สินเชื่อ สิ่งแวดล้อม และสิทธิมนุษยชน (จบ): บทเรียนที่ยังไม่จบจากเขื่อนไซยะบุรี

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงชุด “หลักอีเควเตอร์” (Equator Principles) มาตรฐานโดยสมัครใจของการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ซึ่งได้รับการยอมรับว่า รัดกุมและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมที่สุดในโลก มีสถาบันการเงินลงนามรับหลักนี้ไปใช้ 79 แห่ง ปล่อยสินเชื่อรวมกันกว่าร้อยละ 90 ของสินเชื่อโครงการทั่วโลก

หลักอีเควเตอร์ถือกำเนิดหลังจากเกิดความชัดเจนว่า ที่ผ่านมาโครงการขนาดใหญ่จำนวนมาก “ไม่ยั่งยืน” คือก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนอย่างรุนแรงเกินเยียวยาหรือไร้มาตรการเยียวยา ผู้ดำเนินโครงการและเจ้าหนี้ก็ไม่แสดงความรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น

บ่อยครั้งปัญหาเกิดในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งกฎหมายสิ่งแวดล้อมและการบังคับใช้ยังล้าหลังหรือไม่มีกฎหมาย ประชาชนในพื้นที่ไม่ได้ให้ความยินยอมอย่าง “สมัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลพอเพียง” (free, prior and informed consent – FPIC) อันเป็นหลักการสากล

การอ้างว่าทุกฝ่าย “ทำถูกกฎหมายแล้ว” จึงไม่ใช่การแสดงความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมที่เพียงพอ

กระบวนการประเมินโครงการตามหลักอีเควเตอร์ ของธนาคารซูมิโตโม-มิตซุย ประเทศญี่ปุ่น รายละเอียด: http://www.smbc.co.jp/aboutus/responsibility/environment/equator_e.html
กระบวนการประเมินโครงการตามหลักอีเควเตอร์ ของธนาคารซูมิโตโม-มิตซุย ประเทศญี่ปุ่น รายละเอียด: http://www.smbc.co.jp/aboutus/responsibility/environment/equator_e.html

แม้แต่ธนาคารโลกเองก็ยอมรับว่าในอดีตเคยปล่อยกู้ผิดพลาดหลายครั้ง เช่น ย้อนไปกว่าหนึ่งทศวรรษก่อน ธนาคารโลกในฐานะเจ้าหนี้มั่นใจว่าบันไดปลาโจนของเขื่อนปากมูลจะใช้การได้ และประกาศว่าโครงการนี้เป็น “ความสำเร็จ” ก่อนที่จะถูกข้อเท็จจริงและรายงานของคณะกรรมการเขื่อนโลกในเวลาต่อมาหักล้างจน “หน้าแตก” (อ่านตอน “สินเชื่อ สิ่งแวดล้อม และสิทธิมนุษยชน (1): ที่แล้วมาไม่ยั่งยืน”)

ชุดหลักอีเควเตอร์สำหรับธนาคารคล้ายกับมาตรฐานโดยสมัครใจของธุรกิจอื่น อาทิ Marine Stewardship Council (ธุรกิจประมง) และ Forest Stewardship Council (ธุรกิจป่าไม้และกระดาษ) ตรงที่พยายามเปลี่ยนวิถีธุรกิจไปสู่ธุรกิจที่ยั่งยืน อุดช่องโหว่ทางกฎหมายด้วยกลไกโดยสมัครใจ เพื่อปรับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้เดินอย่างสอดคล้องกับผลประโยชน์ของสิ่งแวดล้อมและสังคมมากกว่าเดิม ในยุคที่วิกฤตสิ่งแวดล้อมเรียกร้องให้ปรับอย่างเร่งด่วน

เขื่อนไซยะบุรี โครงการสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าในแม่น้ำโขงมูลค่ากว่าแสนล้านบาทในลาว เป็นตัวอย่างอันดีของโครงการขนาดใหญ่ที่ควรใช้หลักอีเควเตอร์เข้ามาจับก่อนการอนุมัติเงินกู้ น่าเสียดายที่ธนาคารไทยทั้งหกแห่งที่ปล่อยกู้ในโครงการ ได้แก่ ธนาคารกรุงเทพ กสิกรไทย กรุงไทย ไทยพาณิชย์ ทิสโก้ และธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (เอ็กซิมแบงก์) โดยมีไทยพาณิชย์เป็น “โต้โผ” ใหญ่ ไม่มีธนาคารไทยรายใดลงนามรับหลักอีเควเตอร์

การก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีมีข้อท้วงติงและข้อกังวลมากมายจากนักสิ่งแวดล้อม นักวิทยาศาสตร์ องค์กรภาคประชาสังคม และชาวบ้านที่พึ่งพาแม่น้ำโขงในการดำรงชีวิต ลุ่มน้ำโขงเป็นถิ่นอาศัยของประชากรกว่า 65 ล้านคน หรือเท่ากับประชากรไทยทั้งประเทศ ในจำนวนนี้สองในสามหาเลี้ยงชีพด้วยการจับปลาในแม่น้ำโขง พื้นที่ประมงในประเทศขนาดใหญ่ที่สุดในโลก โดยในแต่ละปีคนกัมพูชาและเวียดนามสามารถจับสัตว์น้ำได้ถึงกว่าหนึ่งล้านตัน นอกจากนี้ ตะกอนในท้องน้ำยังมีสารอาหารซึ่งเป็นปุ๋ยตามธรรมชาติ เป็นปัจจัยสำคัญต่อผลิตภาพทางการเกษตรในพื้นที่น้ำหลากขนาด 18,000 ตารางกิโลเมตรในกัมพูชา อีกราว 10,000 ตารางกิโลเมตรในสามเหลี่ยมปากแม่น้ำโขงของเวียดนาม

ในแง่ความสำคัญต่อระบบนิเวศโลก ด้วยพันธุ์ปลากว่า 1,300 ชนิดแม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำที่มีความหลากหลายทางชีวภาพอันดับสองของโลก เป็นรองแต่เพียงแม่น้ำอะเมซอนในอเมริกาใต้

แม่น้ำโขง ที่มาภาพ: http://www.internationalrivers.org/files/images/resource/kate_ross/tp_14.jpg
แม่น้ำโขง ที่มาภาพ: http://www.internationalrivers.org/files/images/resource/kate_ross/tp_14.jpg

ความสำคัญของแม่น้ำโขงต่อระบบนิเวศและความมั่นคงทางอาหารระดับชาติ ดังที่ยกตัวอย่างข้างต้น ทำให้เขื่อนไซยะบุรีถูกจับตามองจากคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission: MRC) และอีกหลายภาคส่วน ว่า รายงานผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม (Environmental Impact Assessment (EIA) และ Social Impact Assessment (SIA)) ซึ่งจัดทำโดยบริษัททีม คอนซัลติ้ง เอนจิเนียริ่ง แอนด์ แมเนจเมนท์ จํากัด ในนามของผู้พัฒนาโครงการ จะครอบคลุมผลกระทบด้านต่างๆ มากน้อยเพียงใด และมีกลไกป้องกันและเยียวยาอะไรบ้าง โดยเฉพาะในเมื่อไซยะบุรีเป็นเพียงเขื่อนแรกที่ลาวกำลังสร้างในแม่น้ำโขง จาก 11 เขื่อนในแผน

ทว่า รัฐบาลลาวกลับอนุมัติให้ผู้พัฒนาโครงการ นำโดยบริษัท ช.การช่าง เดินหน้าก่อสร้างไซยะบุรีอย่างเป็นทางการในปี 2012 ทั้งที่สี่ประเทศสมาชิกคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ได้แก่ ไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ยังไม่มีฉันทามติให้ก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรี อีกทั้ง EIA, SIA และผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการนี้ก็มีช่องโหว่ ข้อบกพร่อง และไม่สอดคล้องกับรายงานประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (ดาวน์โหลดไฟล์ Strategic Environmental Assessment: SEA) ปี 2010 และหลักการออกแบบ (MRC Design Guidelines) ปี 2009 – จัดทำโดยคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงทั้งสองฉบับ

รายงาน SEA เสนอให้ลาวชะลอการก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีและเขื่อนขนาดใหญ่อื่นๆ ในแม่น้ำโขงออกไปอีก 10 ปี ส่วนหนึ่งเพื่อให้มีเวลาเก็บข้อมูลฐาน (baseline data) เกี่ยวกับระบบนิเวศและการดำรงชีพของประชากรในบริเวณก่อน หลังจากที่นักวิทยาศาสตร์หลายคนเตือนแล้วเตือนอีกว่า รัฐบาลลุ่มน้ำโขงยังไม่มีข้อมูลที่เพียงพอต่อการตัดสินใจและประเมินผลกระทบจากเขื่อน

นอกจากนี้ รายงานของ Pöyry บริษัทที่ปรึกษาจากฟินแลนด์ซึ่งรัฐบาลลาวจ้างมาศึกษาว่า รายงาน EIA, SIA และผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการนี้สอดคล้องกับหลักการออกแบบของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงหรือไม่ ก็ระบุอย่างชัดเจนว่า EIA ของโครงการนี้ยังขาดข้อมูลเกี่ยวกับพันธุ์ปลา ความสำคัญทางเศรษฐกิจของพันธุ์ปลา ถิ่นที่อยู่ของปลา ผลกระทบข้ามพรมแดนของเขื่อน ไม่ระบุกลไกเยียวยาชาวประมงที่สูญเสียแหล่งรายได้ รวมถึงยังไม่มีความชัดเจนว่า “ทางปลาผ่าน” ที่จะสร้างนั้นมีหน้าตาอย่างไร อีกทั้งยังไม่เคยผ่านการทดลองว่าใช้ได้จริงหรือไม่ (อ่านบทสรุปและบทวิเคราะห์รายงานของ Pöyry เฉพาะในส่วนของปลาและแหล่งประมง โดย World Wildlife Fund (WWF) ได้จากเอกสารชิ้นนี้ บนเว็บไซต์ WWF)

ทางปลาผ่านเป็นข้อกังวลสำคัญประการหนึ่งของนักวิทยาศาสตร์ เนื่องจากเขื่อนไซยะบุรีจะปิดกั้นเส้นทางอพยพของปลาที่ว่ายขึ้นไปวางไข่ทางตอนบนของลุ่มน้ำ ปลาที่ใหญ่ที่สุดคือ ปลาบึก ยาว 3 เมตร หนักไม่ต่ำกว่า 100 กิโลกรัม ดร. อีริก บารัน นักวิทยาศาสตร์ประจำศูนย์ปลาโลก (World Fish Centre) กล่าวว่า “ไม่เคยมีทางผ่านปลาที่ใช้การได้เลยสำหรับเขื่อนขนาดไซยะบุรีในแถบประเทศเขตร้อน”

Pöyry เองยอมรับว่า โครงการไซยะบุรีจะต้องมีผลการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมและผลกระทบข้ามพรมแดนอีก 40 ฉบับ แต่อ้างว่า “สร้างไปศึกษาไป” ได้ (จากข่าว South China Morning Post)

ป้ายประท้วง Poyry ที่มาภาพ: http://www.internationalrivers.org/files/styles/600-height/public/images/blog_entry/Kirk%20Herbertson/xaya.protest.09.sm_finland_0.jpg
ป้ายประท้วง Poyry ที่มาภาพ: http://www.internationalrivers.org/files/styles/600-height/public/images/blog_entry/Kirk%20Herbertson/xaya.protest.09.sm_finland_0.jpg

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นทั้งหมดนี้ ทำให้ไม่ผิดนักหากจะสรุปว่า รัฐบาลลาว ไทย และธนาคารไทยหกแห่ง ได้ตัดสินใจเอา “ความมั่นคงทางอาหาร” และ “ระบบนิเวศ” ของแม่น้ำโขง ไป “แลก” กับ “ไฟฟ้าพลังน้ำ” จากเขื่อนไซยะบุรี (ซึ่งไทยจะรับซื้อ 90 เปอร์เซ็นต์ของไฟฟ้าทั้งหมดที่ผลิตได้)

ในเดือนเมษายน ปี 2013 ในที่ประชุมผู้ถือหุ้นประจำปีของธนาคาร ผู้ถือหุ้นรายย่อยผู้กล้าหาญท่านหนึ่งยิงคำถามต่อกรรมการและผู้บริหารธนาคารไทยพาณิชย์ กสิกรไทย และกรุงไทย ว่า ในฐานะธนาคารที่ยึดถือสังคมและสิ่งแวดล้อมในฐานะผู้มีส่วนได้เสีย เหตุใดจึงอนุมัติเงินกู้ให้กับโครงการไซยะบุรี ธนาคารใช้อะไรเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาลงทุนในโครงการนี้ และหากเกิดความเสียหายขึ้นมา ธนาคารในฐานะในฐานะผู้ลงทุนหลักจะดำเนินการอย่างไรเพื่อเยียวยาค่าเสียหายนั้นต่อสังคมลุ่มน้ำโขงทั้งหมด

ธนาคารทั้งสามแห่งไม่สามารถตอบคำถามนี้ได้อย่างชัดเจน ธนาคารที่ตอบยาวที่สุดคือ ไทยพาณิชย์ โดย อานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี ในฐานะนายกกรรมการธนาคาร ตอบว่า ธนาคารเพียงแต่พิจารณาว่าประเทศเจ้าบ้านเห็นชอบ ประเทศเพื่อนบ้านไม่ค้าน และมีงานศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากหน่วยงานอิสระ คือ Pöyry ก็เพียงพอแล้วที่จะให้เงินกู้ เพราะธนาคารไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านสิ่งแวดล้อม (อ่านข่าวการตอบคำถามของ บัณฑูร ล่ำซำ ประธานกรรมการและประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารกสิกรไทย ได้จากข่าวนี้บนเว็บไซต์ประชาไท)

อดีตนายกฯ ไม่บอกว่าโครงการไซยะบุรีไม่เคยได้รับฉันทานุมัติจากคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ไม่บอกว่า EIA, SIA ฯลฯ ยังมีข้อบกพร่องมากมายซึ่ง Pöyry ก็ระบุในรายงาน และอ้างว่า Pöyry เป็น “อิสระ” ทั้งที่ถูกว่าจ้างโดยรัฐบาลลาว (ธนาคารไทยที่ปล่อยกู้ในโครงการนี้ไม่มีที่ปรึกษาอิสระของกลุ่มเจ้าหนี้เอง ถ้าลงนามในหลักอีเควเตอร์จะต้องมี)

คำตอบของอดีตนายกฯ สะท้อนว่า ความคิด “มีปัญหาอะไรรัฐบาลต้องมาจัดการให้” โดยไม่ใส่ใจกับ “ปัญหา” ที่แท้จริงในพื้นที่ และเอะอะก็อ้าง “เราทำตามกฎหมายแล้ว” โดยไม่ใส่ใจกับปัญหาที่เกิดจากช่องโหว่ของกฎหมาย ไม่ใส่ใจกับการแสดงความรับผิดชอบโดยตรงต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ยังคงครอบงำโลกทัศน์และวิธีคิดของนายธนาคารไทยอย่างแน่นหนา

คงอีกนานกว่าเราจะเห็นธนาคารไทยรับหลักอีเควเตอร์ เริ่มดำเนินธุรกิจในทางที่สะท้อนความเข้าใจใน “ความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม” อย่างแท้จริง