ข้อเสนอเพื่อความโปร่งใสในการบริหารโครงการจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท

10 พฤษภาคม 2013

Hesse004

ที่มาภาพ : http://www.komchadluek.net

ที่มาภาพ : http://www.komchadluek.net

หลังวันยื่นซองประมูลโครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท ดูเหมือนว่าการประมูลรอบนี้โมดูลหลักๆ 8 โมดูลจะเหลือผู้เสนอราคารายใหญ่เพียง 2 ราย คือ บริษัท Korea Water Resource Cooperation หรือ K-Water และ บริษัทร่วมค้า (Joint Venture) ITD-Power China JV

สำหรับเอกชนรายอื่นที่ผ่านการคัดเลือก Conceptual Plan อีก 4 กลุ่มนั้น มีถอนตัวออกไป 2 กลุ่ม คือ กิจการร่วมค้าญี่ปุ่น-ไทย และ กิจการร่วมค้าทีมไทยแลนด์ ส่วนอีก 2 รายเข้าประมูลเพียงแค่โมดูลเดียว ได้แก่ กลุ่มบริษัทค้าร่วม ล็อกซ์เลย์ ซึ่งร่วมประมูลโมดูล A6 ปรับปรุงระบบคลังข้อมูลและกิจการร่วมค้า ซัมมิท เอสยูที ซึ่งร่วมประมูลโมดูล B2 จัดทำผังการใช้ที่ดิน

กล่าวโดยสรุป การแข่งขันยื่นซองประมูลโครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท เป็นการ “ชิงดำ” กันระหว่างสองบริษัทต่างชาติที่มาจากเกาหลีใต้และจีน โดยจีนได้ผู้รับเหมายักษ์ไทยอย่าง Italian Thai Development ร่วมทีมด้วย

ทั้งนี้คาดว่า ประมาณต้นเดือน มิ.ย. น่าจะทราบผลการคัดเลือกผู้ชนะการประมูลซึ่งจะกลายเป็น “คู่สัญญา” กับทางรัฐบาลต่อไปในอนาคต

น่าสนใจเหมือนกันว่า โครงการใหญ่ระดับสามแสนล้านนี้จะประสบผลสำเร็จมากน้อยเพียงใด และจะสามารถแก้ปัญหาการบริหารจัดการน้ำได้อย่างยั่งยืนหรือไม่

เมื่อตอนที่แล้วผู้เขียนตั้งข้อสังเกตและยังมีข้อสงสัยบางประการเกี่ยวกับกระบวนการประมูลโครงการนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีที่รัฐบาลได้ประกาศใช้หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุเฉพาะโครงการนี้

ประกาศที่ว่านี้มีชื่อว่า “ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุในการดำเนินโครงการ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการและการใช้จ่ายเงินกู้ เพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๕”

ประกาศชื่อยาวฉบับนี้ ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 19 ก.ย. 55 และชงเรื่องเข้า ครม. เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมข้อความบางส่วนในประกาศเมื่อวันที่ 15 ม.ค. 56 ที่ผ่านมา โดยประเด็นการแก้ไข คือ การให้อำนาจกับสำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ หรือ สบอช. เป็นส่วนราชการเจ้าของโครงการทั้งหมด เช่นเดียวกับประธาน กบอ. ที่ได้รับอำนาจเบ็ดเสร็จในประกาศฉบับนี้

แม้ว่าประกาศฉบับนี้จะมีเจตนาดีที่จะวางระบบบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยของประเทศเพื่อให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว ทันต่อสถานการณ์ อีกทั้งยังกำหนดวิธีการเพื่อวางระบบให้มีความเหมาะสมกับลักษณะหรือสภาพโครงการตลอดจนเชื่อมโยงกับแนวคิดเรื่อง Single Command ที่ให้อำนาจสั่งการ ณ จุดเดียว เพื่อให้การทำงานรวดเร็วยิ่งขึ้นและแก้ปัญหาได้ทันท่วงทีมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนคิดว่า ประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุฉบับนี้ยังขาดซึ่งสาระสำคัญโดยเฉพาะเรื่องการบริหารสัญญา การตรวจสอบติดตามผลโครงการ รวมไปถึงการเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการติดตามตรวจสอบโครงการนี้ ซึ่งประมวลเป็นข้อสังเกตไว้ ดังนี้

1. ประกาศฉบับนี้ยังขาดกลไกการตรวจสอบจากองค์กรอิสระ เมื่อเปรียบเทียบกับระเบียบพัสดุปี 2535 ซึ่งเป็นระเบียบปกติที่ใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างทางราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประกาศปี 2555 มิได้ระบุข้อความเรื่องการจัดส่งสำเนาสัญญาให้ สตง. ซึ่งแตกต่างจากระเบียบพัสดุปี 2535 ข้อ 135 ที่กำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐต้องจัดส่งสำเนาสัญญามูลค่าเกิน 1 ล้านบาท ให้ สตง. และกรมสรรพากร

เจตนารมณ์ของระเบียบข้อดังกล่าวก็เพื่อให้อำนาจหน้าที่แก่ สตง. สามารถตรวจสอบเอกสารสัญญาตลอดจนการบริหารสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง โดยวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบก็เพื่อทราบว่าผู้รับจ้างได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขของสัญญาหรือไม่ และผู้ว่าจ้างได้รักษาผลประโยชน์ของทางราชการหรือไม่

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ข้อ 135

ให้หัวหน้าส่วนราชการส่งสำเนาสัญญาหรือข้อตกลงเป็นหนังสือ ซึ่งมีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งล้านบาทขึ้นไป ให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินหรือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคแล้วแต่กรณี และกรมสรรพากร ภายใน 30 วัน นับแต่วันทำสัญญาหรือข้อตกลง

แม้ว่าประกาศฉบับนี้จะพยายามสร้างความ “รัดกุม” ด้วยการให้ สบอช. ในฐานะส่วนราชการเจ้าของโครงการต้องส่งร่างสัญญาให้สำนักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณาและเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาก่อนลงนามตามประกาศข้อ 7

แต่อย่างไรก็ดี หน้าที่ของสำนักงานอัยการสูงสุดทำได้เพียงแค่ “ตรวจร่างสัญญา” ว่าการทำสัญญาดังกล่าวจะทำให้รัฐเสียเปรียบภาคเอกชนหรือไม่

โดยทั่วไปแล้ว แบบร่างสัญญาที่ส่วนราชการใช้ลงนามกับคู่สัญญามีอยู่ 2 ลักษณะ คือ (1) แบบร่างสัญญาตามแบบที่คณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุ (กวพ.) กำหนดซึ่งมีทั้งหมด 26 รูปแบบ และ (2) แบบร่างสัญญาที่ผ่านการตรวจร่างจากสำนักงานอัยการสูงสุดแล้ว ซึ่งกรณีหลังนี้แตกต่างจากร่างสัญญามาตรฐานของ กวพ.

คำถามที่ตามมา คือ แล้วสัญญาว่าจ้างผู้รับจ้างเพื่อดำเนินโครงการบริหารจัดการน้ำในแต่ละโมดูลนั้นมีรูปแบบของสัญญาเป็นเช่นไร ยังคงรูปแบบเดิมตามมาตรฐานสัญญาของ กวพ. หรือไม่ หรือเป็นการร่างสัญญากันใหม่ที่ต้องอาศัยอัยการตรวจร่างอีกรอบ

ประเด็นดังกล่าว ผู้เขียนคิดว่าทั้งทาง กบอ. ในฐานะคนกำกับนโยบายและ สบอช. ในฐานะผู้รับนโยบายมาปฏิบัติต้องอธิบายเรื่องนี้ให้ชัดเจนก่อนที่จะลงนามในสัญญา เนื่องจากมูลค่าโครงการในแต่ละโมดูลนั้นสูงมากและใช้ระยะเวลานานกว่าจะดำเนินการแล้วเสร็จ

ดังนั้น ผู้เขียนคิดว่าเป็นไปได้หรือไม่ที่ทั้ง กบอ. และ สบอช. จะเปิดเผยร่างสัญญาที่อัยการสูงสุดได้ตรวจสอบเรียบร้อยแล้วให้ “ภาคประชาชน” ได้มีส่วนร่วมตรวจสอบด้วยและกรณีที่ภาคประชาชนมีข้อสังเกตควรทำการบันทึกไว้เป็น “ลายลักษณ์อักษร” ซึ่งทาง กบอ. และ สบอช. จะต้องร่วมรับทราบในบันทึกข้อสังเกตนั้นด้วย

ความเห็นของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เกี่ยวกับการป้องกันการทุจริตกรณีส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ ทำสัญญาหรือบริหารสัญญาเสียเปรียบเอกชน หรือตีความสัญญาเอื้อประโยชน์แก่เอกชน ทำให้ทางราชการได้รับความสียหายเป็นเงินจำนวนสูงมาก

การทำสัญญาของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐจะไม่มีการเปิดเผยข้อสัญญาให้กับประชาชนทั่วไปได้ทราบ ทำให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการทำสัญญาไม่เกรงกลัวที่จะต้องถูกตรวจสอบจากประชาชน จึงเกิดความไม่โปร่งใสทำให้ทางราชการต้องเสียเปรียบให้เห็นเสมอๆ ดังนั้น เพื่อความโปร่งใสของสัญญาป้องกันการทุจริตแสวงหาประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ ป้องกันความเสียหายที่ทางราชการและประชาชนจะได้รับ ก่อนและหลังลงนามในสัญญาแล้วควรเปิดเผยรายละเอียดของสัญญาต่อสาธารณชนเท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือความมั่นคงของชาติ

ที่มา: หนังสือ ที่ ปช 0004/0067 ลว. 30 ธ.ค. 2553 เรื่อง การป้องกันการทุจริตกรณีส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ ทำสัญญาหรือบริหารสัญญาเสียเปรียบเอกชน หรือตีความสัญญาเอื้อประโยชน์แก่เอกชน ทำให้ทางราชการได้รับความเสียหายเป็นเงินจำนวนสูงมาก

นอกจากนี้ทาง สบอช. ควรส่งสำเนาสัญญาจ้างทั้ง 10 โมดูลให้กับ สตง. ตรวจสอบเพื่อให้ สตง. ได้ทำการตรวจสอบต่อไป เนื่องจากโครงการดังกล่าวมีมูลค่าสูง ใช้ระยะเวลานานกว่าจะดำเนินการแล้วเสร็จและประกอบไปด้วยเนื้องานหลายอย่างจึงสมควรอย่างยิ่งที่จะให้องค์กรตรวจสอบที่มีความเป็น “อิสระ” ภายใต้ “หลักการตามรัฐธรรมนูญ” ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบโครงการนี้ด้วย

2. ประกาศฉบับนี้กำหนดให้มี คณะกรรมการกำกับโครงการ ตามประกาศข้อ 8 และ 9 ซึ่งคณะกรรมการชุดนี้ได้รับการแต่งตั้งจากรัฐมนตรีซึ่งในที่นี้หมายถึง “รองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายให้เป็น ประธาน กบอ.” คณะกรรมการกำกับโครงการมีอำนาจหน้าที่กำกับติดตามดูแลให้มีการดำเนินงานตามที่กำหนดในสัญญาของทุกโครงการ รวมทั้งรายงานความคืบหน้า ปัญหาและแนวทางการแก้ไขต่อรัฐมนตรี (ประธาน กบอ.) และ ครม. อย่างน้อยทุกไตรมาสจนกว่าโครงการจะแล้วเสร็จ นอกจากนี้ยังเสนอความเห็นในการแก้ไขสัญญาและแก้ไขรายละเอียดในการก่อสร้างต่อรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา (ตามประกาศข้อ 9)

โดยส่วนตัวแล้ว ผู้เขียนเห็นด้วยกับการตั้งคณะกรรมการกำกับโครงการขึ้นมาติดตาม แต่อย่างไรก็ตาม หากมองถึงความเชื่อมโยงกับบทบาทด้านการติดตามตรวจสอบทั้งจากองค์กรอิสระหรือองค์กรภาคประชาชนแล้ว น่าสนใจว่าประกาศฉบับนี้กลับไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องดังกล่าวแม้แต่น้อย

เช่นเดียวกับประเด็นการแก้ไขสัญญาหรือแก้ไขรายละเอียดในการก่อสร้าง ซึ่งผู้เขียนคิดว่าจะกลายเป็น “ประเด็นที่น่าวิตก” ต่อไปในอนาคต เพราะโครงการก่อสร้างของรัฐแทบทุกโครงการล้วนแล้วแต่ต้องทำการแก้ไขสัญญาหลังจากลงนามในสัญญาไปแล้ว โดยเฉพาะการขออนุมัติเปลี่ยนแปลงแบบรูปรายการ การขออนุมัติหัวหน้าส่วนราชการเพื่อขยายเวลาให้กับผู้รับจ้าง

เรื่องที่กล่าวมาข้างต้นนี้ ในประกาศกลับมิได้ระบุไว้ชัดเจน แตกต่างจากระเบียบพัสดุปี 2535 ที่อธิบายเรื่องนี้ไว้อย่างรัดกุมทั้งข้อ 136 และ 139

อย่างไรก็ดี ประเด็นที่น่ากังวลไปกว่านั้น คือ การแก้ไขสัญญาที่ประกาศฉบับนี้ระบุเฉพาะอำนาจในการเสนอความเห็นเกี่ยวกับการแก้ไขสัญญานั้นอยู่ที่คณะกรรมการกำกับโครงการ และให้รัฐมนตรี (ในที่นี้เมื่อแก้ไขแล้ว คือ ประธาน กบอ. ) เป็นผู้พิจารณา ตามประกาศข้อ 9 (3) แต่กลับไม่กล่าวถึงบทบาทของสำนักงานอัยการสูงสุดในการตรวจร่างสัญญาที่จะแก้ไขว่า การแก้ไขดังกล่าวรัฐมีโอกาสเสียเปรียบเอกชนผู้รับจ้าง หรือไม่ อย่างไร

ประเด็นดังกล่าวผู้เขียนก็ไม่แน่ใจเหมือนกันว่าทาง กบอ. หรือ สบอช. จะอ้างประกาศข้อ 11 เรื่องการตรวจจ้าง การควบคุมงานก่อสร้าง และการอื่นใดเกี่ยวกับการจ้างที่ไม่ได้กำหนดไว้ในประกาศนี้ด้วยหรือไม่ เพราะประกาศบอกเพียงว่าให้นำข้อกำหนดในระเบียบพัสดุ ปี 2535 มาใช้โดยอนุโลม

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ข้อ 136 และ 139

ข้อ 136 สัญญาหรือข้อตกลงเป็นหนังสือที่ได้ลงนามแล้ว จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงมิได้ เว้นแต่การแก้ไขนั้นจะเป็นความจำเป็นโดยไม่ทำให้ทางราชการเสียประโยชน์ หรือเป็นการแก้ไขเพื่อประโยชน์แก่ทางราชการ ให้อยู่ในอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการที่จะพิจารณาอนุมัติแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้…..

ข้อ 139 การงดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญา หรือ ขยายระยะเวลาทำการตามสัญญาหรือข้อตกลงให้อยู่ในอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการที่จะพิจารณาได้ตามจำนวนวันที่มีเหตุเกิดขึ้นจริงเฉพาะกรณีดังต่อไปนี้

(1) เหตุเกิดจากความผิด หรือความบกพร่องของส่วนราชการ

(2) เหตุสุดวิสัย

(3) เหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย

ให้ส่วนราชการระบุไว้ในสัญญากำหนดให้คู่สัญญาต้องแจ้งเหตุดังกล่าวให้ส่วนราชการทราบภายใน 15 วัน นับแต่เหตุนั้นสิ้นสุดลง หากมิได้แจ้งภายในเวลาที่กำหนด คู่สัญญาจะยกมากล่าวอ้างเพื่อขอลดหรืองดค่าปรับ หรือขยายเวลาภายหลังมิได้ เว้นแต่กรณีตาม (1) ซึ่งมีหลักฐานชัดแจ้ง หรือส่วนราชการทราบดีอยู่แล้วตั้งแต่ต้น

ผู้เขียนคิดว่า ประเด็น “ความล่าช้า” ของการทำงานอาจนำไปสู่การ “ขอขยายระยะเวลา” ตามสัญญาจ้าง น่าจะมีโอกาสเกิดขึ้นมากที่สุดกับโครงการทั้ง 10 โมดูล เนื่องจาก ขอบเขตงานที่กำหนดใน TOR ให้ผู้รับจ้างทำนั้นมีหลายอย่าง ทั้งศึกษาความเหมาะสม จัดทำ EIA/HIA ออกแบบ วิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ ออกแบบ จัดหาที่ดิน รวมไปถึงการก่อสร้าง

กรณีเวนคืนที่ดินอาจจะมีปัญหาเรื่อง “การส่งมอบพื้นที่ล่าช้า” กรณีที่ผู้รับจ้างไม่สามารถตกลงเรื่องราคาค่าชดเชยให้กับชาวบ้านได้ นอกจากนี้อาจถูกแรงต่อต้านจาก NGO กลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะโมดูล A5 เรื่องการทำ Floodway

ปัญหาทั้งหมดที่กล่าวมานี้อาจกระทบต่อแผนงานของผู้รับจ้าง จนผู้รับจ้างอาจตัดสินใจร้องขอต่อรัฐบาลเพื่อขยายระยะเวลาตามสัญญาเหมือนสัญญาจ้างก่อสร้างทั่วไป

และเมื่อขยายเวลาออกไปแล้ว สิ่งที่ตามมา คือ ต้นทุนของผู้รับจ้างที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากราคาวัสดุก่อสร้างที่เปลี่ยนแปลงผันผวนตลอดเวลา โดยเฉพาะราคาน้ำมัน (Cost Overrun) และเมื่อผู้รับจ้างต้องทำงานภายใต้เงื่อนไขการเสนอราคาแบบ Guaranteed Maximum Price (GMP)ด้วยแล้ว ผู้รับจ้างจะไม่มีโอกาสเรียกร้องขอปรับราคา (ค่า K) เหมือนเช่นการทำสัญญาก่อสร้างปกติทั่วไปได้

ท้ายที่สุด อาจทำให้ผู้รับจ้างไม่สามารถทำงานได้ตามสัญญาและกลายเป็นเหตุให้เกิดการ “ทิ้งงาน” ในอนาคต

ผู้เขียนหวังว่า สิ่งที่ผู้เขียนกล่าวมาข้างต้น จะเป็น “จินตนาการแง่ลบ” ของผู้เขียนเพียงคนเดียว เพราะตราบใดที่ปัญหายังไม่เกิด ทุกอย่างย่อมถูกวางไว้สวยหรูเสมอ

แต่อย่างไรก็ตาม โครงการดีๆ ของรัฐบาลในอดีตที่ผ่านมาหลายโครงการล้วนต้องเผชิญชะตากรรมคล้ายๆ กันแบบนี้ทั้งสิ้น เหตุผลหนึ่งก็เพราะว่า เราไม่เคยเรียนรู้ความผิดพลาดที่ผ่านมาในอดีตกันเลย

กลัวจะเข้าทำนองว่า “ขึ้นต้นเป็นลำไม้ไผ่… แต่พอเหลาลงไปกลายเป็นบ้องกัญชา”

เครือข่ายสังคม