD อย่างช่อง 3, 7 และ 9 ไม่ต้องออกแรงแข่งขันมากเท่าเดิม

2. คณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ มีอำนาจในการให้ความเห็นต่อแนวทางการออกอากาศคู่ขนาน (simulcast) สำหรับกิจการสาธารณะ ซึ่งอนุญาตให้ช่อง 5 กองทัพบก และช่อง 11 กรมประชาสัมพันธ์ ได้ “สิทธิ” ในการออกอากาศคู่ขนานโดยไม่ต้องมีการปรับผังและเนื้อหารายการ รวมถึงวิธีการหารายได้ ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งที่มีตัวแทนช่อง 5 และช่อง 11 อยู่ในอนุกรรมการชุดดังกล่าว

3. คณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ มีมติเห็นชอบต่อข้อเสนอในการแบ่งประเภทเนื้อหาของช่องทีวีสาธารณะตามวัตถุประสงค์เฉพาะ ซึ่งถูกวิจารณ์ว่าเป็นการล็อคสเป็คให้กับหน่วยงานรัฐ ทั้งที่มีตัวแทนหน่วยงานรัฐหลายแห่งที่อาจเป็นผู้ขอใบอนุญาตนั่งอยู่ด้วย

หน้าที่ดังกล่าว นอกจากไม่ควรเป็นของคณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ เนื่องจากมี “ผลประโยชน์ทับซ้อน” แล้ว กสทช. ยังมีคณะอนุกรรมการชุดอื่นที่เหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่มากกว่า ตัวอย่างเช่น คณะอนุกรรมการส่งเสริมการแข่งขันในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งควรรับผิดชอบการออกเกณฑ์การประมูลตั้งแต่ต้น แต่หน้าที่นี้กลับตกไปที่คณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ ทาง ดร.ธวัชชัย จิตรภาษ์นันท์ ซึ่งเป็นทั้ง กสทช. และประธานอนุกรรมการชุดแข่งขัน พยายามนำหลักเกณฑ์การประมูลมาหารือกับคณะอนุกรรมการส่งเสริมการแข่งขันฯ และทำข้อเสนอในการแก้ไข 5 ข้อเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการกิจการเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) โดยหนึ่งในข้อเสนอเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ของผู้ประกอบการรายเดิมที่เป็นเจ้าของโครงข่ายโดยตรง คือการให้เจ้าของผู้ให้บริการโครงข่ายและผู้ให้บริการช่องรายการที่เป็นเจ้าเดียวกันต้องแยกออกจากกัน โดยขอให้ช่องรายการไปเช่าโครงข่ายรายอื่นที่ไม่ใช่ของตนเอง เพื่อป้องกันการผูกขาด ทว่า กสท. ปฏิเสธข้อเสนอทั้งหมด

อีกกรณีหนึ่งคือการกำหนดแนวทางการให้ใบอนุญาตทีวีดิจิทัลสาธารณะ ซึ่งเหมาะสมกว่าที่จะเป็นหน้าที่ของคณะอนุกรรมการกิจการกระจายเสียงบริการสาธารณะในการให้ความเห็น (แม้จะตั้งขึ้นเพื่อดูแลกิจการกระจายเสียงเป็นหลักก็ตาม) ไม่ใช่คณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ ทั้งนี้ อนุกรรมการส่วนหนึ่งในคณะอนุกรรมการกิจการเสียงบริการสาธารณะ คือ รศ.ดร.สุธี ประศาสน์เศรษฐ์, ผศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล และนางสุนทรี หัตถี เซ่งกิ่ง ก็ได้ทำหนังสือทักท้วงเพื่อเรียกร้องให้มีการกำหนดหลักเกณฑ์การให้ใบอนุญาตสาธารณะที่ชัดเจนก่อนให้สิทธิในการออกอากาศคู่ขนานกับช่อง 5 ช่อง 11 และ TPBS แต่เรื่องดังกล่าวกลับไม่ถูกพูดถึงในที่ประชุมคณะอนุกรรมการจัดทำแผนฯ และ กสท.

คณะอนุกรรมการอีกชุดหนึ่งที่ควรถูกตั้งคำถามถึงความชอบธรรมในการทำหน้าที่คือ คณะอนุกรรมการการประสานงานการบริหารคลื่นความถี่เพื่อความมั่นคงของรัฐในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มาจากหน่วยงานความมั่นคงของรัฐหลายคน แต่ กสท. กลับปล่อยให้เป็นหน้าที่ของคณะอนุกรรมการชุดนี้ในการกำหนดคุณสมบัติผู้มีสิทธิขอใบอนุญาตทีวีสาธารณะประเภทความมั่นคงว่าต้องเป็นหน่วยงานรัฐเท่านั้น และต้องมีขอบเขตหน้าที่เฉพาะในการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ รักษาเอกราชและอธิปไตย และดูแลความสงบเรียบร้อย ซึ่งถือเป็นการตีกรอบ “ความมั่นคง” อย่างคับแคบ และเอื้อให้หน่วยงานด้านความมั่นคงของรัฐ เช่น กองทัพ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) และตำรวจเท่านั้นที่มีสิทธิขอใบอนุญาต

กรณีข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่า กลไก“อนุกรรมการ” ไม่ได้ทำงานเพื่อสนับสนุนการกำหนดนโยบายของ กสทช. ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ยึดถือผลประโยชน์สาธารณะสูงสุดเป็นที่ตั้ง แต่กลับเป็นไปเพื่อรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มโครงสร้างอำนาจเดิมมากกว่า คำถามสำคัญที่ กสท. ต้องตอบสาธารณะให้ได้คือ เหตุใดจึงปล่อยให้ผู้ที่มีผลประโยชน์ทับซ้อนกับนโยบายการจัดสรรคลื่นดิจิตอลเข้ามามีส่วนในการ “เขียน” กฎเสียเอง ซึ่งอาจส่งผลให้การจัดสรรคลื่นครั้งนี้ไม่ได้เป็นไปตามเจตนารมณ์การปฏิรูปสื่อ นั่นคือ การใช้คลื่นความถี่อันเป็นสมบัติสาธารณะเพื่อส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมภายใต้สนามแข่งที่เท่าเทียม และสนับสนุนกระบวนการประชาธิปไตยผ่านการสื่อสาร “เพื่อสาธารณะ” อย่างแท้จริง

หมายเหตุ: วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง อาจารย์ประจำคณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

ติดต่อโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคมได้ที่: nbtcpolicywatch@gmail.com หรือ www.nbtcpolicywatch.org

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม