ฟัง ผู้ว่า ธปท. แจง กมธ.งบฯ ครั้งแรกในรอบ 10 ปี

7 มิถุนายน 2013

“ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

“ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

เมื่อวันที่ 4 มิถุนายน มีการประชุมคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณา ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2557 ที่มี “กิตติรัตน์ ณ ระนอง” รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธาน

โดยการประชุมครั้งดังกล่าวเป็นการประชุมครั้งที่ 2 หลังจากที่ครั้งแรกมีการกำหนดกรอบการทำงาน รวมไปถึงตั้งประธาน และรองประธาน กมธ.

แม้จะเป็นการประชุมครั้งที่สองแต่ถือว่าเป็นครั้งแรกที่จะมีการลงรายละเอียดในร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ ซึ่งมีหน่วยงานของรัฐเข้าให้ข้อมูลพื้นฐานต่อ กมธ. อาทิ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ปลัดกระทรวงการคลัง และผู้อำนวยการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

ไฮไลท์ของการประชุมครั้งนี้คือการชี้แจงของ “ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” ผู้ว่า ธปท. ที่ กมธ. อย่าง “พิเชษฐ พันธุ์วิชาติกุล” กมธ. ซีกประชาธิปัตย์ถึงกับออกปากว่าเป็นครั้งแรกในรอบ 10 กว่าปีที่ผู้ว่า ธปท. เดินทางมาชี้แจงด้วยตนเอง

คำถามน่าสนใจที่ กมธ. สอบถาม ธปท. มีด้วยกัน 2 ประเด็น คือ

1. เหตุใดประเทศไทยถึงไม่ดำเนินมาตรการผ่อนคลายทางการเงิน หรือ “คิวอี (QE: Quantitative Easing)” เหมือนประเทศอื่นๆ โดยการพิมพ์เงินออกมากเป็นพิเศษเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

2. ระดับของทุนสำรองระหว่างประเทศของประเทศไทย ฐานะการดำเนินงานของ ธปท. ที่มีความสัมพันธ์กับการจัดทำงบประมาณ นอกจากนี้เงินทุนสำรองที่เพิ่มขึ้น เพิ่มมาเพราะราคาทองคำที่เพิ่มสูงขึ้นหรือไม่

โดยผู้ว่า ธปท. ชี้แจงว่า มาตรการคิวอีเริ่มต้นจากประเทศญี่ปุ่น ที่ริเริ่มทำเมื่อหลายปีก่อน และตามมาด้วยสหรัฐฯอเมริกา สาเหตุสำคัญที่ต้องทำคิวอีมาจากการที่ประเทศเหล่านี้ประสบปัญหาหนี้สาธารณะสูงมาก จนไม่สามารถใช้นโยบายการคลังเข้ากู้สถานการณ์วิกฤติเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ทั้งนี้ สหรัฐฯ ประสบวิกฤติการเงินครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 2008 และกระทบระบบสถาบันการเงินอย่างรุนแรง จนกระทั่งสหรัฐฯ ต้องใช้งบแผ่นดินเข้าช่วยเหลือกู้สถานการณ์ระบบสถาบันการเงินของประเทศเอาไว้เพื่อกู้เศรษฐกิจของประเทศ การทำแบบนั้นทำให้ระยะเวลาสั้นๆ ในปี ค.ศ. 2008-2009 หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ กระโดดจากระดับกว่า 40 เปอร์เซ็นต์กว่า ไปเป็น 80 กว่าเปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ซึ่งทำให้ติดข้อจำกัดในเรื่องกฎหมายการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน และปัญหาหนี้สาธารณะอย่างรุนแรงจนทุกวันนี้ก็ไม่สามารถแก้ไขได้ ประกอบกับโครงสร้างทางการเมืองมีความคัดง้างกันอยู่ทำให้ไม่สามารถตกลงเรื่องนี้ได้

เมื่อนโยบายคลังติดข้อจำกัดไม่สามารถใช้ได้ มีการหาทางออกโดยหันไปใช้นโยบายการเงินแบบที่ไม่เคยทำมาก่อน คือการใช้เงินของธนาคารกลางเข้าซื้อพันธบัตรของสถาบันการเงินและตราสารทางการเงินอื่นประเภทระยะยาว โดยหวังที่จะกดดอกเบี้ยระยะยาวให้ลดต่ำลง และหวังว่าจะกระตุ้นภาคเอกชนลงทุน จ้างงานเพิ่มด้วย ซึ่งการทำแบบนี้สามารถแก้ไขระบบสถาบันการเงินให้เดินไปได้ แต่มีผลทำให้การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจช้ากว่าที่เคยเป็นมาในอดีตค่อนข้างมาก เวลาผ่านไปแล้ว 5 ปี ระดับการว่างงานสูงมาก และการลงทุนยังต่ำ

นอกจากนี้ สภาพคล่องเหล่านั้น (เงินของธนาคารกลางประเทศเหล่านั้น) ส่วนหนึ่งหมุนเวียนเข้าไปในธนาคารพาณิชย์ และท้ายที่สุดก็มาถึงที่ธนาคารกลางของสหรัฐฯ อีกส่วนหนึ่งเนื่องจากผลตอบแทนในประเทศสหรัฐฯต่ำมาก จึงมีสภาพคล่องออกมาหาผลตอบแทนข้างนอก การทำแบบนั้นระยะสิ้นหวังว่าเป็นทางหนึ่งในการแก้ไขปัญหาวิกฤติของเขา แต่ทุกคนมีความกังวลผลข้างเคียงที่จะเกิดขึ้น โดยเฉพาะ “ตอนจบ” หรือตอนที่จะ “ถอนมาตรการ”

ที่คาดการณ์กันคือ ถ้าทำรวดเร็วจนเกินไป ตลาดการเงินจะผันผวน ส่งผลต่ออัตราดอกเบี้ยของสหรัฐฯ ที่อาจจะสูงขึ้น และทำให้ราคาพันธบัตรที่อยู่ในมือของธนาคารของสหรัฐฯ ตกลงอย่างรุนแรง รวมทั้งระบบสถาบันการเงินอื่นๆ ด้วย โดยผลกระทบบางส่วนปรากฏให้เห็นในช่วง 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา ซึ่งมีข่าวเล็กน้อยว่าธนาคารกลางสหรัฐฯ จะลดมาตรการคิวอี ทำให้เกิดปฏิกริยาในตลาดการเงินทั่วโลกผันผวนอย่างที่เป็นอยู่

กรณีของไทยไม่เป็นเช่นนั้น ไม่ว่าจะวัดด้วยภาวะการจ้างงาน หรือภาวะการเติบโตของเศรษฐกิจ เราไม่มีความจำเป็น และสถานะการคลังแผ่นดินยังเอื้อให้เครื่องมือนโยบายการคลังสามารถเข้ามาทำงานได้หากจำเป็น ดังนั้น ไม่มีความจำเป็นต้องไปบิดเบือนนโยบายการเงินเหมือนอย่างที่สหรัฐฯ หรือญี่ปุ่นพยายามทำอยู่ในขณะนี้

เมื่อโยงกับเรื่องจัดทำงบประมาณ คิดว่าถ้าทุกฝ่ายจัดช่วยกันจัดทำงบประมาณรายจ่ายและดูแลสถานะหนี้สาธารณะให้ดีเราจะมีเครื่องมือในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคอย่างนโยบายการคลังอยู่ในมือ หากมีความจำเป็น อนาคตก็อาจจะใช้เข้ามาเพื่อประคับประคองเศรษฐกิจได้

ทำไมเราถึงไม่ทำคิวอี เพราะเหมือนกับทานยาเข้าไป โดยที่เป็นยาที่ยังไม่มีการพิสูจน์ว่าจะรักษาโรคได้ สุภาษิตจีน บอกว่า ตอนที่กินยาเข้าไป ยาที่เรากินมีพิษอยู่ 30 เปอร์เซ็นต์ ตอนหลังพิษจะสำแดงออกมา เรายังไม่รู้ชัดว่าพิษนี้จะกระทบสหรัฐฯ และญี่ปุ่นอย่างไร ขณะนี้เราไม่มีความจำเป็นต้องทำแบบนั้น เพราะสุขภาพเรายังแข็งแรงพอที่จะไม่ต้องกินยาพวกนั้น

คำถามที่ 2 เรื่องสถานะเงินสำรองระหว่างประเทศนั้น ปัจจุบันเงินสำรองระหว่างประเทศอยู่ที่ 1.8 แสนล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือ 180 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ หากรวมฐานะซื้อเงินตราต่างประเทศล่วงหน้าสุทธิในการดำเนินนโยบายการเงิน และในตลาดการเงิน ที่ ธปท. ต้องเข้าไปดูแลเพื่อรักษาให้ตลาดการเงินทำงานได้ปกติจำนวนนี้จะมีอีกประมาณ 20 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ดังนั้น ฐานะเงินทุนสำรองสุทธิของไทย ณ เวลานี้มีประมาณ 200 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ

ในจำนวนนี้ หากยึดตัวเลข 180 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ จะแบ่งเป็น 2 ส่วน คือฝ่ายออกบัตร 110 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ สำหรับใช้หนุนหลังธนบัตรออกใช้ ซึ่งทุกครั้งที่พิมพ์ธนบัตรเพื่อออกใช้กฎหมายกำหนดไว้ว่าเราจะต้องมีสินทรัพย์ต่างประเทศหรือทองคำหนุนหลังก็ได้ อีกส่วนหนึ่งคือฝ่ายการธนาคารมีจำนวน 70 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ส่วนนี้ใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงินดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการดูแลปริมาณเงิน หรือ ในบางครั้งดูแลอัตราแลกเปลี่ยนด้วย

สำหรับทองคำนั้น ถือเป็นสินทรัพย์มีค่าประเภทหนึ่งที่ใช้เป็นทุนสำระหว่างประเทศซึ่งในอดีตนิยมใช้กันมาก แต่ตอนหลังมีข้อจำกัดว่าปริมาณทองในโลกไม่เพียงพอที่จะมาสนับสนุนธุรกรรมทางเศรษฐกิจ จึงใช้เงินตราต่างประเทศสกุลหลักๆ เช่น ดอลลาร์ เยน ปอนด์ เป็นเงินสำรองระหว่างประเทศ

แต่เนื่องจากที่ผ่านมาภาวะเศรษฐกิจการเงินโลกไม่ปกติ สกุลเงินต่างๆ ให้ผลตอบแทนต่ำมาก ทองคำจึงเป็นที่นิยม มีคนกระจายความเสี่ยงถือทองคำเยอะมากขึ้น ธปท. ก็ทำหน้าที่กระจายความเสี่ยงเช่นเดียวกัน โดยเฉพาะในช่วงหลังที่ทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยมีสูงขึ้นมาก จึงมีการซื้อทองคำมากเพื่อกระจายความเสี่ยง

ปัจจุบัน ธปท. ถือทองคำ 150 ตัน คิดเป็นสัดส่วน 3 เปอร์เซ็นต์ของเงินสำรองระหว่างประเทศ การถือทองคำของ ธปท. ถือโดยมีวัตถุประสงค์ในการกระจายความเสี่ยง ไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในการเก็งกำไรในระยะสั้น ที่ต้องทำเช่นนี้เพราะไม่สามารถวางใจได้ว่าสกุลเงินสำคัญทิศทางจะเป็นอย่างไร

ทั้งนี้ การเก็บรักษาทองคำนั้นมีการเก็บที่ประเทศไทย 20 ตัน แต่ที่ต้องเก็บในต่างประเทศก็เพื่อความคล่องตัว เมื่อต้องขายออกหรือซื้อมาใหม่ๆ อีกเหตุผลคือสินทรัพย์ที่เป็นเงินสำรองระหว่างประเทศ โดยทั่วไปเพื่อเป็นการรักษาสถานะของความเป็นต่างประเทศจึงพยายามลดการโยงใยกับในประเทศ แต่มีแนวความคิดยู่บ้างที่จะนำทองคำที่เพิ่งซื้อมานำมาเก็บในประเทศเพิ่มเติม

ส่วนทุนสำรองเงินตราที่เพิ่มขึ้นมีความเกี่ยวข้องกับราคาทองคำที่เพิ่มขึ้นหรือไม่นั้น “ไม่ใช่เช่นนั้น” เพราะไม่ได้มีจำนวนทองคำมาก แต่ที่ทุนสำรองเพิ่มขึ้น มาจากสาเหตุอื่น โดยความเป็นจริงทุนสำรองของประเทศมีอยู่ 200 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ มา 2-3 ปีแล้ว เพราะที่ผ่านมามีเงินไหลเข้าจำนวนมาก

ในเรื่องของฐานเงิน หรือธนบัตรที่ออกใช้ ปัจจุบันมีประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท ตอนนี้ ธปท. มีเงินตราต่างประเทศหนุนหลังธนบัตรทั้ง 100 เปอร์เซ็นต์ สำหรับทุกๆ บาทที่พิมพ์ออกมา ส่วนที่ถามว่าทำไม ธปท. ไม่พิมพ์ธนบัตรเพิ่ม เพราะจะเกิดผลข้างเคียงตามมามาก คือทำให้มูลค่าของเงินลดลง ราคาสินค้าแพงขึ้น หรือทำให้เกิดเงินเฟ้อทันที จึงถือเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องควบคุมปริมาณเงินให้มีระดับที่เหมาะสมธุรกรรมจริงในระบบเศรษฐกิจ

ขณะที่เรื่องฐานะของ ธปท. นั้น ผู้ว่า ธปท. อธิบายว่า ภาระกิจของ ธปท. ไม่ได้อยู่ที่การแสวงหากำไร แต่เป็นการพยายามดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงินของประเทศ แต่ว่าการทำภารกิจเสถียรภาพการเงิน โดยธรรมชาติ ธปท. จะต้องเข้าไปในตลาดเพื่อรักษาดุลยภาพ คือเข้าไปคานกระแสของกลไกตลาด

ตัวอย่างเช่น ถ้ามีเงินทุนไหลเข้าประเทศมากและเราทิ้งไว้โดยไม่ทำอะไร สกุลของเราเมื่อเปรียบเทียบกับสกุลเงินต่างๆจะแข็งขึ้น เมื่อเงินบาทแข็งเร็วขึ้นจะมีผลกระทบข้างเคียงอื่นๆ เช่น ภาคการส่งออก จึงถือเป็นหลักสากลที่ในบางครั้งธนาคารกลางอาจจะเข้าแทรกแซงด้วยการซื้อสกุลเงินต่างประเทศ แต่ในการซื้อเงินตราต่างประเทศจะทำให้ปริมาณเงินในประเทศจะเพิ่มขึ้น โดยทั่วๆ ไปธนาคารก็จะออกพันธบัตรไปดูดซับปริมาณเงินที่ออกจากมือตัวเองเข้ามา

ในระยะหลัง ฐานะของ ธปท. จะถูกกระทบ 2 สาเหตุ คือ 1. การดูดซับสภาพคล่องเข้ามาโดยใช้พันธบัตร ธปท. ซึ่งมีค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยต่อปีที่สูงกว่าที่นำเงินสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนต่างประเทศ 2. การสะสมเงินดอลลาร์ เนื่องจาก ธปท. มีหน้าที่ที่ต้องเก็บรักษาเงินสำรองระหว่างประเทศเอาไว้ เพราะเราไม่รู้แน่ว่าในอนาคตจะมีความต้องการใช้มากน้อยแค่ไหน ถ้ามีความต้องการขึ้นมาทุกคนจะต้องมาหาธนาคารกลาง เวลาภาคเอกชนไม่ต้องการดอลลาร์มีสิทธิขาย แต่ว่าธนาคารกลางไม่ได้มีสิทธิอย่างนั้น บางทีเราต้องเก็บรักษาไว้

ดังนั้น การเก็บรักษาสกุลเงินสำคัญในยามนี้ที่มีมูลค่าเสื่อมถอยลง เมื่อมีการตีมูลค่าทางบัญชี ธปท. จึงมีโอกาสประสบภาวะขาดทุนได้ แม้ฐานะ ธปท. เป็นอย่างนี้ แต่คิดว่าเท่าที่ประมาณการ “ไม่มีความจำเป็น” ที่จะต้องรบกวนงบประมาณแผ่นดิน

ผู้ว่า ธปท. ให้ข้อคิดเห็นเรื่องการจัดทำงบประมาณว่า ด้านรายได้ที่ตั้งเอาไว้ ถ้าดูจากที่ประมาณการใช้เศรษฐกิจจีดีพี (nominal GDP: จีดีพีบวกเงินเฟ้อ) 7.7 เปอร์เซ็นต์ ใกล้เคียงกันกับ ธปท. ที่ประเมินไว้ 7.4 เปอร์เซ็นต์ ก็เห็นว่า “สมเหตุสมผล” ด้านรายได้

ในส่วนของรายจ่าย มุมมองของธนาคารกลาง หรือตลาดการเงินเห็นอย่างไรนั้น คำตอบโดยรวมคือ “น่าจะรับได้” เพราะการขาดดุลงบประมาณ 250 พันล้าน หรือ 1.9 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ลดลงเมื่อเปรียบเทียบกับปีที่แล้วขาดดุล 2.4 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี และอธิบายได้ว่าของปีที่แล้วหลังน้ำท่วมอาจจะมีการฟื้นฟูเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขขาดดุลงบประมาณ 1.9 ของจีดีพี แม้มีแนวโน้มค่อนข้างดี แต่ที่ต้องระวังคือ ภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายประจำ ขณะที่รายจ่ายลงทุนลดลง ถ้ารวมรายจ่ายนอกงบประมาณโดยเฉพาะเรื่องการบริหารจัดการน้ำและโครงสร้างพื้นฐาน จะเพิ่มขึ้นอีก 1.0 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้น เมื่อมีการจ่ายจริงตัวเลขนี้จะกลายเป็นขาดดุล 3 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ซึ่งตลาดการเงินคงจะถามว่า “สูงเกินไปหรือไม่”

แต่สิ่งที่จะต้องระวังคือ จะไปกระทบสภาพคล่องมากน้อยแค่ไหน ธปท. ขอตั้งข้อสังเกตไว้ 3 ข้อ คือ

1. แผนการกู้เงินต้องเหมาะสมและหลีกเลี่ยงการกระจุกตัว

2. ที่มีแนวทางจัดทำงบประมาณเข้าสู่สมดุลในปีต่อๆ ไป จะต้องช่วยกันพยายามทำให้ได้เพื่อรักษาความเชื่อมั่นในตลาดการเงิน

และ 3. เมื่อกู้แล้วต้องเร่งเบิกจ่ายให้กลับเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจ ไม่เช่นนั้นเหมือนเราไปแย่งเงินจากระบบการเงินเข้ามาและไม่ได้เอาออกไปใช้ ซึ่งจะไปกระทบสภาพคล่อง

อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าตั้งข้อสังเกตว่าระหว่างการชี้แจงของผู้ว่า ธปท. นั้น รมว.คลังไม่ได้นั่งเป็นประธานในการประชุม แต่ได้มอบหมายให้ “จาตุุรนต์ ฉายแสง” รอง กมธ.งบประมาณ ทำหน้าที่ประธานในการประชุมแทน ซึ่งเหตุการณ์ในลักษณะเช่นนี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วในการเข้าชี้แจงของผู้ว่า ธปท. ใน กมธ. พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานประเทศ ด้านการคมนาคมขนส่งวงเงิน 2 ล้านล้านบาท ที่ รมว.คลังไม่ได้อยู่ร่วมประชุมด้วยเช่นกัน โดยเป็นไปในท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่ลงรอยกันระหว่างผู้ว่า ธปท. กับ รมว.คลัง

เครือข่ายสังคม