เจาะกระบวนการทุจริตงบประมาณแบบบูรณาการ (9): สร้างสัญญาณเตือนภัยสกัดคอร์รัปชัน

1 เมษายน 2013

ซีรีส์เจาะกระบวนการทุจริตงบประมาณแบบบูรณาการ ตอนที่ 1 ถึงตอนที่ 8 เป็นเนื้อหาเกี่ยวกับความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณ ตั้งแต่การจัดเตรียมงบประมาณ การอนุมัติงบประมาณ การบริหารงบประมาณ และการควบคุมและการตรวจสอบงบประมาณ และในตอนที่ 9 นี้ จะนำเสนอเรื่องเครื่องมือตรวจจับสัญญาณการทุจริตในโครงการของรัฐ

โดยคณะผู้วิจัยโครงการศึกษาวิจัย “การปฏิรูประบบงบงบประมาณของไทยเพื่อต่อต้านการทุจริต” ได้สร้างสัญญาณเตือนภัยเบื้องต้น (Red Flags) ถึงความผิดปกติของโครงการต่างๆ ด้วยการจัดทำดัชนีวัดความเสี่ยงการทุจริตในโครงการของรัฐ (Corruption Risk Index: CRI) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้เป็นสัญญาณเตือนโครงการของรัฐที่มีโอกาสจะเกิดการทุจริต

คณะผู้วิจัยฯ ระบุว่า การจัดทำ CRI เริ่มจากการประยุกต์แนวทางตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 เมษายน 2551 เรื่องการวิเคราะห์ความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาลของแผนงาน และโครงการที่สำคัญตามนโยบายรัฐบาล ซึ่งระบุให้มีการวิเคราะห์ความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาลไว้ 2 ลักษณะ คือ ความเสี่ยงเชิงยุทธศาสตร์และความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งกำหนดว่า ในแต่ละขั้นตอนของการวางแผนและบริหารโครงการนั้น หน่วยงานต้องวิเคราะห์ความเสี่ยงใน 2 มิติ คือ ความเสี่ยงเชิงยุทธศาสตร์ และความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาล

ในการวิเคราะห์ความเสี่ยงการทุจริตในโครงการของรัฐ คณะผู้วิจัยฯ ได้เชื่อมโยงแนวคิดการบริหารความเสี่ยงเชิงยุทธศาสตร์ และความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาล ในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณเข้าด้วยกัน เพื่อให้สามารถวิเคราะห์ได้ว่า การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินมีความเสี่ยงต่อการทุจริตอย่างไรบ้าง และได้มีการวางแผนการจัดการกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นอย่างเหมาะสมหรือไม่อย่างไร

ทั้งนี้ ดัชนีวัดความเสี่ยงการทุจริตในโครงการของรัฐ (CRI) ประกอบไปด้วย 2 ส่วน คือ

ส่วนที่ 1 ค่าระดับความเสี่ยงความผิดปกติในโครงการของรัฐ (Project Risk) ซึ่งได้จากแบบประเมินระดับความเสี่ยงของความผิดปกติในโครงการรัฐ ที่จะนำไปใช้ถ่วงน้ำหนักค่าที่ได้จากการคำนวณสัญญาณเตือนภัยในกระบวนการงบประมาณ

ส่วนที่ 2 ค่าสัญญาณเตือนภัยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flag Scores: RFS) ซึ่งได้จากแบบประเมินค่าสัญญาณเตือนภัยเบื้องต้นในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน

ในการประเมินเพื่อหาค่าระดับความเสี่ยงความผิดปกติในโครงการของรัฐ (Project Risk) นั้น คณะผู้วิจัยฯ ได้กำหนดปัจจัยเสี่ยงที่จะเกิดความผิดปกติในโครงการของรัฐ โดยแบ่งเป็น 8 ปัจจัย ได้แก่

1 ลักษณะโครงการ
2 ความซับซ้อนของโครงการ
3 วงเงินงบประมาณ
4 ระยะเวลาการดำเนินงานตามข้อเสนอโครงการ
5 พื้นที่การดำเนินงาน
6 การศึกษาความเป็นไปได้
7 สภาพการดำเนินงาน
8 ผลการดำเนินงาน

คณะผู้วิจัยฯ อธิบายว่า เมื่อกำหนดปัจจัยเสี่ยงแล้ว ขั้นตอนต่อไปเป็นการระบุระดับความเสี่ยงของโครงการนั้นว่ามีความเสี่ยงอยู่ในระดับเท่าใด โดยแบ่งระดับความเสี่ยงออกเป็น 5 ระดับ คือ ระดับ 1 ถึง 5 (เรียงลำดับจากเสี่ยงน้อยที่สุดไปยังเสี่ยงมากที่สุด) และเมื่อนำมาคำนวณหาค่าเฉลี่ยของระดับความเสี่ยงความผิดปกติโครงการของรัฐโดยรวมแล้ว ผลการคำนวณดังกล่าวจะสะท้อนให้เห็นว่าโครงการที่เกิดความเคลือบแคลงสงสัยนี้มีความผิดปกติ หรือโอกาสที่จะเกิดการทุจริตมากน้อยเพียงใด

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยฯ ได้จัดทำแบบประเมินค่าสัญญาณเตือนภัยในกระบวนการงบประมาณ (Red Flag Scores in Budget Process) ขึ้นเพื่อช่วยตอบโจทย์ว่า ในกระบวนการงบประมาณแผ่นดินนั้นมีความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตมากน้อยเพียงใด และเพื่อให้ได้คำตอบที่เพียงพอแก่การวิเคราะห์ ด้วยการสร้างคาถามขึ้นมาสำหรับแต่ละโครงการที่ขอรับการจัดสรรงบประมาณ

โดยคำถามดังกล่าวมีลักษณะเป็น “รายการตรวจสอบ (Checklists)” ที่ประยุกต์จากการปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบต่างๆ เช่น ระเบียบพัสดุ พฤติกรรมอันควรสงสัยว่าจะเกิดการทุจริต ตลอดจนแนวปฏิบัติที่ดี (Best Practice) เป็นต้น คำตอบที่ได้ในแต่ละชุดจะถูกนำมาวิเคราะห์ความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาล โดยพิจารณาจาก 3 มิติ คือ

1 โอกาสที่จะเกิดความเสี่ยง
2 ผลกระทบของความเสี่ยง
3 ความสามารถในการบริหารจัดการความเสี่ยง

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยฯ ได้นำขั้นตอนกระบวนการงบประมาณ 4 ขั้น มาเป็นลำดับขั้นของคำถามเพื่อตรวจสอบความเสี่ยงในการทุจริตตั้งแต่ขั้นตอนแรกจนถึงขั้นตอนสุดท้ายของกระบวนการงบประมาณ ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวจะช่วยลดความเสี่ยงเชิงยุทธศาสตร์และความเสี่ยงตามหลักธรรมาภิบาลตามเกณฑ์คะแนนที่กำหนดขึ้น ทั้งนี้ โครงการที่ขอรับการจัดสรรงบประมาณที่ได้คะแนนต่ำกว่าเกณฑ์ในมิติใด สามารถนำไปปรับปรุงแก้ไขเพื่อให้ความเสี่ยงในการทุจริตลดน้อยลง

ดังนั้น การคำนวณหาดัชนีความเสี่ยงการทุจริต (CRI) ในโครงการของรัฐจะใช้แบบประเมินทั้งสองชุด คือ แบบประเมินค่าระดับความเสี่ยงความผิดปกติในโครงการของรัฐ และแบบประเมินค่าสัญญาณเตือนภัยในกระบวนการงบประมาณข้างต้น เพื่อคำนวณหาโอกาสที่โครงการใดโครงการหนึ่งจะเกิดการทุจริต

หลังจากนั้น คณะผู้วิจัยฯ ได้กำหนดวิธีการแปลผลเพื่อพิจารณาว่า โอกาสที่โครงการนั้นจะเกิดการทุจริต (Corruption Likelihood) อยู่ในระดับใด ซึ่งได้ข้อสรุปดังตารางข้างล่างนี้

ความเสี่ยงโครงการที่จะเกิดการทุจริต

จากตารางสรุปฯ ข้างต้น คณะผู้วิจัยฯ ได้แบ่งช่วงของ CRI ออกเป็น 3 ช่วง กล่าวคือ

1. ช่วงที่ CRI มีค่าตั้งแต่ 0-1.99 แสดงว่า โอกาสที่โครงการของรัฐจะเกิดการทุจริตมีน้อยมาก

2. ช่วงที่ CRI มีค่าตั้งแต่ 2.00-3.99 แสดงว่า โอกาสที่จะเกิดการทุจริตอยู่ในระดับที่น่ากังวล เนื่องจากพบสัญญาณเตือนภัยอย่างน้อย 1 จุด ในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณ ที่แสดงให้เห็นว่าโครงการที่มีความผิดปกตินั้นมีความเสี่ยงหรือโอกาสจะเกิดการทุจริตได้

3. ช่วงของ CRI ที่มีค่าตั้งแต่ 4.00-5.00 แสดงว่า โอกาสที่โครงการของรัฐจะเกิดการทุจริตอยู่ในระดับสูงมาก เนื่องจากพบสัญญาณเตือนภัยหลายจุดในขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณ อย่างไรก็ตาม การที่โครงการใดจะมีค่าสูงถึงช่วงดังกล่าวแสดงว่า โครงการนั้นได้ทิ้งร่องรอยหรือข้อพิรุธต่างๆ ไว้หลายแห่งจนทำให้เมื่อตรวจสอบจากแบบประเมินแล้วพบค่า CRI อยู่ในระดับที่สูงมาก

นอกจากนี้ เพื่อให้ง่ายต่อความเข้าใจ คณะผู้วิจัยฯ ได้ใช้ “สัญญาณสีของธงสามสีตามสัญญาณไฟจราจร” เพื่ออธิบายระดับความเสี่ยงของการเกิดทุจริตในโครงการต่างๆ ดังนี้

กรณีที่โครงการนั้น CRI ตกอยู่ในช่วงมี “โอกาสจะเกิดการทุจริตน้อยมาก” หน่วยงานที่ทำการตรวจสอบอย่างคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) จะยก “ธงเขียว” (Green Flag) เพื่อให้โครงการนั้นสามารถดาเนินการต่อไปได้

แต่หากค่า CRI ตกอยู่ในช่วงที่โครงการนั้นมี “โอกาสที่จะเกิดการทุจริตในระดับที่น่ากังวล” หน่วยงานตรวจสอบจะยก “ธงเหลือง” (Yellow Flag) เพื่อส่งสัญญาณให้สังคมและผู้ทำหน้าที่เกี่ยวข้องในโครงการได้ทราบว่าโครงการดังกล่าวมีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตในระดับที่น่ากังวล สมควรที่จะชะลอโครงการไว้ก่อนเพื่อชี้แจงความโปร่งใสที่สังคมเคลือบแคลงสงสัย ซึ่งหากหน่วยงานตรวจสอบ เช่น ป.ป.ช. หรือ สตง. เข้ามาดำเนินการตรวจสอบแล้วพบว่าไม่มีความผิดปกติ จึงค่อยดำเนินโครงการต่อ

และหากหน่วยงานตรวจสอบยก “ธงแดง” (Red Flag) ขึ้นมา หมายถึง “โอกาสที่โครงการนั้นจะเกิดการทุจริตสูงมาก” ผู้รับผิดชอบโครงการควรที่จะหยุดดำเนินการแล้วให้หน่วยงานตรวจสอบเข้าตรวจสอบในเชิงลึกต่อไป

ดัชนี CRI ดังกล่าวจะสามารถเป็นสัญญาณเตือนเบื้องต้น (Warning Signs หรือ Red Flags) ถึงความผิดปกติของโครงการที่อาจเกิดขึ้น และสามารถใช้เป็นเครื่องมือในการคัดกรองโครงการที่อาจเกิดการทุจริตไม่โปร่งใส ตลอดจนเป็นแนวทางหนึ่งในการป้องปรามการทุจริตได้

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยฯ อธิบายเพิ่มเติมว่า การนำดัชนีข้างต้นไปใช้นั้นมีข้อจำกัด คือ การชี้วัดการทุจริตเป็นไปได้ยากมาก เนื่องจากผู้ที่กระทำการทุจริตมักจะทิ้งหลักฐานหรือร่องรอยไว้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ดังนั้น ในการชี้วัดการทุจริตจึงสามารถทำได้เพียงการพิจารณาถึง “ความเป็นไปได้ (Likelihood หรือ Probability)” ที่จะเกิดการทุจริตขึ้นเท่านั้น นอกจากนี้ ดัชนีข้างต้นก็มิใช่หลักฐานที่แน่ชัดว่ามีการทุจริตเกิดขึ้น หากแต่เป็นเพียงแนวทางในการระบุถึงขั้นตอนของกระบวนการงบประมาณที่มีความเสี่ยงต่อการทุจริตสูงเท่านั้น

ดังนั้น การนำดัชนีวัดความเสี่ยงการทุจริตในโครงการของรัฐ (CRI) ไปใช้จะต้องใช้อย่างระมัดระวัง เพราะแม้ว่าจะตรวจพบสัญญาณเตือนภัยเบื้องต้น (Red Flag) แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะต้องมีการทุจริตเกิดขึ้นเสมอไป

คณะผู้วิจัยฯ ระบุว่า การจะนำดัชนีดังกล่าวไปใช้ให้เกิดประโยชน์ได้จริง หรือพัฒนาให้สามารถวัดความเสี่ยงการทุจริตได้แม่นยำนั้น จำเป็นต้องมีหน่วยงานรับหน้าที่เป็น “เจ้าภาพ” นำร่องใช้ดัชนีเพื่อวัดความเสี่ยงการทุจริตในโครงการของรัฐ ดังนั้นจึงเสนอให้ “สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน” รับหน้าที่เป็นเจ้าภาพในเรื่องดังกล่าว เนื่องจาก สตง. มีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินว่าเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับหรือไม่ หากกรณีที่พบว่ามีเหตุอันควรสงสัยว่าจะเกิดการทุจริตนั้น สตง. สามารถแจ้งผลการตรวจสอบต่อหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อดำเนินคดีตามกฎหมายต่อไปตามมาตรา 46 แห่ง พ.ร.บ.การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542

ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยฯ เชื่อมั่นว่า หาก สตง. นำดัชนีนี้ไปใช้ได้จริงแล้ว จะสามารถเฝ้าระวังโครงการที่สุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตตั้งแต่กระบวนการจัดทำงบประมาณจนถึงกระบวนการบริหารงบประมาณ ซึ่งความเสี่ยงโดยส่วนใหญ่จะอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

นอกจากนี้ ดัชนียังสามารถประเมินความเสี่ยงของโครงการได้ว่า มีโอกาสจะเกิดการทุจริตมากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการขนาดใหญ่ที่มูลค่าเกิน 1,000 ล้านบาท หรือโครงการที่อยู่ในความสนใจของสาธารณชน และหาก สตง. สามารถวิเคราะห์ถึงความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตได้ทันท่วงทีแล้ว ย่อมมีโอกาสที่จะยับยั้งความเสียหายจากการทุจริตโครงการมากกว่าการตรวจสอบภายหลังจากมีการเบิกจ่ายเงินหรือลงนามในสัญญาไปแล้ว

ดัชนี cri

กรณีที่ สตง. วิเคราะห์ความเสี่ยงโครงการแล้วพบว่า โครงการมีโอกาสที่จะเกิดการทุจริต โดยค่าดัชนี CRI สูงและอยู่ในเกณฑ์ยก “ธงเหลือง” เตือนให้ระวังความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริต หรือยก “ธงแดง” เพื่อชะลอโครงการนั้นไว้ก่อน คณะผู้วิจัยเห็นว่า สตง. สามารถเสนอความเห็นของการศึกษาที่อ้างอิงดัชนีนี้ในรูปแบบของ “ผลการศึกษาวิเคราะห์ความเสี่ยงโครงการ ที่เกิดปัญหาการจัดทำหรือบริหารโครงการที่อาจไม่สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาล หรือหลักบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี”

คณะผู้วิจัยฯ มั่นใจว่า การนำเสนอผลการศึกษาดังกล่าว นับเป็นการแจ้งเตือนเบื้องต้นจากหน่วยงานที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ เพื่อให้ผู้รับผิดชอบโครงการได้ตระหนักว่า องค์กรตรวจสอบได้ติดตามโครงการนี้อย่างใกล้ชิด ที่สำคัญ ผลการศึกษาดังกล่าวควรได้รับการเปิดเผยให้สาธารณชนรับทราบผ่านทางสื่อมวลชน หรือภาคีเครือข่ายที่ร่วมกันต่อต้านการทุจริต เพื่อให้สังคมได้มีส่วนร่วมกันตรวจสอบด้วยอีกทางหนึ่ง (ดังรูปด้านบน)

อ่านรายละเอียดซีรีส์ คอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม