โลกนี้ไม่มีอะไรฟรีว่าด้วยต้นทุนเชิงนโยบาย

11 มีนาคม 2013

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

ช่วงนี้เรื่องราวของการถกเถียงเรื่องนโยบายการเงินและค่าเงินบาทเริ่มจะซาๆ ลงไป เมื่อ กนง. ตัดสินใจด้วยเสียง 6-1 คงอัตราดอกเบี้ยไปแบบไม่ยากเย็น (แต่จริงๆ แล้ว หลายคนคงลุ้นกันตัวโก่ง) ผมขอชวนคิดหน่อยว่าทำไมเรื่องนี้ถึงน่าเป็นประเด็น และเราควรคิดเกี่ยวกับประเด็นนี้ และเรื่องเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและนโยบายเศรษฐกิจมหภาคอย่างไร

ขอชวนคิดเรื่องค่าเงินบาทก่อน ตามหน้าหนังสือพิมพ์และจากความเห็นของผู้ใหญ่ในบ้านเมือง ความเห็นที่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปคือ คนส่วนใหญ่สนับสนุนให้เงินบาทอ่อน เงินบาทไม่ควรแข็ง และแบงก์ชาติควรทำหน้าที่รักษาค่าเงินบาทไม่ให้แข็ง (หรือไม่ให้แข็งค่าขึ้นไปกว่าประเทศในภูมิภาค)

“ค่าของเงิน” คือ ราคาของค่าเงินที่ปรับราคาเปรียบเทียบของสินค้าและบริการระหว่างประเทศ เมื่อค่าเงินของประเทศหนึ่งอ่อนลง หมายถึงราคาของสินค้าจากประเทศนั้นจะมีราคาถูกลงในเงินสกุลของต่างชาติ (หรือขายสินค้าที่ราคาเท่าเดิมแล้วได้เงินเป็นสกุลท้องถิ่นมากขึ้น) แปลว่าประเทศนั้นมีความสามารถในการแข่งขันด้านราคาในสินค้าส่งออก (และบริการ เช่น การท่องเที่ยว) มากขึ้น

แต่ค่าเงินสกุลท้องถิ่นที่อ่อนลงหมายถึงว่า อำนาจซื้อของรายได้ของคนในประเทศนั้น (ที่ได้รับเป็นเงินสกุลท้องถิ่น) จะต่ำลงไป เพราะราคาสินค้านำเข้ามีราคาแพงขึ้น

ในทางกลับกัน ถ้าค่าเงินแข็งขึ้น ความสามารถในการแข่งขันในตลาดส่งออกจะแย่ลง (เพราะราคาสินค้าส่งออกแพงขึ้น) แต่อำนาจซื้อของเงินสกุลท้องถิ่นจะมีมากขึ้น (เพราะราคาสินค้านำเข้าถูกลง)

หมายความว่า ทุกครั้งที่ค่าเงินขยับ มีคนได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ เช่น เมื่อค่าเงินแข็งขึ้น ผู้ส่งออกอาจจะเสียประโยชน์จากความสามารถในการแข่งขันด้านราคาที่หายไป แต่ผู้บริโภคและคนที่นำเข้าสินค้ามาขายควรจะได้ประโยชน์ ผู้ขับขี่รถยนต์น่าจะได้เติมน้ำมันในราคาถูกลง สาวก Apple น่าจะมีโอกาสซื้อ iPad ในราคาถูกลง หรือบริษัทที่นำเข้าชิ้นส่วนจากต่างประเทศมาผลิตขายในประเทศ (เช่น บริษัทผลิตรถยนต์) ควรจะยิ้มแก้มแฉ่งด้วยกำไรที่เพิ่มขึ้น นักลงทุนที่อยากไปลงทุนต่างประเทศน่าจะเห็นอำนาจการซื้อที่เพิ่มขึ้น บริษัทที่อยากลงทุนซื้อเครื่องจักรจากต่างประเทศน่าจะเห็นต้นทุนในการลงทุนต่ำลง มีโอกาสคุ้มทุนเร็วขึ้น

ในทางเศรษฐศาสตร์เรามีความเชื่อว่า ในระยะยาว เมื่อเศรษฐกิจโตขึ้นเรื่อยๆ ค่าเงินที่แท้จริง (ราคาสินค้าในประเทศเมื่อเทียบกับราคาสินค้าอย่างเดียวกันในต่างประเทศ) จะแข็งค่าขึ้น (ราคาสินค้าในประเทศมีราคาแพงขึ้นเมื่อเทียบกันสินค้าในต่างประเทศ) เพราะคนในประเทศมีอำนาจการซื้อเพิ่มขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ จึงเป็นเรื่องธรรมชาติที่จะคาดหวังว่าค่าเงินของประเทศที่มีการเจริญเติบโตสูงจะแข็งค่าขึ้น

แต่ทำไมเงินบาทแข็งทีไร เราได้ยินแต่เสียงก่นด่า ราวกับเป็นสิ่งเลวร้าย ไม่มีอะไรดี?

ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะความสำคัญของภาคส่งออกกับเศรษฐกิจประเทศไทย GDP กว่าร้อยละ 70 มาจากภาคการส่งออก (แต่มูลค่าเพิ่มของภาคการส่งออกคงน้อยกว่านี้ เพราะส่วนหนึ่งมาจากการนำเข้าวัตถุดิบ) ภาคการส่งออกยังเป็นผู้จ้างงานรายใหญ่ของประเทศ และผู้ประกอบการใหญ่น้อยมีรายได้มาจากการส่งออก นอกจากนี้ ภาคเกษตรที่ราคาสินค้าอิงกับราคาตลาดโลกยังได้ผลดี (เป็นเงินสกุลบาท) เมื่อเงินบาทอ่อน ทำให้เสียง “บ่น” เมื่อเงินบาทแข็งมักจะดังกว่าเสียงตบมือดีใจจากผู้บริโภคที่ได้รับประโยชน์จากเงินบาทแข็ง

นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนในอดีตอาจจะให้ความสำคัญต่อการชะลอการแข็งค่าของเงินบาท เห็นได้จากการสะสมเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเป็นจำนวนมหาศาล (บ่งบอกว่าแบงก์ชาติเข้าไปแทรกแซงค่อนข้างมาก) และการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นเวลานาน ซึ่งอาจจะเหมาะสมกับสถานการณ์หลังวิกฤต ที่เราต้องการเพิ่มทุนสำรอง และสนับสนุนภาคการส่งออกเพื่อให้เศรษฐกิจฟื้นตัว

การแทรกแซงค่าเงินในอดีตจึงมีต้นทุนทั้งทางตรงและทางอ้อม ทางตรงก็คือต้นทุนจากการแทรกแซงเงินบาทและดูดซับสภาพคล่อง ที่ทำไปสู่ภาระทางบัญชีของแบงก์ชาติ และตลาดการเงินอย่างที่เป็นประเด็นคุยกันอย่างกว้างขวางในปัจจุบัน (แต่ไม่ค่อยมีคนคุยกันว่ามันเกิดจากอะไร) ส่วนต้นทุนทางอ้อมก็เกิดจากการอุดหนุนภาคการส่งออก ในขณะที่เศรษฐกิจภาคในประเทศถูกละเลย (ถ้าเงินบาทแข็งกว่านี้ผู้บริโภคอาจจะได้ใช้น้ำมันถูกกว่านี้?)

ดังนั้น การดำเนินนโยบายสาธารณะและนโยบายเศรษฐกิจมหภาค จึงมีต้นทุนและต้นทุนค่าเสียโอกาสเชิงนโยบายอยู่เสมอ (เพราะการดำเนินนโยบายที่ดีกับทุกๆ ฝ่ายเป็นเรื่องหาได้ยากมาก) การถกเถียงเรื่องนี้จึงควรตั้งอยู่บนพื้นฐานดังกล่าว และการเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของแต่ละทางเลือก

ผมขอยกตัวอย่างการตอบสนองเชิงนโยบาย กับปัญหาที่เรากำลังเผชิญอยู่ คือ การมีความเสี่ยงจากเงินทุนไหลเข้า ในขณะที่เศรษฐกิจเจริญเติบโตอย่างแข็งแกร่ง ภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ มีความจำเป็นที่จะต้องคงดอกเบี้ยในระดับสูงกว่าต่างประเทศ จนมีส่วนทำให้เงินบาทแข็งขึ้น ผมเคยบอกว่ามีทางออกอยู่สี่ทางในเรื่องนี้

หนึ่ง คือ การไม่ไปยุ่งกับค่าเงิน ปล่อยให้กลไกตลาดทำงานไป (แต่แบงก์ชาติอาจจะไปผ่อนคลายกฎระเบียบต่างๆ เรื่องเงินไหลออก เพื่อทำให้ดุลสุทธิมีความสมดุลมากขึ้น) ให้ค่าเงินเข้าสู่ระดับที่เหมาะสมด้วยตัวของมันเอง ค่าเงินที่อาจจะแข็งขึ้นจะทำให้ความน่าสนใจของเงินน้อยลงไปเอง (เพราะโอกาสการทำกำไรในอนาคตมีน้อยลง) แต่ความเสี่ยงและต้นทุนในเรื่องนี้คือ ความเป็นไปได้ที่เงินไหลที่รุนแรงอาจจะกดดันทำให้ค่าเงินหลุดออกจากระดับกว่าที่ควรจะเป็น (แต่ก็ระบุได้ยากว่าระดับที่ควรจะเป็นคืออะไร) จนส่งผลกระทบต่อผู้ส่งออกและภาคเศรษฐกิจที่แท้จริง

สอง การเข้าไปแทรกแซงค่าเงิน ซึ่งอาจจะไม่มีประโยชน์และประสิทธิผลในการชะลอค่าเงินในระยะยาว แต่ทำให้เกิดต้นทุนทั้งทางตรงและทางอ้อมอย่างที่กล่าวมาแล้วข้างต้น

สาม คือ การลดดอกเบี้ย ซึ่งมีหลายฝ่ายบอกว่าอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าภายนอกอาจจะเป็นตัวดึงเงินเข้าสู่ประเทศ (แบงก์ชาติและนักวิชาการบางส่วนไม่เห็นด้วย) แต่การลดดอกเบี้ยในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจในประเทศกำลังเจริญเติบโตอย่างร้อนแรง (เราเพิ่งจะเห็น GDP ในไตรมาสสี่ขยายตัวในอัตราที่สูงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย) สินเชื่อภาคธนาคารขยายตัวอย่างรวดเร็ว และหนี้ครัวเรือนเริ่มส่งสัญญาณที่น่าเป็นห่วง เป็นการสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดเงินเฟ้อและภาวะฟองสบู่ และนี่คือต้นทุนของการลดดอกเบี้ยที่เราควรพิจารณา

สี่ ถ้าทางเลือกทั้งหมดนี้ไม่สามารถนำมาใช้ได้ การใช้มาตรการบางอย่างเพื่อจำกัดการเคลื่อนย้ายของเงินทุน (capital control measures) หรือเพิ่มต้นทุนของการเคลื่อนย้ายเงินทุน (เช่น เก็บภาษีหรือเพิ่มสัดส่วนเงินสำรอง) ก็เป็นหนึ่งในทางเลือก แต่ต้นทุนของมาตรการพวกนี้ก็คือ ความเชื่อมั่นและต้นทุนของนักลงทุนต่อตลาดการเงินในประเทศ นอกจากนี้ มาตรการการควบคุมเงินทุนมักจะไม่ประสบความสำเร็จในระยะยาว เพราะนักลงทุนสามารถเปลี่ยนพฤติกรรม หรือหลีกเลี่ยงมาตรการได้

การตัดสินใจเรื่องนโยบายเศรษฐกิจมหภาคจึงต้องให้ความสำคัญต่อจุดประสงค์ของนโยบาย โดยพิจารณาถึงต้นทุนของแต่ละทางเลือก แต่ความยากอยู่ที่ว่า ต้นทุนของนโยบายมักจะเกิดกับคนต่างกลุ่มกันไป และการให้ความสำคัญต่อคนแต่ละกลุ่มเป็นเรื่องละเอียดอ่อน และมักจะถูกครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม

สุดท้าย บทบาทของกระทรวงการคลังและแบงก์ชาติในวิวาทะเรื่องนโยบายการเงินและค่าเงิน มีความน่าสนใจอยู่ที่ว่า แต่ละหน่วยงานมีหน้าที่และจุดประสงค์ต่างกันไป (กระทรวงการคลังอยากหาเงินมาลงทุนเพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโต แต่แบงก์ชาติต้องการดูและเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ) ทั้งสองมีความเป็นอิสระต่อการดำเนินนโยบายอยู่พอสมควร คำถามคือ ทั้งสองหน่วยงานจะทำอย่างไร ให้การทำงานเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของแต่ละหน่วยงานเป็นไปโดยไม่ก่อให้เกิดต้นทุนแอบแฝงมากจนเกินไปจนขัดกับวัตถุประสงค์ของอีกหน่วยงานหนึ่ง

การร่วมมือกันทำงานจึงมีความสำคัญ เราคงอยากเห็นรถวิ่งไปข้างหน้าอย่างมั่นคง ไม่ใช่เท้าเหยียบคันเร่งแต่มือดึงเบรกมือนะครับ