กฎหมายงบประมาณไทย (1)

17 มิถุนายน 2013

ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล

สมมุติว่า ท่านผู้อ่านเป็นเจ้าของกิจการที่ทำธุรกิจหลักในการให้เช่าที่ดินเพื่อใช้ประกอบอาชีพหรือเพื่อการพักอาศัย ซึ่งเป็นกิจการขนาดใหญ่มาก จนทำให้ท่านต้องว่าจ้างผู้จัดการเข้ามาช่วยบริหารจัดการธุรกิจแทนท่าน และเพื่อให้ท่านสามารถตรวจสอบการทำงานของผู้จัดการคนดังกล่าวได้ ท่านจึงออกกฎเกณฑ์ให้ผู้จัดการจัดทำบัญชีงบประมาณและรายงานการเงินเพื่อนำเสนอแก่ท่านเป็นประจำทุกปี

ในปัจจุบัน ผู้จัดการของท่านยังทำงานได้อย่างน่าพอใจ สามารถทำตามกฎเกณฑ์การจัดทำงบประมาณและบัญชีการเงินที่ท่านตั้งเอาไว้ได้อย่างถูกต้อง แต่อย่างไรก็ตาม ท่านเริ่มพบข้อบกพร่องบางอย่างเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ที่ท่านตั้งขึ้น ลองช่วยกันคิดนะครับว่า ข้อบกพร่องที่ผมจะพูดถึงต่อไปนี้เป็นข้อบกพร่องที่ควรจะได้รับการแก้ไขหรือไม่

1) มีการเปิดเผยข้อมูลรายรับรายจ่ายที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

ธุรกิจของท่านเป็นกลุ่มบริษัทขนาดใหญ่ ซึ่งแต่ละบริษัทย่อยแยกกันทำบัญชีงบประมาณรายรับรายจ่ายของตนเอง อย่างไรก็ตาม บริษัทย่อยบางแห่งรายงานบัญชีงบประมาณรายรับรายจ่ายให้กับผู้จัดการของท่านทราบเพียงคนเดียวเท่านั้น ไม่ได้เปิดเผยบัญชีดังกล่าวกับท่านโดยตรง ในขณะที่ผู้จัดการของท่านรายงานบัญชีงบประมาณรายรับรายจ่ายของเพียงบางบริษัทให้ท่านทราบ ตามที่ผู้จัดการเห็นสมควร

ถึงแม้ท่านจะร้องขอข้อมูลรายรับรายจ่ายของบริษัทที่เหลืออยู่จากผู้จัดการคนดังกล่าว ผู้จัดการสามารถปฏิเสธการให้ข้อมูลหรืออาจส่งข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ให้กับท่านได้ โดยอาจอ้างถึงเหตุผลในเรื่องความยุ่งยากซับซ้อนในการจัดเตรียมข้อมูลหรือความมั่นคงของบริษัท ทั้งๆ ที่บัญชีงบประมาณของบริษัทย่อยทุกบริษัทต้องมีการรายงานให้กับผู้จัดการคนดังกล่าวทราบเป็นประจำทุกปีอยู่แล้ว

2) การไม่คำนวณภาระทางการเงินในอนาคต

บริษัทของท่านมีแผนงานในการจัดทำโครงการระยะยาวบางโครงการ หรืออาจมีโครงการที่จะต้องใช้จ่ายเงินเป็นประจำทุกปี อย่างไรก็ตาม ในการรายงานบัญชีงบประมาณรายรับรายจ่ายให้กับท่านได้รับทราบ ผู้จัดการจะรายงานเฉพาะรายรับรายจ่ายที่เกิดขึ้นในปีปัจจุบันเพียงเท่านั้น ไม่มีการรายงานถึงสภาวะรายรับรายจ่ายหรือกำไรขาดทุนที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต รวมทั้งไม่มีการจัดทำรายงานประเมินความเสี่ยงเกี่ยวกับรายรับรายจ่ายที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากโครงการระยะยาว หรือโครงการใช้จ่ายเงินเป็นประจำทุกปีดังกล่าว

นอกจากนั้น โครงการระยะยาวบางโครงการยังไม่มีการประเมินถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจในการจัดทำโครงการอย่างชัดเจนอีกด้วย บางโครงการมีการประเมินความคุ้มค่าแต่ผู้จัดการไม่เปิดเผยให้กับท่านได้รับทราบ ในขณะที่บางโครงการเคยวิเคราะห์ออกมาแล้วว่าคุ้มค่า แต่พอทำออกมาจริงกลับพบว่ามีการคาดการณ์รายรับในระดับสูงเกินจริง และมีการคาดการรายจ่ายในระดับต่ำเกินจริง จนทำให้เกิดการขาดทุนเป็นมูลค่ามหาศาลในช่วงดำเนินการจริง

3) การให้ความยืดหยุ่นในระดับสูงกับผู้จัดการ

ในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของปีปัจจุบัน ผู้จัดการสามารถกำหนดรายการค่าใช้จ่ายในส่วนของ “ค่าใช้จ่ายเผื่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน” ได้อย่างไม่มีเพดานกำหนด โดยการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายตามรายการนี้ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของผู้จัดการ (ไม่ใช่ของท่านซึ่งเป็นเจ้าของกิจการ) เพียงคนเดียว

ที่มาภาพ : http://internationalbudget.org

ที่มาภาพ : http://internationalbudget.org

4) การอนุมัติรายจ่ายผูกพันก่อนได้รับความเห็นชอบจากเจ้าของกิจการ

ภายหลังการรายงานงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปีปัจจุบันให้ท่านทราบ และท่านได้อนุมัติบัญชีงบประมาณดังกล่าวเรียบร้อยแล้ว ผู้จัดการสามารถปรับเปลี่ยนโยกย้ายงบประมาณรายจ่ายตามรายการต่างๆ ได้ตามความจำเป็น โดยที่ไม่ต้องได้รับการอนุมัติจากท่านอีก นอกจากนั้น การปรับเปลี่ยนโยกย้ายงบประมาณดังกล่าวในช่วงที่ผ่านๆ มายังอาจมีการตั้งเป็นงบที่ผูกพันการใช้จ่ายล่วงหน้า ก่อนที่จะนำเสนอให้ท่านได้รับทราบและอนุมัติในปีถัดไป โดยที่ท่านอาจไม่สามารถบอกให้ผู้จัดการยกเลิกรายการที่มีการผูกพันเอาไว้นี้ลงไปได้

5) การซ่อนเร้นภาระงบประมาณบางส่วนระหว่างปี

งบประมาณรายรับรายจ่ายที่ผู้จัดการรายงานให้กับท่านได้รับทราบและอนุมัติ อาจไม่ได้ถูกนำไปถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยในบางครั้งอาจมีการจงใจตั้งงบประมาณรายจ่ายในส่วนของเงินสวัสดิการพนักงานในระดับต่ำกว่าความเป็นจริง ทั้งๆ ที่รู้ว่ามูลค่าของเงินสวัสดิการในแต่ละปีควรจะอยู่ในระดับใด

โดยในกรณีที่รายจ่ายจริงสูงกว่าที่ได้มีการประมาณการไว้ในบัญชีงบประมาณ ผู้จัดการมีอำนาจในการนำเงินฝากที่ทางบริษัทมีอยู่มาใช้จ่ายก่อนได้ ในขณะที่ไม่มีกฎเกณฑ์ที่เข้มงวดในการตั้งงบประมาณในอนาคตเพื่อนำมาชดเชยการเบิกถอนเงินฝากมาใช้จ่ายดังกล่าว

6) การซ่อนเร้นภาระค่าใช้จ่ายโดยการโยกภารกิจของตนเองไปสู่บริษัทย่อย

กลุ่มบริษัทของท่านเป็นเจ้าของบริษัทย่อยแห่งหนึ่ง โดยการทำบัญชีของบริษัทย่อยดังกล่าวแยกส่วนออกจากบัญชีของบริษัทใหญ่ของท่านอย่างชัดเจน ในขณะที่บัญชีงบประมาณรายรับรายจ่ายอย่างละเอียดของบริษัทย่อยแห่งนี้มีการรายงานให้กับผู้จัดการของท่านได้รับทราบแต่เพียงผู้เดียว

อันที่จริงแล้ว บริษัทย่อยแห่งนี้ทำธุรกิจขายของชำ ไม่ได้ทำกิจการให้เช่าที่ดินกับลูกค้าทั่วไป อย่างไรก็ตาม ผู้จัดการของท่านมีสิทธิ์กำหนดนโยบายให้บริษัทย่อยแห่งนี้เข้ามาทำธุรกิจให้เช่าที่ดินแก่ลูกค้าบางส่วนได้ โดยถ้าหากเกิดการขาดทุนจากการให้เช่าที่ดินดังกล่าว ผู้จัดการอาจตั้งงบประมาณรายจ่ายของบริษัทใหญ่เพื่อนำมาชดเชยให้กับบริษัทย่อยแห่งนี้ได้

อย่างไรก็ตาม ไม่มีข้อกำหนดที่ชัดเจนเกี่ยวกับการตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดเชยให้กับบริษัทย่อย โดยในกรณีที่ผู้จัดการเห็นสมควร ผู้จัดการอาจไม่ตั้งงบประมาณเพื่อชดเชยการขาดทุนดังกล่าวก็ได้ หรืออาจผัดผ่อนการจัดตั้งงบประมาณเพื่อชดเชยการขาดทุนดังกล่าวก็ได้

7) การซ่อนเร้นภาระค่าใช้จ่ายโดยการโยกภารกิจของตนเองไปสู่บริษัทอื่น

ในการก่อสร้างอาคารสำนักงานของบริษัท หรือการก่อสร้างอาคารเพื่อให้เช่าบางส่วน ผู้จัดการอาจเลือกจะไม่ตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อนำมาพัฒนาหรือก่อสร้างอาคารดังกล่าว แต่จะอาศัยบริษัทภายนอกให้เข้ามาออกแบบ ก่อสร้าง และบำรุงรักษา โดยให้สัญญากับบริษัทภายนอกดังกล่าวว่าบริษัทจะเช่าใช้อาคารดังกล่าวเป็นระยะเวลา 30 ปี ด้วยค่าเช่ารายปีที่คุ้มค่ากับบริษัทภายนอกดังกล่าว

ผู้จัดการจะรายงานค่าใช้จ่าย ซึ่งเป็นค่าเช่าใช้อาคาร เป็นรายปี โดยที่อาจไม่ได้ระบุเงื่อนไขในการเช่าใช้อาคารกับบริษัทภายนอกอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ นอกจากนั้น ยังอาจไม่มีการวิเคราะห์ความเสี่ยงทางการเงินในระยะยาว หรืออาจไม่ได้คำนึงถึงการตั้งงบประมาณในระยะยาวเพื่อนำมาใช้จ่ายเป็นค่าเช่าใช้อาคารดังกล่าวด้วย

ข้อบกพร่องเหล่านี้ไม่ได้เป็นข้อบกพร่องที่ผมคิดขึ้นมาลอยๆ แต่ประการใดครับ เพียงแต่ผมได้ลองพยายามเทียบเคียงข้อบกพร่องของการจัดทำงบประมาณของรัฐบาลไทยตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นๆ กับกรณีบริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง ซึ่งผมสมมุติให้ท่านผู้อ่านเป็นเจ้าของอยู่ เพียงเท่านั้น

โดยส่วนตัวแล้ว ผมคิดว่าบริษัทที่ให้อำนาจกับผู้จัดการในการจัดทำงบประมาณในระดับนี้ คงยากที่จะอยู่รอดในโลกแห่งความเป็นจริงครับ ในกรณีของงบประมาณของประเทศ ข้อบกพร่องเหล่านี้อาจถูกใช้เป็นจุดซ่อนเร้นของรัฐบาลในการอำพรางภาระรายจ่ายที่แท้จริงก็เป็นได้

งานศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ในโครงการการปรับปรุงแก้ไขและเฝ้าระวังกฎหมาย ในบทที่ 7 มีการกล่าวถึงกฎหมายว่าด้วยความโปร่งใสทางการคลัง และได้มีข้อเสนอแนะที่น่าสนใจเพื่อปรับลดข้อบกพร่องที่เกิดขึ้นเหล่านี้ ในตอนหน้า ผมจะนำเอาข้อเสนอดังกล่าวมาบอกเล่าให้ท่านผู้อ่านได้รับทราบในรายละเอียดอีกทีครับ