ครั้งนี้มันไม่เหมือนเดิม (อีกครั้ง) (2)

19 เมษายน 2013

ภาวิน ศิริประภานุกูล

ในครั้งที่แล้ว ผมพูดถึงคำกล่าวที่ว่า “ครั้งนี้มันไม่เหมือนเดิม” หรือ “This time is different” ในมุมมองของ Carmen M. Reinhart และ Kenneth S. Rogoff ซึ่งใช้คำกล่าวดังกล่าวเชื่อมโยงกับการก่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ โดยในช่วงเวลาก่อนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ผู้คนในประเทศมักจะมั่นใจว่า ถึงแม้จะมีปัจจัยที่มีลักษณะใกล้เคียงกับปัจจัยที่ก่อให้เกิดวิกฤติเศรษฐกิจในรอบก่อนๆ ในประวัติศาสตร์โลก แต่ว่าครั้งนี้มีปัจจัยบางอย่างที่มีลักษณะแตกต่างออกไปจากเดิม ซึ่งทำให้ “ครั้งนี้มันจะไม่เหมือนเดิม”

แต่วิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจหลายๆ ครั้งในประเทศต่างๆ ทั่วโลก มักจะมีปัจจัยก่อกำเนิดหรือปัจจัยที่ส่งผลให้วิกฤติเศรษฐกิจขยายตัวลุกลามในลักษณะใกล้เคียงกัน และปัจจัยหนึ่งที่นำมาซึ่งวิกฤติเศรษฐกิจหลายๆ ครั้งที่ผ่านมาในอดีตก็คือ ระดับหนี้สาธารณะที่สูงเกินความสามารถในการบริหารจัดการของรัฐบาลนั่นเองครับ

ในกรณีของประเทศไทยนั้น ถึงแม้ว่าสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจหลายๆ อย่างจะยังคงบ่งชี้ถึงความมีเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ เช่น GDP ยังคงเติบโตในระดับที่มีเสถียรภาพ อัตราส่วนหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non-Performing Loans: NPLs) ของระบบธนาคารพาณิชย์ยังทรงตัวอยู่ในระดับต่ำ อัตราเงินเฟ้อยังคงเคลื่อนไหวอยู่ในระดับไม่สูงมากนัก อัตราดอกเบี้ยระยะยาวยังคงเคลื่อนไหวอยู่ในระดับต่ำ ในขณะที่ค่าเงินบาทเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ยังคงเคลื่อนไหวแข็งค่าขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น

นอกจากสัญญาณทางเศรษฐกิจที่แสดงถึงความมีเสถียรภาพและความเชื่อมั่นของนักลงทุนจากทั้งในประเทศและต่างประเทศในระดับสูงแล้ว ตัวเลขหนี้สาธารณะในปัจจุบันของประเทศไทยก็ยังทรงตัวอยู่ในระดับที่ไม่สูงมากจนเกินไปนักครับ นั่นคือ ในอัตราราว 42–45 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับ GDP ของประเทศ โดยที่สัดส่วนหนี้สาธารณะราว 93.1 เปอร์เซ็นต์ ยังคงมีที่มาจากการกู้เงินภายในประเทศ ซึ่งรัฐบาลน่าจะมีความสามารถในการบริหารจัดการสูงกว่าการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ

ที่ผมบอกว่ารัฐบาลมีความสามารถในการบริหารจัดการกับหนี้ภายในประเทศในระดับสูงกว่าหนี้จากต่างประเทศ เนื่องจาก ในท้ายที่สุดแล้ว รัฐบาลมีทางเลือกในการใช้กลไกบังคับให้ธนาคารกลางของประเทศพิมพ์เงินใหม่ออกมาใช้คืนหนี้ในประเทศได้ ในขณะที่การใช้คืนหนี้จากต่างประเทศจำเป็นจะต้องใช้เงินดอลลาร์สหรัฐฯ หรือเงินสกุลต่างประเทศอื่นๆ ซึ่งธนาคารกลางของประเทศไม่สามารถพิมพ์ออกมาใช้ได้

การพิมพ์เงินใหม่ออกมาใช้ดังกล่าวมักถูกพูดถึงในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ว่าเป็นการใช้ “ภาษีเงินเฟ้อ” เพื่อสร้างรายได้เพิ่มเติมให้กับรัฐบาลครับ ภาษีเงินเฟ้อดังกล่าวมีลักษณะที่เทียบเคียงได้กับภาษีประเภทอื่นๆ ที่รัฐบาลจัดเก็บ นั่นคือ การพิมพ์เงินใหม่ทำให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้น ในขณะที่เงินใหม่ที่ถูกพิมพ์ออกมาจะส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อในประเทศปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งเงินเฟ้อดังกล่าวเปรียบเสมือนเป็นการส่งผ่านภาระภาษีให้กับผู้คนในประเทศนั่นเองครับ

ในส่วนของภาระภาษีเงินเฟ้อนั้น ผมขอขยายความเพิ่มเติมอีกสักหน่อย โดยปกติแล้วผู้คนในประเทศจะถือหรือออมเงินสกุลในประเทศเพื่อใช้ซื้อหาสินค้ามาอุปโภคบริโภค สมมุติว่านาย ก ถือเงินอยู่ทั้งสิ้น 1,000 บาท ในปี 2554 ซึ่งเขาสามารถนำไปซื้อเสื้อได้ 5 ตัว ต่อมาสมมุติว่ารัฐบาลพิมพ์เงินใหม่ออกมาใช้คืนหนี้ในปี 2555 ทำให้เกิดเงินเฟ้อขึ้น 20 เปอร์เซ็นต์ เงิน 1,000 บาท ที่นาย ก ถืออยู่จะสามารถนำมาซื้อเสื้อได้เหลือเพียง 4 ตัว เท่านั้น อำนาจซื้อที่หายไป (เทียบได้กับเสื้อ 1 ตัว) จะเป็นเสมือนภาระภาษีที่นาย ก จ่ายออกไปเพื่อให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มเติมจากการพิมพ์เงินใหม่ออกมาใช้นั่นเอง

ดูเหมือนว่าภาษีเงินเฟ้อจะมีกลไกที่สลับซับซ้อนกว่าภาษีประเภทอื่นๆ ซึ่งในกรณีของภาษีประเภทอื่น พวกเราจะต้องควักเงินจ่ายให้กับรัฐบาล แต่ภาษีเงินเฟ้อจะไม่อยู่ในรูปแบบดังกล่าว ซึ่งทำให้พวกเราไม่รู้สึกตัวว่าได้จ่ายภาษีออกไป แต่ในท้ายที่สุดแล้ว ภาระภาษีก็ตกอยู่กับพวกเรานั่นเองครับ ในรูปของอำนาจการใช้จ่ายที่ลดน้อยลงจากการถือเงินจำนวนหนึ่ง นอกจากนั้น ภาษีเงินเฟ้อยังมีข้อเสียตรงที่จะจัดเก็บกับผู้ที่ถือเงินสกุลท้องถิ่นอย่างไม่เลือกหน้า ไม่ว่าจะเป็นคนรวยหรือคนจน ในอัตราภาษีที่เท่าเทียมกัน ซึ่งมีค่าเท่ากับอัตราเงินเฟ้อของประเทศ จึงอาจถูกมองได้ว่าเป็นลักษณะของภาษีที่มีการจัดเก็บอย่างไม่เป็นธรรมครับ

ในเมื่อรัฐบาลมีทางเลือกในการใช้ภาษีเงินเฟ้อเพื่อนำมาใช้คืนหนี้ภายในประเทศเพิ่มเติม จึงทำให้ดูเหมือนว่ารัฐบาลของประเทศต่างๆ ไม่น่าจะมีโอกาสผิดนัดชำระหนี้ หรือเบี้ยวไม่จ่ายหนี้ ซึ่งกู้ยืมจากเจ้าหนี้ในประเทศได้ แต่จากประสบการณ์ที่ผ่านมาของประเทศต่างๆ ทั่วโลก เรากลับพบว่ามีหลายครั้งเช่นเดียวกันครับที่รัฐบาลของประเทศไม่สามารถชำระคืนหนี้ภายในประเทศได้

ข้อมูลในหนังสือ This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly ของ Reinhart และ Rogoff ได้แสดงให้เห็นว่า ในช่วงราว 200 ปี ที่ผ่านมา มีมากกว่า 70 กรณี ทั่วโลกที่รัฐบาลไม่สามารถชำระหนี้เงินกู้ภายในประเทศได้ ซึ่งก่อให้เกิดผลลัพธ์หลายๆ รูปแบบ เช่น การประกาศลดอัตราดอกเบี้ยหนี้ภายในประเทศ การพักชำระหนี้ภายในประเทศชั่วคราว การบังคับให้มีการลดหนี้หรือปรับโครงสร้างหนี้ ไปจนกระทั่งถึงการปฏิเสธชำระคืนหนี้ภายในประเทศ

ผู้เขียนทั้งสองยังให้ความเห็นว่า 70 กรณี ที่กล่าวถึงนี้ไม่น่าจะเป็นการผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศทั้งหมดที่เกิดขึ้นในช่วงราว 200 ปี ที่ผ่านมา เนื่องจากข้อมูลหนี้สาธารณะภายในประเทศสืบค้นได้ค่อนข้างยาก โดย 70 กรณี ดังกล่าวเป็นเพียงส่วนหนึ่งที่มีหลักฐานชัดเจนว่ามีการผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศเท่านั้น

การที่รัฐบาลผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศ ทั้งๆ ที่สามารถพิมพ์เงินของตนเองขึ้นมาชำระหนี้ได้ อาจเกิดขึ้นจากหลากหลายสาเหตุครับ ยกตัวอย่างเช่น การพิมพ์เงินจะนำมาซึ่งอัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มสูงขึ้น และเงินสกุลท้องถิ่นของประเทศที่อ่อนค่าลงเมื่อเทียบกับเงินสกุลต่างประเทศ ดังนั้น ในกรณีที่รัฐบาลมีหนี้สินเป็นเงินสกุลต่างประเทศที่ต้องชำระในเวลาใกล้เคียงกันกับหนี้ภายในประเทศ การพิมพ์เงินเพิ่มอาจส่งผลลดความสามารถในการชำระคืนหนี้ต่างประเทศลงไปด้วย

นอกจากนั้น การพิมพ์เงินเพิ่มก็ใช่ว่าจะทำได้อย่างไม่มีข้อจำกัด เนื่องจากถ้าหากการพิมพ์เงินเพิ่มส่งผลให้เกิดปัญหา Hyperinflation หรืออัตราเงินเฟ้อในระดับสูงมาก (ส่วนใหญ่จะต้องสูงเกินกว่า 20–30 เปอร์เซ็นต์ต่อปี) ก็อาจทำให้ผู้คนในประเทศไม่ยอมรับเงินสกุลท้องถิ่นของประเทศในการค้าขายแลกเปลี่ยนสินค้า ดังนั้น เงินที่พิมพ์ใหม่อาจเกิดปัญหาจากการที่ผู้คนไม่ยอมรับเงินสกุลท้องถิ่นเพื่อใช้ซื้อสินค้าหรือชำระคืนหนี้เงินกู้ได้

ในหลายๆ กรณี การผิดนัดชำระคืนหนี้เงินกู้ของรัฐบาลเกิดขึ้นภายหลังจากระบบเศรษฐกิจภายในประเทศเผชิญปัญหาอย่างหนัก โดยปัญหาดังกล่าวอาจเกิดขึ้นจากปัจจัยภายนอกประเทศหรืออาจเกิดจากการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาดของรัฐบาลเอง เช่น อาจมีปัญหาเงินเฟ้อในระดับสูงมาก หรืออาจเกิดการหดตัวของระบบเศรษฐกิจจริง ดังนั้น รัฐบาลอาจตัดสินใจไม่พิมพ์เงินเพิ่มในช่วงเวลาดังกล่าว และเลือกที่จะเสียเครดิตจากการประกาศพักชำระหนี้เงินกู้ภายในประเทศมากกว่า

จากค่าเฉลี่ยตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจมหภาคที่เกิดขึ้นในช่วงที่รัฐบาลของแต่ละประเทศผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศ เมื่อเทียบกับกรณีของการผิดนัดชำระหนี้ต่างประเทศแล้ว Reinhart และ Rogoff พบว่า กรณีของการผิดนัดชำระหนี้ในประเทศมักเกิดขึ้นพร้อมๆ กับความเสียหายทางเศรษฐกิจที่สูงมากกว่ากรณีของการผิดนัดชำระหนี้ต่างประเทศ โดย GDP ที่แท้จริงของประเทศหดตัวลงโดยเฉลี่ย 4 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับ 1.2 เปอร์เซ็นต์ ในกรณีการผิดนัดชำระหนี้ต่างประเทศ

อัตราเงินเฟ้อในระดับสูงมักเกิดขึ้นควบคู่ไปกับการผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศเช่นเดียวกันครับ โดยอัตราเงินเฟ้อโดยเฉลี่ยปรับพุ่งขึ้นไปสู่ระดับ 170 เปอร์เซ็นต์ ในปีที่รัฐบาลผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศ เทียบกับอัตราเงินเฟ้อที่ระดับเฉลี่ยราว 33 เปอร์เซ็นต์ ในปีที่ผิดนัดชำระหนี้ต่างประเทศ ในขณะที่ปัญหาเงินเฟ้อลากยาวกว่าในกรณีของการผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศ

ข้อมูลข้างต้นนี้ไม่ได้มีความหมายว่าวิกฤติที่เกิดขึ้นจากหนี้สาธารณะภายในประเทศจะส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจรุนแรงกว่าวิกฤติที่เกิดขึ้นจากหนี้สาธารณะจากต่างประเทศนะครับ อาจมีความสัมพันธ์ในเชิงกลับได้ นั่นคือ รัฐบาลของแต่ละประเทศจะพยายามไม่ผิดนัดชำระหนี้ภายในประเทศถ้าหากไม่จำเป็น จึงทำให้วิกฤติหนี้สาธารณะภายในประเทศเกิดขึ้นเฉพาะในกรณีที่ระบบเศรษฐกิจเกิดปัญหาที่หนักหน่วงเกินเยียวยาแล้วเท่านั้น

นอกจากนั้น ภาระหนี้สาธารณะภายในประเทศยังอาจเป็นต้นเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐบาลในหลายๆ ประเทศต้องประกาศพักชำระหนี้ต่างประเทศในช่วงเวลาที่ผ่านมาด้วย ทั้งๆ ที่ระดับหนี้สาธารณะที่มีการกู้ยืมจากต่างประเทศยังทรงตัวอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้อยู่ ดังนั้น การพิจารณาข้อมูลหนี้สาธารณะจึงมิอาจเพิกเฉยต่อระดับหนี้สาธารณะภายในประเทศได้ ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะมีทางเลือกในการพิมพ์เงินใหม่เพื่อชำระคืนหนี้ภายในประเทศก็ตาม

ประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมา ถึงแม้จะมีการประกาศโครงการบริหารจัดการน้ำและโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ ซึ่งทำให้รัฐบาลมีภาระเงินกู้เพิ่มเติมอีกราว 2.3 ล้านล้านบาท ซึ่งคิดเป็นอัตราราว 20 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับ GDP แต่รัฐบาลก็ยังคงยืนยันว่าสามารถบริหารจัดการหนี้สาธารณะไม่ให้เพิ่มขึ้นสูงเกินกว่าระดับ 60 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ได้ นอกจากนั้น เงินกู้เพิ่มเติมจำนวนดังกล่าวส่วนใหญ่จะเป็นการกู้เงินภายในประเทศ ซึ่งน่าจะบริหารจัดการได้ง่ายกว่าการกู้เงินจากต่างประเทศ

ภายใต้ภาพตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจที่ยังคงสวยงามเฉกเช่นในปัจจุบัน ภาระเงินกู้ดังกล่าวอาจดูจะไม่สร้างภาระให้กับประเทศมากนัก แต่รัฐบาลต้องไม่ลืมนะครับว่าอุบัติเหตุเกิดขึ้นได้เสมอ และมักเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ผู้คนประมาท โดยที่ผู้คนมักจะประมาทในช่วงที่สภาวะแวดล้อมแลดูปลอดภัย

ระดับหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้นจะนำมาซึ่งความเสี่ยงในระดับที่สูงขึ้นกว่าการมีหนี้สาธารณะในระดับต่ำอยู่แล้วครับ ในขณะที่บทเรียนหลายๆ กรณี จากหลายๆ ประเทศทั่วโลก ได้แสดงให้เห็นอยู่เป็นระยะๆ ครับว่า “ครั้งนี้มันไม่เหมือนเดิม” ไม่เคยเกิดขึ้นจริง

  • นาวา

    มันใช่เลยคร้าบ…………………<< บาคาร่า >>