คำตอบจากสแกนดิเนเวียนโมเดล

10 เมษายน 2013

ดร. วิรไท สันติประภพ
Veerathai@post.harvard.edu

หลายคนตั้งคำถามว่าสังคมและเศรษฐกิจไทยจะพัฒนาต่อไปอย่างไร ในสภาวะที่ธุรกิจไทยต้องเผชิญกับการแข่งขันในเวทีโลกที่รุนแรงขึ้นเรื่อยๆ แต่สังคมไทยยังมีปัญหาความยากจน ความขัดแย้งและความเหลื่อมล้ำระหว่างคนในสังคม และคุณภาพการศึกษาของเด็กไทยที่ตามเด็กชาติอื่นไม่ทัน รัฐบาลต้องรับภาระหนักพร้อมกันหลายด้านภายใต้งบประมาณที่จำกัด ทุกรัฐบาลต้องการลงทุนเพื่อส่งเสริมให้ภาคธุรกิจมีความสามารถในการแข่งขันเพิ่มขึ้น แต่ในขณะเดียวกันรัฐบาลได้ติดกับดักเป็นผู้อุปถัมภ์ผ่านทั้งโครงการรัฐสวัสดิการและโครงการประชานิยม สังคมไทยจึงอยู่ในสภาพดึงกันไปดึงกันมาระหว่างภาคธุรกิจที่ต้องการวิ่งไปข้างหน้า กับคนกลุ่มใหญ่ของประเทศที่รู้สึกว่าตนเสียเปรียบหรือถูกทอดทิ้ง สภาพดึงกันไปดึงกันมาแบบไม่เห็นทางออกนี้ได้ส่งผลให้สังคมและเศรษฐกิจไทยไหลลงเรื่อยๆ โดยไม่ได้ตั้งใจ

ในขณะเดียวกันเศรษฐกิจของประเทศทุนนิยมยักษ์ใหญ่เกือบทุกประเทศก็มีปัญหา ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น หรือประเทศหลักๆ ในยุโรป จนหลายคนสงสัยว่าประเทศไทยควรเดินตามระบบเศรษฐกิจทุนนิยมหรือไม่ ถ้าจะเดินตามทุนนิยมควรเป็นทุนนิยมลักษณะใด ที่จะช่วยให้ธุรกิจไทยสามารถแข่งขันได้อย่างยั่งยืน และคนกลุ่มใหญ่ของประเทศได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม

ในโลกความจริงทุกประเทศต่างมีปัญหาของตัวเอง เราไม่สามารถนำระบบสังคมและระบบเศรษฐกิจของประเทศหนึ่งไปประยุกต์ใช้กับอีกประเทศหนึ่งได้โดยง่าย และไม่มีระบบเศรษฐกิจใดที่จะสมบูรณ์ไปทุกด้าน แต่ผมคิดว่ากลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียน (สวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ และฟินแลนด์) มีแนวคิดและแนวทางที่เราควรศึกษาและนำมาประยุกต์กับการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจไทยได้ในหลายมิติ ในด้านเศรษฐกิจอาจกล่าวได้ว่ากลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนไม่ได้เป็นผู้นำทางเศรษฐกิจของโลกหรือแม้แต่ของภูมิภาคยุโรป ไม่ได้มีความโดดเด่นด้านเศรษฐกิจมาแต่อดีต แต่ละประเทศมีเศรษฐกิจขนาดเล็กที่เปิดกว้าง ทำให้ได้รับผลกระทบจากกระแสโลกาภิวัฒน์เหมือนกับเศรษฐกิจไทย ธุรกิจขนาดใหญ่ต้องพึ่งพิงการส่งออกสูงเพราะตลาดในประเทศมีขนาดจำกัด และบางประเทศในกลุ่มสแกนดิเนเวียนได้ผ่านวิกฤตระบบสถาบันการเงินที่รุนแรงไม่น้อยไปกว่าที่เราพบในปี 2540

the-economist-02-february 2013 ที่มาภาพ : http://www.pdfmagazines.org

ที่มาภาพ : http://www.pdfmagazines.org

คนสแกนดิเนเวียนติดนิสัยให้รัฐบาลเป็นผู้ดูแลคุณภาพชีวิตมาหลายสิบปี ระบบเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนจึงกลายเป็นรัฐสวัสดิการ รัฐบาลต้องขยายบทบาทเป็นผู้อุปถัมภ์ดูแลชีวิตประชาชนในแทบทุกด้าน ส่งผลให้ทั้งธุรกิจและคนสแกนดิเนเวียนต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงมาก จนไม่สามารถสร้างแรงจูงใจให้คนทำงานได้เต็มศักยภาพ แม้ว่ากลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนในวันนี้ จะไม่ได้เป็นมหาอำนาจในเรื่องใดเลย แต่มีระบบสังคมและเศรษฐกิจที่มีคุณภาพสูงมาก คนสแกนดิเนเวียนมีคุณภาพชีวิตและระดับการศึกษาอยู่ในระดับต้นๆ ของโลก ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของทุกประเทศสแกนดิเนเวียนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของ OECD ขีดความสามารถในการแข่งขันของฟินแลนด์และสวีเดนติดห้าอันดับแรกของโลก ส่วนเดนมาร์กและนอร์เวย์ก็อยู่ไม่เกินอันดับที่สิบห้า และที่น่าสนใจคือ ในขณะที่เพื่อนบ้านในยุโรปเกือบทุกประเทศมีปัญหาเศรษฐกิจรุนแรง เศรษฐกิจของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนกลับมีภูมิคู้มกันสูง สามารถที่จะขยายตัวได้ต่อเนื่อง และพันธบัตรรัฐบาลของประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียนทุกประเทศยังมีอันดับความน่าเชื่อถือ AAA

บทบาทรัฐอุปถัมภ์ของรัฐบาลสแกนดิเนเวียนคล้ายกับที่หลายคนกังวลว่าจะเป็นปัญหาสำหรับเศรษฐกิจไทยในอนาคต เพราะคนไทยติดใจนโยบายประชานิยม (โดยเฉพาะนโยบายไร้ความรับผิดชอบ) และติดนิสัยให้รัฐอุปถัมภ์มากขึ้นเรื่อยๆ ทำอย่างไรที่ภาระของรัฐบาลในอนาคตจะไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทย ผมเก็บข้อสงสัยนี้มานานว่ากลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนมีแนวคิดและแนวทางอย่างไรจึงควบคุมภาระของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ได้ และประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตของประชาชนได้อย่างที่เป็นทุกวันนี้ โชคดีที่หนังสือพิมพ์ The Economist ฉบับวันที่ 2-8 กุมภาพันธ์ 2556 มีรายงานพิเศษเกี่ยวกับแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียน จึงขออนุญาตนำประเด็นที่น่าสนใจมาเล่าสู่กันฟัง

ประเด็นแรก คนสแกนดิเนเวียนมีความจริงจังสูง จึงส่งผลให้นักการเมือง(ซึ่งถูกกดดันให้ตอบโจทย์ระยะยาวของประชาชน) กล้าตัดสินใจทำในเรื่องยากๆ เมื่อสามสิบปีที่แล้วความเป็นรัฐสวัสดิการทำให้ภาครัฐมีขนาดใหญ่มาก สร้างภาระภาษีสูงมากให้ภาคธุรกิจ รวมทั้งสร้างความกังวลเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลัง รัฐบาลของหลายประเทศสแกนดิเนเวียนจึงได้ตัดสินใจลดขนาดของภาครัฐลง ลดหนี้สาธารณะ แก้ปัญหาการขาดดุลการคลังอย่างเป็นระบบ และที่สำคัญได้ลดภาระผูกพันภายหน้าด้วยการปฏิรูประบบบำนาญ จากเดิมที่เคยกำหนดผลประโยชน์ตายตัวที่ผู้เกษียณจะได้รับ (defined benefits) เป็นระบบที่ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ขึ้นอยู่กับผลตอบแทนจากการลงทุนของเงินที่คนทำงานแต่ละคนสมทบเข้ามา การตัดสินใจปฏิรูประบบบำนาญนี้เป็นเรื่องยากที่หลายประเทศในยุโรป (ที่พบกับวิกฤตเศรษฐกิจรอบนี้) ไม่กล้าทำ สวีเดนเป็นประเทศที่ประสบความสำเร็จ ในการปฏิรูประบบการคลังและระบบบำนาญอย่างมาก สามารถลดรายจ่ายภาครัฐจากร้อยละ 67 ของ GDP ในปี 1993 เหลือเพียงร้อยละ 49 ของ GDP ในปีที่ 2012 ลดหนี้สาธารณะลงจากร้อยละ 70 เหลือเพียงร้อยละ 30 ของ GDP และงบประมาณที่เคยขาดดุลเกินร้อยละ 10 ของ GDP ในแต่ละปีได้กลับเป็นเกินดุล

ประเด็นที่สอง รัฐบาลในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนได้ปรับวิธีการให้บริการสวัสดิการสังคมจากที่รัฐเป็นผู้วางแผนเอง กำหนดรูปแบบเอง และให้บริการเอง มาเป็นเพียงผู้จ่ายเงินอุดหนุนให้ประชาชนไปเลือกใช้บริการได้ตามที่ตัวเองต้องการจากผู้ให้บริการที่ต้องแข่งขันกัน เนื่องด้วยประชาชนได้รับเงินอุดหนุนจำนวนจำกัด ทุกคนจึงระมัดระวังการใช้จ่ายเงินอุดหนุนมากกว่าเดิม ที่สำคัญคือทำให้ผู้ให้บริการ (ทั้งภาครัฐและเอกชน) ต้องแข่งขันกัน สวีเดนและเดนมาร์กเป็นผู้นำในระบบคูปองโรงเรียน ผู้ปกครองสามารถส่งลูกไปเรียนในโรงเรียนรัฐหรือโรงเรียนเอกชนที่ไหนก็ได้ โดยใช้คูปองที่ได้รับจากรัฐบาลจ่ายค่าเทอม ระบบนี้ได้ส่งผลให้คุณภาพการศึกษาของเด็กนักเรียนโดยรวมดีขึ้นมาก มีคะแนนสอบมาตรฐานสูงเป็นระดับต้นๆ ของโลก

ในด้านการรักษาพยาบาลก็คล้ายกัน เกิดโรงพยาบาลและคลีนิกเอกชนขึ้นจำนวนมากเพื่อมาแข่งขันกับโรงพยาบาลของรัฐ ผู้ป่วยสามารถเลือกใช้บริการสถานพยาบาลที่ใดก็ได้ภายในสิทธิ์ที่รัฐบาลอุดหนุน แนวคิดแบบ choice and competition นี้เป็นการนำกลไกตลาดเข้ามาประยุกต์ในการให้บริการสวัสดิการสังคม ส่งผลให้ผู้ให้บริการทั้งภาครัฐและเอกชนต้องเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพของการให้บริการตลอดเวลา รวมทั้งลดไขมันต่างๆ ที่เคยแฝงอยู่ในรายจ่ายภาครัฐอีกด้วย

ประเด็นที่สาม รัฐบาลของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนเชื่อว่าบทบาทรัฐสวัสดิการกับการสร้างความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจจะต้องเสริมซึ่งกันและกัน ในอดีตนั้นแนวคิดเรื่องรัฐสวัสดิการแรงกว่าเรื่องความสามารถในการแข่งขัน จนสร้างภาระให้แก่ภาคธุรกิจมากเกินควร ทั้งภาระภาษีและกฎเกณฑ์กติกาในการทำธุรกิจ ตัวอย่างหนึ่งคือแนวคิดด้านตลาดแรงงาน ในขณะที่หลายประเทศในยุโรป มีกฎเกณฑ์คุ้มครองแรงงาน จนธุรกิจขาดความคล่องตัว และตลาดแรงงานขาดความยืดหยุ่น จนไม่สามารถลดปัญหาการว่างงานในขณะนี้ได้ เดนมาร์กได้เป็นผู้นำในการปฏิรูประบบการจ้างงาน เปิดโอกาสให้ธุรกิจสามารถเลิกจ้างลูกจ้างได้ตามที่เห็นสมควร คนตกงานจะเป็นภาระที่รัฐบาลต้องดูแลและช่วยหางานใหม่ให้ วิธีคิดแบบนี้ทำให้ธุรกิจสามารถแข่งขันได้ ในขณะที่คนตกงานก็ได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม

นอกจากเรื่องตลาดแรงงานแล้ว รัฐบาลของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนให้ความสำคัญกับการสร้างผู้นำธุรกิจเฉพาะทาง (niche market) ที่ขายของได้ทั่วโลก และส่งเสริมให้เกิดความคิดสร้างสรรค์และนวัตกรรมอย่างจริงจัง เปิดโอกาสให้คนที่มีความคิดสร้างสรรค์และความสามารถด้านนวัตกรรมvใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่ ไม่ว่าจะมาจากคนกลุ่มใดของสังคม รัฐบาลเร่งสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนความคิดสร้างสรรค์และนวัตกรรมหลายรูปแบบ และสนับสนุนทุกขั้นตอนของการทำธุรกิจในลักษณะที่ตอบโจทย์ความต้องการของผู้ประกอบการรุ่นใหม่ (มากกว่าที่จะเอากฎเกณฑ์ของทางการเป็นตัวตั้ง) ใครจะคิดว่าบริษัทที่สร้างการ์ตูน Angry Bird (ที่เด็กติดกันทั่วโลก) จะตั้งอยู่ในเฮลซิงกิ และไม่น่าเชื่อว่าโคเปนเฮเกนได้กลายเป็นเมืองศูนย์กลางร้านอาหาร fusion ชั้นนำของโลก (ทั้งที่อาหารเดนมาร์กไม่มีรสชาติ และไม่เคยได้รับความนิยมแพร่หลายมาก่อน)

angry birds ทีมาภาพ : http://images3.wikia.nocookie.net

angry birds ทีมาภาพ : http://images3.wikia.nocookie.net

ประเด็นที่สี่ คนสแกนดิเนเวียนให้ความสำคัญอย่างมากกับความซื่อสัตย์และความโปร่งใสของรัฐบาลและนักการเมือง สังคมสแกนดิเนเวียนตรวจสอบพฤติกรรมของนักการเมืองอย่างใกล้ชิด ส่งผลให้คะแนนด้านคอร์รัปชันของประเทศในกลุ่มสแกนดิเนเวียนอยู่ในกลุ่มสิบอันดับดีที่สุดของโลก ความซื่อสัตย์และความโปร่งใสของรัฐบาลและนักการเมืองได้ทำให้ประชาชนไว้ใจในสิ่งที่รัฐบาลคิดและรัฐบาลทำ ส่งผลให้คนสแกนดิเนเวียนกล้าที่จะลองของใหม่ และปรับเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาประเทศได้ตามที่รัฐบาลเสนอโดยไม่แคลงใจ ว่ารัฐบาลอาจทำเพื่อประโยชน์ของตนหรือพวกพ้องของตน วัฒนธรรมที่ยึดมั่นในความซื่อสัตย์และความโปร่งใสได้ส่งผลให้สังคมสแกนดิเนเวียนมีระดับความไว้เนื้อเชื่อใจสูง ทั้งต่อรัฐบาล และระหว่างคนในสังคมด้วยกันเอง ความไว้เนื้อเชื่อใจนี้ได้ทำให้เกิดคุณูปการอย่างมากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะตกลงคำไหนเป็นคำนั้น ทำให้ต้นทุนการทำธุรกิจต่ำ ไม่ต้องกังวลกับค่าทนายหรือค่าใช้จ่ายแฝงอื่นๆ ที่เกิดขึ้นระหว่างทาง

นอกจากนี้ ยังส่งผลให้ระบบราชการของสแกนดิเนเวียนรักษาคนเก่งให้ทำงานในระบบราชการได้ เพราะแม้ว่าข้าราชการจะได้เงินเดือนต่ำกว่าภาคเอกชน แต่ยินดีทำงานเพื่อสังคม เพราะมีเกียรติและได้รับความไว้วางใจจากประชาชน

ประเด็นสุดท้าย วัฒนธรรมการเมืองและการบริหารจัดการในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียน นิยมการหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างผู้ที่เห็นด้วยกับผู้ที่ไม่เห็นด้วย ต่างจากวัฒนธรรมการเมืองและการบริหารจัดการที่มุ่งจะเอาชนะ หรือใช้เสียงข้างมากลากไป โดยไม่สนใจข้อกังวลหรือความเป็นห่วงของเสียงข้างน้อย การมุ่งมั่นที่จะหาข้อสรุปร่วมกันทำให้ผู้นำทุกระดับต้องมองด้านบวกมากกว่าด้านลบ มองถึงผลประโยชน์ร่วมกัน ยอมรับความคิดเห็นที่แตกต่าง รู้จักที่จะนำความคิดเห็น (โดยเฉพาะข้อกังวล ของเสียงส่วนน้อยมาปรับปรุงเพื่อหาทางออกร่วมกัน วัฒนธรรมแบบนี้นอกจากจะช่วยให้มองประเด็นต่างๆ อย่างรอบคอบแล้ว ยังจะช่วยลดความแตกแยกในสังคมด้วย

ในวันนี้สังคมและเศรษฐกิจไทยกำลังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ สแกนดิเนเวียนโมเดลอาจจะเป็นคำตอบหนึ่งที่จะช่วยให้คนไทยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ลดปัญหาความเหลื่อมล้ำและความขัดแย้งในสังคม และลดอุปสรรคสำหรับการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทย ในห้าประเด็นข้างต้นนั้น เริ่มทำข้อไหนก่อนก็ได้ครับ ยังไม่สายเกินไป

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 10 เมษายน 2556

  • ผมว่าถ้ายังมีโครงสร้างอำมาตย์แบบนี้อยู่คงยากที่จะสร้างสังคมแบบสแกนดิเนียเวีย ถ้านักวิชาการมองการเมืองไทยอยู่ที่แค่ความเลวของนักการเมืองไม่มองเรื่องศาส ทหาร และสถาบันกษัตริย์ที่ยังไม่มีใครกล้าตรวจสอบว่ามีรายได้แค่ไหนเสียภาษีหรือไม่ หรือแม้แต่เศรษฐกิจพอเพียงที่บอกว่ามีเท่าไหร่ใช้เท่านั้น มีอยู่ในกฎหมาย คงยากที่จะสร้างสังคมที่มีความเท่าเทียมอย่างแท้จริง และคงยากที่จะสร้างวัฒนธรรมประชาธิปไตย(อย่างสแกนดิเนเวีย)ที่พวกอำมาตย์เกลียดกลัว และคงยากที่จะได้นักการเมืองคุณภาพฟังเสียงประชาชนไม่ใช่รักษาผลประโยชน์แก่พวกพ้องและพวกอำมาตย์ทั้งหลาย

  • Suthon Hin

    ที่ผมสงสัยก็คือทำไมประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียจึงเก็บภาษีจากการทำงานและการลงทุนในอัตราที่แรงมาก ซึ่งตรงข้ามกับแนวทางส่งเสริมการลงทุน ทำให้ของแพง ค่าแรงต่ำลง เช่น สวีเดนเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม 25% ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 30-62% ของรายได้สุทธิ (จาก สนทนาเรื่องรัฐสวัสดิการ ดร.โสภณ พรโชคชัย http://thaiappraisal.org/thai/market/market_view.php?strquery=market234.htm).

    ที่ผมสงสัยก็คือทำไมประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียจึงเก็บภาษีจากการทำงานและการลงทุนในอัตราที่แรงมาก ซึ่งตรงข้ามกับแนวทางส่งเสริมการลงทุน ทำให้ของแพง ค่าแรงต่ำลง เช่น สวีเดนเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม 25% ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 30-62% ของรายได้สุทธิ (จาก สนทนาเรื่องรัฐสวัสดิการ ดร.โสภณ พรโชคชัย http://thaiappraisal.org/thai/market/market_view.php?strquery=market234.htm).

    “ระบบภาษีของเดนมาร์กทำงานแบบสวนทางกับโจรผู้ดีที่ชื่อ Robin Hood รายได้ที่เราหามาด้วยการทำงานก่อผลผลิตถูกเก็บภาษีเงินได้อย่างหนัก แต่รายได้จากมูลค่าที่ดินแทบจะไม่ถูกเก็บภาษี” (จากเว็บพรรคยุติธรรมของเดนมาร์ก ที่อ้างในhttp://bbznet.pukpik.com/scripts2/view.php?user=tangnamo&board=1&id=309 07/10/2009)

    ถ้าภาษีที่ดินต่ำ ค่าแรง (ตามธรรมชาติของสังคม) ก็จะต่ำด้วย เพราะคนรวยจะสามารถกักตุนที่ดินไว้หวังกำไรในอนาคตได้มาก เป็นอันที่ดินไม่ค่อยได้ทำประโยชน์ การผลิตของชาติลด การมีงานทำก็ลด คนจนต้องวิ่งแย่งกันหางานทำ ค่าแรงก็ถูกกด ทำให้ยิ่งยากจนหนักขึ้น.

    อีกเรื่องหนึ่งที่มีผลเลวร้ายใหญ่หลวงคือ การเก็งกำไรซื้อขายกักตุนที่ดินทำให้เกิดวิกฤตวัฏจักรฟองสบู่แฟบฟุบ ที่ว่ายากจนหนักแล้ว ก็ยิ่งเลวร้ายลงไปอีก.

    ดังนั้น ถ้าระบบรัฐสวัสดิการใช้วิธีเพิ่มภาษีที่ดิน (แบบค่อยเป็นค่อยไป) แล้วลด-เลิกภาษีการลงแรงลงทุนชดเชยกันไป ความยากจนก็จะลด การสวัสดิการที่เคยต้องใช้เงินมหาศาลก็จะใช้เงินน้อยลงหรือเพิ่มการสวัสดิการได้อีก ภาษีที่ดินนั้นสามารถเพิ่มได้จนเท่ากับค่าเช่าที่ดินตามอัตราท้องตลาดแบบที่ธุรกิจเขาคิดกัน ซึ่งสำหรับสหรัฐฯ วิจัยแล้ว จะได้มากเกินพอสำหรับองค์การบริหารทุกระดับ (http://www.oknation.net/blog/utopiathai/2012/11/19).

    รัฐสวัสดิการ + ภาษีจากที่ดินเท่านั้น = อยู่ดีทั่วหน้า + ไร้ภัยวิกฤตฟองสบู่.

    ขอบคุณครับ