เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง (4): วัฒนธรรมคอร์รัปชัน จริงหรือที่คอร์รัปชันฝังอยู่ใน DNA ของเรา

Hesse004

ในวิชาคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยานั้น การหาสาเหตุของการคอร์รัปชันจะทำให้เราสามารถหาวิธีการต่อต้านคอร์รัปชันได้อย่างเป็นระบบ ทั้งนี้ การแก้ปัญหาคอร์รัปชันมิได้บอกเพียงแต่ว่าเราทุกคนต้องช่วยกันสร้าง “จิตสำนึก” ในการต่อต้านคอร์รัปชันหรือรังเกียจการโกงทุกรูปแบบ เพราะเอาเข้าจริงแล้ว ปัญหาคอร์รัปชันมันมีความ “ซับซ้อน” เกินกว่าที่จะมาอธิบายเหตุผลที่ทุกคนพร้อมจะ “โกง” ด้วยกันทั้งนั้น หากมีโอกาสหรือช่องทางคอร์รัปชัน

…คล้ายกับว่าคอร์รัปชันนั้นเป็นสิ่งที่ฝังอยู่ใน DNA ของคนเรา

ในทัศนะของผู้เขียนแล้ว การที่คนเราจะตัดสินใจคอร์รัปชันหรือไม่นั้น เหตุผลประการสำคัญ คือ ผลประโยชน์ที่ได้รับจากการคอร์รัปชันต้องสูงกว่าต้นทุนที่ตัวเองต้องจ่ายไปจากการคอร์รัปชัน

หากคนๆ นั้นเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ต้นทุนที่ตัวเองต้องจ่ายไปหากทำการคอร์รัปชัน คือ โอกาสที่จะถูกจะจับได้ โอกาสที่จะถูกดำเนินคดี โอกาสที่จะถูกศาลพิพากษาจำคุก โอกาสที่ตนเองจะเสียชื่อเสียง ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ ถ้าเจ้าหน้าที่รัฐไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองก็ดีหรือข้าราชการก็ดี เห็นแล้วว่าต้นทุนพวกนี้มัน “ต่ำ” มาก เมื่อเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ที่ตัวเองได้รับแล้ว

…แน่นอนว่า พวกเขาย่อมตัดสินใจที่จะคอร์รัปชันโดยไม่ลังเลใจ

อย่างไรก็ตาม หากคนเหล่านี้มี “ต้นทุนทางคุณธรรม” หรือ Integrity Cost เข้ามาควบคุมสำนึก ต้นทุนที่ว่านี้แม้จะมองไม่เห็นและวัดไม่ได้แต่จะกลายเป็นสิ่งที่สามารถ “ยับยั้งชั่งใจ” หรือที่ภาษาพระเรียกว่า “หิริโอตัปปะ” ซึ่งต้นทุนตัวนี้จะทำให้การตัดสินใจของเจ้าหน้าที่รัฐนั้นเปลี่ยนไป คือ ไม่กล้าแม้แต่จะคิดโกง

ทั้งนี้ทั้งนั้น ในแง่ปัจเจกแล้ว การตัดสินใจจะคอร์รัปชันหรือไม่นั้นเกิดจากการ “ชั่งใจ” ระหว่างผลได้กับผลเสียที่จะเกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ดี ลำพังการตัดสินใจในระดับปัจเจกเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอต่อการอธิบายสาเหตุของการคอร์รัปชัน เพราะสาเหตุของการคอร์รัปชันยังเกี่ยวพันไปถึง “มิติทางสังคม” ด้วย นั่นหมายถึง สังคมเองก็มีส่วนในการกำหนดให้ผู้คนต้องเลือกที่จะคอร์รัปชันเพื่อความอยู่รอด ทั้งที่โดยพื้นฐานจิตใจแล้วอาจไม่ได้ต้องการคอร์รัปชันแต่อย่างใด

กล่าวกันว่า สาเหตุสำคัญของการคอร์รัปชันในสังคมเอเชีย คือ การยึดโยงอยู่กับ “ระบบอุปถัมภ์” ซึ่งระบบดังกล่าวประกอบด้วย “ผู้ให้การอุปถัมภ์” (Patron) และ “ผู้รับการอุปถัมภ์” (Client)

ระบบอุปถัมภ์ทำให้บางครั้ง “สินบน”กับ “สินน้ำใจ” เป็นเรื่องที่แยกกันได้ยากว่า อะไรคือสินน้ำใจ อะไรคือสินบน

ด้วยเหตุนี้ การที่เราตีตราความหมายของ “คอร์รัปชัน” หรือ “ฉ้อราษฎร์” และ “บังหลวง” ว่าเกิดจากคนของรัฐใช้อำนาจหน้าที่ของตัวเองในการให้คุณ ให้โทษ ให้ประโยชน์กับผู้จ่ายสินบนหรือให้สินน้ำใจก็ดีแล้ว พฤติกรรมต่างๆ เหล่านี้ล้วนเป็นพฤติกรรมที่ผิดกฎหมาย เข้าข่ายว่า “ทุจริต” ด้วยกันทั้งหมด

ในอดีตที่ผ่านมา สังคมไทยเป็นสังคมที่ชอบเล่นคำ ดังนั้น เมื่ออธิบายถึงพฤติกรรมคอร์รัปชันจึงมักใช้คำว่า “กิน” (ซึ่งต่อจากคำว่าโกง) หรือถ้าหยาบขึ้นมาอีกระดับก็เลยเถิดไปถึงคำว่า “แ…ก” หรือถ้าจะพูดให้เห็นภาพพจน์ว่ากินแบบ “มูมมาม” ก็จะใช้คำว่า “ยัด” 1 เป็นต้น

โดยนัยยะของคำเหล่านี้ เมื่อนำมาขยายความกับเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้อำนาจรัฐแล้ว คำว่า “กิน” จึงมีความหมายในเชิงลบมากกว่าเชิงบวก (โปรดดูกล่องที่ 1 บทกลอนและโคลงในอดีตที่กล่าวถึงพฤติกรรมคอร์รัปชันในสังคมไทย)

บทกลอนหรือโคลงในกล่องที่ 1 สะท้อนให้เห็นถึงอาชีพที่มีโอกาสจะคอร์รัปชันมากที่สุด คือ อาชีพในกระบวนการยุติธรรมและอาชีพผู้ตรวจสอบ เนื่องจากคนกลุ่มนี้สามารถใช้ดุลยพินิจที่มีอำนาจรัฐคุ้มครองและให้คุณให้โทษกับประชาชนได้

กล่องที่ 1 ตัวอย่างบทกลอนและโคลงที่กล่าวถึงพฤติกรรมคอร์รัปชันในสังคมไทย

…เอ็งกินเหล้าเมายาไม่ว่าหรอก
แต่อย่านอกทางไปให้เสียผล
เอ็งอย่ากินสินบาทคาดสินบน
เรามันชนชั้นปัญญาตุลาการ

(พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์)

เบิกทรัพย์วันละบาทซื้อ มังสา
นายหนึ่งเลี้ยงพยัคฆา ไป่อ้วน
สองสามสี่นายมา กำกับ กันนา
บังทรัพย์สี่ส่วนถ้วน บาทสิ้นเสือตาย

(โคลงโลกนิติ)

คดีที่มีคู่ คือไก่หมูเจ้าสุภา
ใครเอาเข้าปลามา ให้สุภาก็ว่าดี
ที่แพ้แก้ชนะ ไม่ถือพระประเวณี
ขี้ฉ้อก็ได้ดี ไล่ด่าตีมีอาญา

(กาพย์เรื่องพระไชยสุริยา, สุนทรภู่)

ในแต่ละสังคมนั้น สาเหตุของการคอร์รัปชันมีความซับซ้อนและแตกต่างกัน บางสังคม รัฐกลับเปิดโอกาสให้ข้าราชการสามารถใช้ช่องทางการออกใบอนุญาตเพื่อเรียกรับสินบนจากประชาชนได้โดยแกล้งทำเป็น “ปิดหูปิดตา” ไม่รู้ไม่เห็น เช่น การใช้ระบบ License Raj ของอินเดีย ซึ่งเป็นการให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐสามารถใช้ดุลยพินิจส่วนตัวออกใบอนุญาตดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาคเอกชนได้ 2

ขณะที่ในสังคมจีน ระบบที่เรียกว่า Guanxi ซึ่งเป็นระบบที่เน้นความสัมพันธ์หรือการสร้างเครือข่าย Connection นั้น ได้กลายเป็นปัจจัยสำคัญในการทำธุรกิจของประเทศจีน ว่ากันว่า ระบบ Guanxi นี่เองที่เป็นตัวทำลายกฎระเบียบของรัฐที่วางไว้ โดยเฉพาะการเลือกปฏิบัติหรือ “ผ่อนปรน” ให้กับพรรคพวกเพื่อนฝูง

แม้ว่าระบบ Guanxi จะเป็นสิ่งที่ดีในแง่ของมิตรภาพและความสัมพันธ์ในการทำธุรกิจของภาคเอกชน เพราะเป็นการลดต้นทุนในการทำธุรกรรมทางธุรกิจบางอย่างไปโดยอาศัย “ความไว้เนื้อเชื่อใจ” เป็นสำคัญ แต่ระบบดังกล่าวกลับจะเป็นอันตรายต่อส่วนรวมหากถูกนำมาใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมและการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัดเป็นพื้นฐาน

ด้วยเหตุนี้ การเลือกปฏิบัติหรือใช้ “ฉันทาคติ” เพราะเป็นเพื่อนฝูงกันนั้นย่อมเป็นสิ่งที่ขัดต่อหลักการบริหารบ้านเมืองที่ดี ผู้มีอำนาจรัฐจึงไม่สมควรใช้ความสัมพันธ์ส่วนตัวดังกล่าว เพราะจะทำให้การตัดสินใจภายใต้ผลประโยชน์ส่วนรวมนั้นผิดพลาดไปด้วย 3

ไม่จำเพาะระบบ Guanxi จะมีอยู่ในสังคมจีนเพียงแห่งเดียว แม้แต่ในสังคมตะวันตก รูปแบบการคอร์รัปชันที่อาศัยเส้นสายต่างๆ ของผู้คนในสังคมยังคงมีปรากฏให้เห็นเช่นกัน ซึ่งในสังคมตะวันตกเรียกระบบแบบนี้ว่า Old Boys’ Network

การรวมกลุ่มกันของเหล่าเพื่อนพ้องน้องพี่ที่เกาะเกี่ยวกันในรูป “สมาคมศิษย์เก่า” ก็ดี หรือ “สมาคมนักเรียนเก่า” ก็ดีนั้น การรวมกลุ่มแบบนี้ทำให้ความสัมพันธ์ “ส่วนตัว” อาจมีผลต่อการตัดสินใจ “ส่วนรวม” ด้วยเช่นกัน

ยกตัวอย่าง เช่น รัฐมนตรีอาจตัดสินใจให้สัมปทานโครงการของรัฐกับบริษัทที่มีเพื่อนร่วมรุ่นโรงเรียนเป็นผู้ถือหุ้นโดยอาศัยเครือข่ายเพื่อนร่วมรุ่น ซึ่งอาจช่วยเหลือเกื้อกูลกันในรูปของการให้ข้อมูลภายใน (Insider) ก่อนที่จะมีการประมูลสัมปทาน

พฤติกรรมแบบนี้จึงเป็นเรื่องยากที่จะบอกว่าการคอร์รัปชันนั้นขึ้นอยู่กับการตัดสินใจในระดับปัจเจกเพียงฝ่ายเดียว เพราะสังคมวัฒนธรรมยังมีส่วนกำหนดให้คนเราสามารถคอร์รัปชันได้ตลอดเวลาทั้งที่เจตนาและไม่ได้เจตนา

แม้แต่ประเทศฟินแลนด์ ประเทศที่ขึ้นชื่อว่ามีความโปร่งใสมากที่สุดประเทศหนึ่งในโลก ก็ยังหนีไม่พ้นข้อครหาเรื่องคอร์รัปชันที่มีที่มาจากระบบ Old Boys’ Network เช่นกัน

ในฟินแลนด์ ระบบ Old Boys’ Network เรียกอีกชื่อหนึ่งว่า hyvä veli -verkosto ซึ่งหมายถึงเครือข่ายพี่น้อง ระบบนี้มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของชนชั้นนำในฟินแลนด์ ที่ส่วนใหญ่แล้วอาศัยความเป็นรุ่นพี่รุ่นน้องให้ประโยชน์ต่างตอบแทนซึ่งกันและกัน

	หนังสือเรื่อง Old Boy Network (Finland) ของ Delmar Thomas C. Stuart หนังสือที่สะท้อนภาพการคอร์รัปชันในสังคมโปร่งใสของประเทศฟินแลนด์ เมื่อความสัมพันธ์ส่วนตัวมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจใช้อำนาจรัฐซึ่งเป็นเรื่องของส่วนรวม ที่มาภาพ: https://www.morebooks.de
หนังสือเรื่อง Old Boy Network (Finland) ของ Delmar Thomas C. Stuart หนังสือที่สะท้อนภาพการคอร์รัปชันในสังคมโปร่งใสของประเทศฟินแลนด์ เมื่อความสัมพันธ์ส่วนตัวมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจใช้อำนาจรัฐซึ่งเป็นเรื่องของส่วนรวม ที่มาภาพ : https://www.morebooks.de/store/gb/book/old-boy-network-finland/isbn/978-620-1-98689-3

ปัจจุบันบ้านเรา การรวมกลุ่มแบบ Old Boys’ Network มีให้เห็นในทุกระดับตั้งแต่ระดับโรงเรียนมัธยมเก่าแก่ทั้งหลาย หรือระดับมหาวิทยาลัยชั้นนำ ล่าสุด มีงานศึกษาของอาจารย์นวลน้อย ตรีรัตน์ แห่งเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ เรื่อง “เครือข่ายผู้บริหารระดับสูงผ่านเครือข่ายทางการศึกษา” ที่ได้สะท้อนภาพ Old Boys’ Network ในระดับชนชั้น Elite ใหม่ของสังคมไทยได้เป็นอย่างดี ภายใต้การเข้าไปเรียนใน “หลักสูตรการศึกษา” ขององค์กรต่างๆ อาทิ หลักสูตร วปอ. หลักสูตร บยส. หลักสูตร วตท. เป็นต้น

หลักสูตรต่างๆ เหล่านี้ได้สร้างมิตรภาพและความเป็นเพื่อนของชนชั้นนำทั้งในแวดวงราชการและเอกชน จนทำให้เป็นเครื่องร้อยรัดหรือก่อเกี่ยวความสัมพันธ์เชิงอำนาจให้ “แน่นแฟ้น” มากขึ้น

ผลการศึกษาของอาจารย์นวลน้อยสรุปไว้น่าสนใจว่า การรวมกลุ่มของชนชั้นนำผ่านหลักสูตรผู้บริหารระดับสูงทั้งหลายนั้น ทำให้ชนชั้นนำมีแนวโน้มที่จะแข่งขันกันลดลง แต่จะ “แบ่งปันอำนาจ” ในระหว่างชนชั้นนำภายใต้ความสัมพันธ์แบบ “พรรคพวก” มากขึ้น อีกทั้งหลักสูตรเหล่านี้ยังเปรียบเสมือนเป็น Fast Track ให้คนกลุ่มใหม่สามารถ “ถีบตัวเอง” ให้ก้าวขึ้นมาเป็นหนึ่งในชนชั้นนำได้

ด้วยเหตุนี้ ระบบอุปถัมภ์แบบ “มีวันนี้เพราะพี่ให้” หรือความสัมพันธ์แบบ “กำแพงของความเป็นเพื่อนที่ไม่มีใครมาพังทลายได้” นั้น ยังคงเป็นเรื่องปกติในสังคมบ้านเราอยู่ เพราะระบบนี้เองที่ทำให้ทั้งผู้ให้การอุปถัมภ์และผู้รับการอุปถัมภ์ยังคงมีความสัมพันธ์แบบ “แนบแน่น” โดยผลประโยชน์บางอย่างที่ทั้งมองเห็นและมองไม่เห็นเป็นเครื่องแลกเปลี่ยน…

หมายเหตุ

1 ผู้สนใจเรื่องภาษากับการคอร์รัปชัน รบกวนแวะไปอ่านงานเบาๆ ของผู้เขียนได้ในเรื่อง “คอร์รัปชันในภาษาต่าง”

2 ผู้สนใจโปรดดูรายละเอียด Corruption in India

3 ผู้สนใจเรื่องระบบ Guanxi กับคอร์รัปชันในสังคมจีนสามารถอ่านงานของ Ling Li (2001) ใน PERFORMING’ BRIBERY IN CHINA – GUANXI-PRACTICE, CORRUPTION WITH A HUMAN FACE, Journal of Contemporary China20(68): 1-20, 2011

  • Pot

    ผมขอขอบคุณผู้เขียน ที่ได้เขียนบทความหลายตอนนี้ ซึ่งให้ข้อมูลและหลายมุมมองของการคอร์รัปชันมากขึ้น แต่จะน่าเสียดายถ้านี่เป็นตอนสุดท้าย (ตามที่ผู้เขียนเกริ่นตอนแรกว่าจะเขียนเพียง 4 ตอน และตอนสุดท้ายจะสรุปมีข้อเสนอการต่อต้านคอร์รัปชัน แต่ก็ไม่เห็นข้อเสนอดังกล่าว) ไม่ทราบว่าผู้เขียนจะสันทัดมั้ย แต่อยากให้ช่วยวิเคราะห์ว่าการรวมศูนย์อำนาจของการปกครองและเศรษฐกิจในสังคมไทย มีผลอย่างไรต่อการคอร์รัปชัน การไม่กระจายโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วม ฝึกฝน และเรียนรู้การพัฒนาท้องถิ่นตัวเอง ทำให้ต้องมาแก่งแย่งเอาผลประโยชน์จากส่วนกลางผ่านนักการเมือง ซึ่งเป็นช่องทางที่แคบและเอื้อการทุจริต เหตุนี้มีผลมากน้อยเพียงไรกับปัญหาคอร์รัปชันของไทย