จากนโยบายประชานิยม…สู่นโยบายไร้ความรับผิดชอบ

ดร.วิรไท สันติประภพ
Veerathai@post.harvard.edu

ความท้าทายประการหนึ่งของนักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันคือ การขาดวินัยการคลังของรัฐบาลที่มุ่งทำแต่นโยบายประชานิยมเพื่อให้ชนะการเลือกตั้ง พรรคการเมืองมีแนวโน้มแข่งขันกันด้วยนโยบายประชานิยมมากขึ้น และมักได้รับการตอบรับที่ดีจากประชาชน ดูจะมีแต่นักเศรษฐศาสตร์เท่านั้นที่แสดงความเห็นแย้ง จนบางครั้งถูกตั้งคำถามว่า ทำไมนักเศรษฐศาสตร์จะให้รัฐบาลทำแต่นโยบายที่ประชาไม่นิยม

ในยุคแรกนโยบายประชานิยมหลายเรื่องคล้ายกับนโยบายรัฐสวัสดิการ กล่าวคือ รัฐให้บริการพื้นฐานแก่ประชาชนในกลุ่มขาดแคลนอย่างทั่วถึง เพื่อให้มีคุณภาพชีวิตและโอกาสดีขึ้น นโยบายประชานิยมในยุคแรกนี้รวมถึง 30 บาทรักษาทุกโรค เรียนฟรี 12 ปี เบี้ยยังชีพคนชรา บ้านเอื้ออาทร ธนาคารประชาชน หรือ ไฟฟ้าและรถเมล์ฟรี ความกังวลของนักเศรษฐศาสตร์ต่อนโยบายประชานิยมในยุคแรกนี้มักเกี่ยวกับสองเรื่องสำคัญ

เรื่องแรก เกี่ยวกับภาระการคลังของรัฐบาล ทั้งภาระเฉพาะหน้าและภาระผูกพันในอนาคตซึ่งอาจจะบานปลายได้โดยไม่ได้ตั้งใจ เพราะพรรคการเมืองที่นำเสนอนโยบายเหล่านี้ไม่ได้คิดไว้อย่างรอบคอบ รวมทั้งไม่ได้คาดว่าจะนำไปสู่การแข่งขันกันให้สิทธิ์ประโยชน์เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้ง ไม่มีพรรคการเมืองใดกล้าที่จะลดสิทธิประโยชน์ที่ประชาชนได้รับจากนโยบายประชานิยม จนกว่าประเทศจะล่มจม

ความกังวลเรื่องที่สอง เกี่ยวกับความสามารถของระบบราชการ ที่จะนำนโยบายประชานิยมเหล่านี้ไปปฏิบัติให้เกิดผลจริงโดยเร็ว เท่าเทียมกันทั่วประเทศ และปราศจากการรั่วไหลหรือคอร์รัปชัน คนที่คิดนโยบายประชานิยมไม่ค่อยคำนึงถึงศักยภาพและกลไกการทำงานของระบบราชการ เราจึงเห็นข่าวสมองไหลจากโรงพยาบาลรัฐเพราะภาระงานที่เพิ่มขึ้นจากโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ข่าวความไม่ชัดเจนว่าการเรียนฟรีนับตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาหรืออนุบาล หรือข่าวบ้านเอื้ออาทรที่เปิดประมูลแบบไม่โปร่งใส และบ้านในบางโครงการมีปัญหา

แม้ว่าการดำเนินนโยบายประชานิยมในยุคแรกอาจมีปัญหาด้านคุณภาพการบริการ แต่ได้ส่งผลดีในหลายด้าน ประชาชนระดับรากหญ้ามีความมั่นคงในชีวิตและมีโอกาสในชีวิตเพิ่มขึ้น รวมทั้งส่งผลดีต่อการจับจ่ายใช้สอย เอื้อต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะสั้น เมื่อเศรษฐกิจขยายตัวได้ต่อเนื่อง ผลกระทบต่อฐานะการคลังของรัฐบาลในภาพรวมก็ไม่รุนแรงเหมือนกับที่นักเศรษฐศาสตร์เคยกังวลไว้ แม้ว่านโยบายประชานิยมจะเบียดบังงบลงทุนไปเป็นงบประจำค่อนข้างมาก ส่งผลให้การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เกิดขึ้นน้อยกว่าที่ควร

ความน่ากลัวของนโยบายประชานิยมอยู่ที่การแข่งขันนำเสนอนโยบายลดแลกแจกแถมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา เราเห็นนโยบายประชานิยมขยายขอบเขตจากการแก้ปัญหาพื้นฐานของประชาชนที่ขาดแคลนไปสู่การนำเสนอนโยบายที่เกินพอดี หรือตอบโจทย์ฐานเสียงบางกลุ่ม (ที่ไม่ได้ขาดแคลนจริง) ให้ได้ประโยชน์จนเกินควร พรรคการเมืองหวังชนะเลือกตั้งมากกว่าคำนึงถึงการใช้งบประมาณให้คุ้มค่า และหลักการบริหารจัดการเศรษฐกิจที่ควรจะเป็น ผมคิดว่าเราไม่ควรเรียกนโยบายหาเสียงยุคที่สองนี้ว่านโยบายประชานิยม แต่ควรเรียกว่าเป็นนโยบายไร้ความรับผิดชอบ

ในขณะนี้มีนโยบายไร้ความรับผิดชอบอยู่หลายเรื่อง แต่ที่ชัดเจนที่สุดคงหนีไม่พ้นนโยบายจำนำข้าวทุกเม็ดในราคาที่สูงเกินควร นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศ และนโยบายคืนภาษีสรรพสามิตให้รถคันแรก นโยบายไร้ความรับผิดชอบเหล่านี้ได้สร้างความกังวลให้แก่นักเศรษฐศาสตร์ (และผู้เสียภาษีทั่วไป) มากกว่านโยบายประชานิยมยุคแรกอย่างน้อยในสี่เรื่องสำคัญ

เรื่องแรก คือ ทุ่มใช้เงินทุนสูงมากทั้งเงินทุนของรัฐและเอกชนอย่างไม่คุ้มค่า และผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นอาจไม่ตรงกับที่สังคมไทยต้องการ นโยบายรับจำนำข้าวทุกเม็ดจะสร้างความเสียหายมากกว่าหนึ่งแสนล้านบาทต่อปี นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศจะนำไปสู่การปิดกิจการของธุรกิจ SME จำนวนมาก ส่วนนโยบายรถคันแรกใช้เงินภาษีอย่างไม่เหมาะสม กระตุ้นให้คนชั้นกลางเป็นหนี้และมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นโดยไม่จำเป็น

เรื่องที่สอง นโยบายเหล่านี้ขัดกับหลักการบริหารจัดการเศรษฐกิจที่ดี แทรกแซงกลไกตลาด และสร้างความเบี่ยงเบน ซึ่งจะบั่นทอนขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว นโยบายรับจำนำข้าวทุกเม็ดได้ทำให้รัฐบาลไทยเป็นเจ้าของสต็อกข้าวรายใหญ่สุดเจ้าหนึ่งของโลก ทำลายอุตสาหกรรมส่งออกข้าวและตลาดกลางข้าวโดยสิ้นเชิง ทำลายคุณภาพข้าวไทยเพราะนโยบายนี้จูงใจให้เกษตรกรผลิตข้าวให้ได้จำนวนมากที่สุดเพื่อขายรัฐบาลโดยไม่ต้องสนใจคุณภาพ และส่งผลให้โรงสีหันมาลงทุนสร้างคลังสินค้าจำนวนมากเพื่อเก็บรักษาข้าวให้แก่รัฐบาล ที่สำคัญที่สุดคือ ชาวนารายใหญ่ที่มีผลผลิตส่วนเกินได้ประโยชน์จากโครงการนี้มากกว่าชาวนายากจน

นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศขัดแย้งกับกลไกตลาดพื้นฐาน เพราะคุณภาพของแรงงาน ค่าครองชีพ และความใกล้ไกลในการขนส่งสินค้าเข้าสู่ตลาดของแต่ละพื้นที่แตกต่างกันมาก ต่อไปนี้โรงงานจะย้ายเข้ามาอยู่ใกล้เมืองใหญ่ที่เป็นตลาดหลัก ใกล้ท่าเรือ หรือย้ายไปต่างประเทศ แรงงานที่หวังว่าจะกลับไปทำงานที่บ้านในอำเภอห่างไกลจะหางานไม่ได้ และต้องย้ายเข้าเมืองใหญ่ แม้ว่าการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็นสิ่งที่ควรทำเพื่อช่วยลดความเหลื่อมล้ำในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผ่านมา แต่ค่าแรงขั้นต่ำไม่ควรเป็นอัตราเดียวกันทั้งประเทศ และควรทยอยปรับขึ้นให้สอดคล้องกับการปรับปรุงกระบวนการผลิต และการเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน

นโยบายรถยนต์คันแรก ที่มาภาพ : http://www.dailynews.co.th
นโยบายรถยนต์คันแรก ที่มาภาพ : http://www.dailynews.co.th

ส่วนนโยบายรถคันแรกนั้น เป็นนโยบายที่สวนทางกับหลักการที่ควรโดยสิ้นเชิง ในสภาวะที่ปัญหาโลกร้อนรุนแรงขึ้น และประเทศไทยมีต้นทุนด้านพลังงานและการขนส่งสูงกว่าหลายประเทศ รัฐบาลควรเร่งพัฒนาระบบขนส่งมวลชนสาธารณะและจูงใจให้คนมาใช้บริการมากขึ้น แต่รัฐบาลกลับส่งเสริมให้คนมีรถส่วนตัว ปัญหารถติดจะเพิ่มต้นทุนด้านพลังงานของประเทศอย่างมาก นโยบายนี้ยังให้ประโยชน์แก่บริษัทรถยนต์ข้ามชาติและดีลเลอร์รถยนต์แบบส้มหล่น และซ้ำเติมปัญหาขาดแคลนแรงงานในหลายอุตสาหกรรมที่ไม่สามารถจ่ายค่าแรงเท่ากับบริษัทรถยนต์ขนาดใหญ่ที่ต้องเร่งผลิตรถยนต์กว่า 1,300,000 คันที่เข้าร่วมโครงการให้เสร็จทันเวลา

เรื่องที่สาม นโยบายไร้ความรับผิดชอบจะทำให้คนไทยเสพติดวัฒนธรรมรอรัฐอุปถัมภ์ และมองว่าการเรียกร้องผลประโยชน์จากรัฐบาล (ที่เกินกว่าความจำเป็นขั้นพื้นฐาน) เป็นสิทธิที่พึงทำ หลายคนซื้อรถคันแรกเพราะกลัวเสียสิทธิที่รัฐบาลให้ การเรียกร้องค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศกลายเป็นสิทธิเพื่อให้เกิดความเท่าเทียมกันโดยไม่คำนึงถึงความแตกต่างในคุณภาพของแรงงานและสภาวะแวดล้อมของแต่ละพื้นที่ และนโยบายรับจำนำข้าวในราคาที่สูงเกินควร ต้องขยายผลไปสู่การจำนำสินค้าเกษตรอีกหลายประเภท ส่งเสริมให้เกษตรกรไม่วางแผนเพาะปลูกให้เหมาะสมกับวัฏจักรราคาและอุปทานในตลาดโลก และไม่สนใจเรื่องคุณภาพซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่จะสร้างอำนาจต่อรองได้อย่างยั่งยืน วัฒนธรรมรอรัฐอุปถัมภ์นี้จะทำให้ระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยเปราะบาง และนำไปสู่ความเสื่อมได้โดยเร็ว

เรื่องที่สี่ นโยบายไร้ความรับผิดชอบไม่ค่อยรับผิดชอบในขั้นตอนของการปฏิบัติ เพราะคิดเร็วเสนอเร็วในช่วงก่อนเลือกตั้ง ใช้กลยุทธ์ตั้งชื่อให้จำง่าย (ซึ่งอาจจะกลับมาผูกมัดรัฐบาลภายหลังโดยไม่ตั้งใจ) เราไม่เห็นมาตรการเยียวยาธุรกิจ SME ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทอย่างเป็นรูปธรรมแม้ว่ารัฐบาลมีเวลาเตรียมตัวเป็นปี เราไม่เห็นความกังวลของรัฐบาลต่อจำนวนรถคันแรกที่เข้าร่วมโครงการเกินกว่าเป้าหมายที่รัฐบาลกำหนดไว้แต่แรกมาก นอกจากนี้ นโยบายไร้ความรับผิดชอบที่คิดเร็วเสนอเร็วมักนำไปสู่ปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน ข้อมูลทุจริตในโครงการรับจำนำข้าวถูกนำมาเปิดเผยมากมาย แต่รัฐบาลยังดันทุรังทำต่อโดยนิ่งเฉยต่อการแก้ปัญหา จนหลายคนเชื่อว่ารัฐบาลอาจมีจุดประสงค์ที่จะเอื้อประโยชน์ให้ฐานเสียงหรือหัวคะแนนบางกลุ่มเป็นพิเศษด้วยก็ได้

ผมเชื่อว่าการเมืองในระบอบประชาธิปไตยในสภาวะที่สังคมมีความเหลื่อมล้ำสูง และพรรคการเมืองสนใจแต่การชนะเลือกตั้ง จะทำให้เกิดนโยบายไร้ความรับผิดชอบเพิ่มขึ้นอีกมาก เราคงหยุดนโยบายไร้ความรับผิดชอบเช่นนี้ไม่ได้โดยง่าย แต่ต้องช่วยกันทำให้ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศเห็นถึงความสูญเปล่าของงบประมาณ ผลเสียที่จะเกิดขึ้นต่อความสามารถในการแข่งขันและความยั่งยืนของเศรษฐกิจและสังคมไทย ถึงเวลาแล้วที่เราต้องทำให้นโยบายไร้ความรับผิดชอบเป็นนโยบายที่ประชาไม่นิยม

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2556