เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง (1)

5 กุมภาพันธ์ 2013

Hesse004

ตอนที่ 1 สาเหตุการคอร์รัปชันของสังคมไทยในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์

คอร์รัปชันจัดเป็นอาชญากรรมประเภทหนึ่งนะครับ เป็นอาชญากรรมที่เจ้าหน้าที่รัฐบิดเบือนการใช้อำนาจหน้าที่ (Abuse) ซึ่งเป็นเรื่องของส่วนรวมหรือผลประโยชน์สาธารณะ (Public Benefit) เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตัวเอง (Private Gain)

นักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าการคอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมที่เกิดมาจาก “แรงจูงใจ” ครับ เพียงแต่แรงจูงใจดังกล่าวสร้างผลกระทบภายนอกเชิงลบ (Negative Externality) ที่ทำให้สวัสดิการสังคม (Social Welfare) แย่ลง

ดังนั้น การจะกำจัดคอร์รัปชันให้หมดไปจากสังคมจึงต้องมีต้นทุนของการควบคุมคอร์รัปชันที่สูงมาก (Controlling Cost of Corruption) ต้นทุนที่ว่านี้มีตั้งแต่ต้นทุนในการตรวจสอบเรื่องคอร์รัปชัน ต้นทุนในการบังคับใช้กฎหมาย ต้นทุนในการป้องกันการคอร์รัปชัน ต้นทุนในการปราบปรามการคอร์รัปชัน ซึ่งต้นทุนเหล่านี้ หากคิดจริง ๆ แล้วนับว่าสูงมากทีเดียวนะครับกว่าที่เราจะสามารถ “กำจัด” คอร์รัปชันให้หมดไปจากสังคมเราได้

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว หากเรามิได้มองในมุมที่ “โรแมนติก” จนเกินไป นักเศรษฐศาสตร์จึงมองว่าการแก้ปัญหาคอร์รัปชันทำได้แค่เพียงการลดระดับการคอร์รัปชันลงมาให้อยู่ในระดับที่สังคมสามารถควบคุมได้หรือยอมรับได้

การลดระดับอัตราการคอร์รัปชันในสังคมทำได้ด้วยการลดแรงจูงใจในการคอร์รัปชันก่อนครับ ดังเช่นที่ Gary S. Becker ปรมาจารย์ทางด้านเศรษฐศาสตร์เขียนไว้ในบทความเรื่อง The Cause and Cures of Corruption ว่า

“There is no sure fire way to eliminate corrupt behavior, but certain steps would certainly reduce the temptations”

“ความเย้ายวน” (Temptation) ดังที่ Becker เรียกนั้นถูกมองว่าเป็นผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันที่มี “มากกว่า” รายได้หรือเงินเดือนเจ้าหน้าที่รัฐ ด้วยเหตุนี้ เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐมีโอกาสเมื่อไหร่ พวกเขาจึงพร้อมที่จะแสวงหาประโยชน์จากตำแหน่งหรือใช้อำนาจหน้าที่นั้นแสวงหาประโยชน์ ไม่ว่าจะด้วยการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจให้ใบอนุญาต การเรียกรับสินบนระหว่างตรวจการจ้าง การขอแบ่งเปอร์เซ็นต์จากผู้รับเหมาในการการคัดเลือกผู้รับจ้างหรือลงนามในสัญญา

แต่ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ การที่เจ้าหน้าที่รัฐจะตัดสินใจเช่นนี้ได้ พวกเขาจะต้องตัดสินใจ บน “ตรรกะ” พื้นฐานที่ว่า ต้นทุนของการคอร์รัปชันนั้นต้อง “ต่ำกว่า” ผลประโยชน์ที่พวกเขาได้รับจากการคอร์รัปชัน

หากคิดบนหลักพื้นฐานที่ว่ามนุษย์คนหนึ่งย่อมตัดสินใจแบบมีเหตุมีผล (Rational Man) การตัดสินใจคือการเลือก (Choose) ซึ่งการเลือกย่อมมีค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) เสมอนะครับ หากเป็นเช่นนี้แล้ว การคอร์รัปชันก็เป็นพฤติกรรมอย่างหนึ่งที่มนุษย์ต้องตัดสินใจภายใต้ความสมเหตุสมผลเช่นกัน

นั่นหมายถึง เมื่อมนุษย์คนนั้นคิดจะคอร์รัปชันย่อมหมายถึงเขาเลือกเล็งเห็นแล้วว่า ประโยชน์ที่ได้รับจากการคอร์รัปชันนั้นมันมากกว่าต้นทุนที่เขาจะต้องจ่ายไป

ดังนั้น หากอธิบายเป็นสมการง่ายๆ ตามความเข้มขลังของวิชาเศรษฐศาสตร์ โอกาสของการคอร์รัปชันจะเกิดขึ้นได้ (Probability of Corruption) ก็ต่อเมื่อผลตอบแทนจากความเย้ายวนที่ทำให้ต้องคอร์รัปชัน (Benefit from Corruption; B) นั้นสูงกว่าต้นทุนในการฉ้อฉล (Cost of Corruption; C)

Pr (C) ==> B > C (1)

โอกาสของการคอร์รัปชันจะยิ่งเกิดขึ้นมากก็ต่อเมื่อผลตอบแทนที่ได้จากการคอร์รัปชันนั้นสูงกว่าต้นทุนที่พวกเขาต้องจ่ายครับ

…แล้วผลตอบแทนที่ได้มันมาจากอะไรบ้าง?

ผลตอบแทนที่ได้มาจากการเข้าไปมีอำนาจในการตัดสินใจใช้อำนาจรัฐ หรือจัดสรรทรัพยากรของส่วนรวม หรือสามารถใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจใช้อำนาจส่วนรวมครับ

ดังนั้น ผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันจึงขึ้นอยู่กับการมีส่วนร่วมที่จะเข้าไปใช้อำนาจรัฐ ซึ่งสามารถเขียนเป็นฟังก์ชันทางคณิตศาสตร์ให้ดูขลังเข้าไปอีกได้ว่า

B = f (Authority) (2)

ดังนั้น เมื่อคนยิ่งมีอำนาจมาก โอกาสที่จะได้รับผลตอบแทนจากความเย้ายวนใจในการคอร์รัปชันย่อมมีมากเช่นกันครับ

มีวลีภาษาอังกฤษวลีหนึ่งที่สะท้อนเรื่องอำนาจกับการคอร์รัปชันได้เป็นอย่างดี วลีที่ว่านี้เป็นของนักประวัติศาสตร์ชื่อดังชาวอังกฤษนามว่า John Dalberg Acton ที่กล่าวไว้ว่า

“Absolute power corrupts absolutely”

นั่นหมายถึงว่า ยิ่งเรามีอำนาจมาก เราก็ยิ่งมีโอกาสจะฉ้อฉลมาก

ยกตัวอย่างเช่น ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ อำนาจในการอนุมัติให้จัดซื้อจัดจ้างตามระเบียบพัสดุปี 2535 กำหนดให้หัวหน้าส่วนราชการมีอำนาจอนุมัติไม่เกิน 50 ล้านบาท ปลัดกระทรวงตั้งแต่ 50 ล้านบาท แต่ไม่เกิน 100 ล้านบาท ขณะที่รัฐมนตรีเจ้าสังกัดอำนาจอนุมัติวงเงินตั้งแต่ 100 ล้านบาทขึ้นไป 1 จะเห็นได้ว่า ยิ่งเจ้าหน้าที่รัฐมีตำแหน่งสูงขึ้น โอกาสที่จะเข้าไปเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนรวมย่อมมากขึ้นตาม

ลองนึกภาพดูนะครับว่า ในแต่ละปีงบประมาณมีโครงการของรัฐที่จัดซื้อจัดจ้างและมีวงเงินต่อสัญญาเกิน 100 ล้านบาท กี่โครงการ

ผู้เขียนลองไปค้นดูจากฐานข้อมูลสัญญาของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)2 พบว่า ในปีงบประมาณ 2555 (ตั้งแต่ 1 ต.ค. 2554–30 ก.ย. 2555) นั้น หน่วยงานของรัฐทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างที่มีวงเงินเกิน 100 ล้านบาทและส่ง สตง. ตรวจสอบ จำนวน 455 สัญญา มูลค่าสัญญารวมทั้งสิ้น 231,148,850,300 บาท

ตัวเลขสองแสนล้านกว่าบาทนี้ไม่ธรรมดาเลยนะครับ หากผู้มีอำนาจในการอนุมัติจัดซื้อจัดจ้างแต่ละกระทรวงแบ่งเปอร์เซ็นต์มาได้เพียงแค่ 5% นั่นหมายถึง ปีๆ หนึ่งเงินงบประมาณของเรารั่วไหลไปเข้ากระเป๋าผู้มีอำนาจถึงปีละหนึ่งหมื่นล้านบาทเลยทีเดียว!!

อย่างไรก็ดี ผลตอบแทนจากการคอร์รัปชันมิได้มีเพียงแค่เงินสินบน (Bribe) แต่เพียงอย่างเดียวหรอกนะครับ ผลตอบแทนยังรวมไปถึงผลตอบแทนที่มิใช่อยู่ในรูปของตัวเงิน อาทิ การให้สิทธิพิเศษต่างๆ การให้ทุนการศึกษากับบุตร การให้ของกำนัล การจ้างงานหลังเกษียณในฐานะที่ปรึกษา หรือการให้หุ้นลม เป็นต้น

Gary S. Becker ปรมาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์เชิงพฤติกรรม ผู้เปิดโลกทัศน์ใหม่ให้กับวิชาเศรษฐศาสตร์ในการนำไปใช้อธิบายพฤติกรรมศาสตร์ ที่มาภาพ : http://www.taproot.com

Gary S. Becker
ปรมาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์เชิงพฤติกรรม
ผู้เปิดโลกทัศน์ใหม่ให้กับวิชาเศรษฐศาสตร์ในการนำไปใช้อธิบายพฤติกรรมศาสตร์ ที่มาภาพ: http://www.taproot.com

ฐานคิดของ Becker นี้เองที่สอดคล้องกับสมการคอร์รัปชันของ Robert Klitgaard กูรูทางเศรษฐศาสตร์อีกคนหนึ่งที่อธิบายสาเหตุของการคอร์รัปชันไว้ว่า “คอร์รัปชัน” มาจากผลรวมของการมีอำนาจผูกขาด (Monopoly) กับการใช้ดุลยพินิจ (Discretionary) หักออกด้วยความรับผิดชอบต่อหน้าที่ในตำแหน่ง (Accountability)

C = M + D – A (3)

ในสมการที่ 3 ของ Klitgaard หากเราอธิบายพฤติกรรมการคอร์รัปชันด้วยสมการพื้นฐานข้างต้น เราคงพอจะมองเห็นแล้วว่าคอร์รัปชันเป็น “ความเย้ายวน” ประเภทหนึ่งดังเช่นที่ Becker สรุปไว้

คอร์รัปชันเป็นความเย้ายวนที่เจ้าหน้าที่รัฐสามารถแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวได้หากพวกเขามีโอกาส

คอร์รัปชันเป็นความเย้ายวนที่มาจากการใช้ดุลยพินิจในการดำรงตำแหน่งสาธารณะ แต่ความเย้ายวนดังกล่าวนี้จะถูกจำกัดด้วยบทบาทของความรับผิดชอบต่อหน้าที่ของตัวเอง

หลายประเทศกำหนดเรื่องความรับผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ตัวเองไว้หลายรูปแบบนะครับ ตั้งแต่ขั้นรุนแรงสุดคือการลงโทษตามกฎหมาย ไปจนถึงเรื่องการใช้หลักจริยธรรมหรือจรรยาบรรณ (Code of Conduct) เพื่อสร้างจิตสำนึกให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะนั้นได้ตระหนักในความรับผิดชอบที่มีมากกว่าคนปกติทั่วไป

 Robert Klitgaard กูรูด้านเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคอร์รัปชัน กับสมการคอร์รัปชันอันโด่งดัง ที่มาภาพ : http://www.cgu.edu

Robert Klitgaard กูรูด้านเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคอร์รัปชัน กับสมการคอร์รัปชันอันโด่งดัง ที่มาภาพ: http://www.cgu.edu

อย่างไรก็ดี การคอร์รัปชันนั้นมีหลายมิตินะครับ มิใช่แค่คำอธิบายบนแนวคิดของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักเพียงอย่างเดียว หากแต่การคอร์รัปชันยังมีความสัมพันธ์กับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) ที่อธิบายพฤติกรรมการคอร์รัปชันผ่านกระบวนการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Rent Seeking) การนำระบบอุปถัมภ์ (Patronage- Client System) พวกพ้อง (Cronyism) การเล่นพรรคเล่นพวก (Nepotism) มาอธิบายปัจจัยที่ทำให้เกิดการคอร์รัปชัน ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ทำให้การคอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมที่มีความซับซ้อนและยากยิ่งนักที่จะกำจัดให้หมดไปได้

หากเราแบ่งประเภทการคอร์รัปชันดังเช่นทฤษฎีการคอร์รัปชันทั่วไป การคอร์รัปชันสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะใหญ่ๆ คือ Petty corruption และ Grand Corruption

Petty Corruption หรือ การคอร์รัปชันขนาดเล็ก ยังหมายรวมถึงการคอร์รัปชันในระบบราชการ ซึ่งบางครั้งการคอร์รัปชันประเภทนี้เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า Bureaucratic Corruption ส่วน Grand Corruption คือ การคอร์รัปชันขนาดใหญ่ มีความเกี่ยวโยงกับนักการเมือง หรือบางครั้งเรียกว่า Political Corruption การคอร์รัปชันขนาดใหญ่จะมีความสลับซับซ้อนตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบาย กระบวนการจัดทำโครงการของรัฐ กระบวนการแสวงหาประโยชน์ การจัดตั้งบริษัทบังหน้า ไปจนถึงกระบวนการฟอกเงิน3

สำหรับประเทศไทยแล้ว ข้อมูลที่ปรากฏเกี่ยวกับเรื่องที่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ชี้มูลความผิด พบว่า เกือบทุกเรื่องเป็นการคอร์รัปชันแบบ Petty Corruption ที่เจ้าหน้าที่รัฐส่วนใหญ่มีพฤติกรรมในการเรียกรับสินบน การคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง การคอร์รัปชันในการจัดเก็บรายได้ การคอร์รัปชันในการออกใบอนุญาต การยักยอกทรัพย์สินทางราชการ การปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ เป็นต้น

การคอร์รัปชันเหล่านี้สะท้อนให้เห็นบทบาทของตัว M และ D ในสมการของ Klitgaard ที่ว่า ผู้กระทำการคอร์รัปชันย่อมเล็งเห็นผลแล้วว่า ผลตอบแทนที่พวกเขาจะได้รับจากการคอร์รัปชันนั้นสูงกว่าต้นทุนที่พวกเขาต้องจ่ายไปหากถูกจับได้

มีประเด็นที่น่าสนใจอยู่ประเด็นหนึ่งนะครับ เกี่ยวกับเรื่องที่ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมการเรียกรับสินบนนั้น ปรากฏว่า ตั้งแต่ปี 2543 เป็นต้นมา อาชีพ “ตำรวจ” เป็นอาชีพที่ถูก ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดฐานเรียกรับสินบนมากที่สุด4

ยกตัวอย่าง ในปี 2546 ป.ป.ช. ได้ชี้มูลความผิดเจ้าหน้าที่รัฐจำนวน 110 เรื่อง โดยมีเรื่องเกี่ยวกับการทุจริตเรียกรับสินบน จำนวน 21 เรื่อง และมีเรื่องที่เจ้าหน้าที่ตำรวจที่ถูกชี้มูลว่าเรียกรับสินบนถึง 14 เรื่อง5

ภาพล้อการ์ตูนการรับสินบนของตำรวจในต่างประเทศ ที่มาภาพ ซ้ายมือ  http://www.demerarawaves.com/ และ http://www.gistmania.com/talk/topic,90318.0.html

ภาพล้อการ์ตูนการรับสินบนของตำรวจในต่างประเทศ
ที่มาภาพ: ซ้ายมือ http://www.demerarawaves.com/ และ http://www.gistmania.com/talk/topic,90318.0.html

ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐผู้ทำหน้าที่เป็นผู้รักษากฎหมายกระทำผิดกฎหมายเสียเอง และยังเกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมชั้นต้นในการดำเนินคดีตามกฎหมายด้วยแล้วนั้น นั่นก็แสดงว่า ทุกวันนี้ต้นทุนของเจ้าหน้าที่รัฐที่จะคอร์รัปชันในสังคมไทยนั้นถือได้ว่า “ต่ำมาก” หรือบางกรณีแทบจะเป็น “ศูนย์” เลยทีเดียว เพราะเมื่อผู้รักษากฎหมายกระทำผิดเองแล้ว ก็ไม่มีใครมาจับได้

กรณีดังกล่าวเป็นภาพที่โยงกลับมาสะท้อนให้เห็นถึงกระบวนการยุติธรรมของไทย ซึ่งมีส่วนทำให้ต้นทุนการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐนั้น “ต่ำมาก” เช่นกัน

…แล้วต้นทุนการคอร์รัปชันที่ต่ำนั้นประกอบไปด้วยอะไรบ้าง?

ต้นทุนตัวแรก คือ ต้นทุนของการถูกจับได้ (Cost of Caught) ครับ ต้นทุนตัวนี้จะไม่เกิดขึ้นหากหน่วยงานตรวจสอบไม่สามารถตรวจเจอได้ ต้นทุนของการถูกจับได้คิดเป็นต้นทุนตั้งต้น (Initiating cost) ของเจ้าหน้าที่รัฐที่คิดจะคอร์รัปชัน ดังนั้น หากต้นทุนตัวนี้เท่ากับศูนย์แล้ว เจ้าหน้าที่รัฐย่อมตัดสินใจคอร์รัปชันทันทีเพราะผลประโยชน์ที่ได้จากการคอร์รัปชันนั้นสูงกว่าต้นทุนที่พวกเขาต้องจ่าย

ต้นทุนของการถูกจับได้จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อมีการตรวจสอบ หรือเกิดการร้องเรียนให้ตรวจสอบ ดังนั้น หากอธิบายแบบนักเศรษฐศาสตร์ในรูปของฟังก์ชันความน่าจะเป็นของต้นทุนที่เจ้าหน้าที่รัฐจะถูกจับได้จากการคอร์รัปชัน เราสามารถอธิบายดังนี้ครับ

Pr (Cc) = f (Audit, Complaints) (4)

ในความหมายของสมการที่ 4 นี้ เราพบว่า Pr (Cc) คือ โอกาสหรือความน่าจะเป็นของเจ้าหน้าที่รัฐที่คอร์รัปชันจะถูกจับ ทั้งนี้ ยิ่งหน่วยงานตรวจสอบลงมือตรวจสอบเข้มข้นมากเท่าไร (Increasing Audit) ยิ่งทำให้ความน่าจะเป็นที่จะเกิดต้นทุนในการถูกจับของเจ้าหน้าที่รัฐนั้นสูงมากขึ้นเท่านั้น เช่นเดียวกัน หากประชาชนหรือองค์กรภาคสังคมช่วยกันร้องเรียนหรือสอดส่องการกระทำเจ้าหน้าที่รัฐที่คอร์รัปชันมากขึ้นเท่าไร (Increasing Complaint) โอกาสที่จะเจ้าหน้าที่รัฐจะถูกจับยิ่งมีเพิ่มขึ้น

จากฟังก์ชันความน่าจะเป็นของต้นทุนที่เจ้าหน้าที่รัฐจะถูกจับได้ดังกล่าว เราสามารถอธิบายถึงที่มาของเรื่องคอร์รัปชันว่ามีที่มาจาก 2 ช่องทาง กล่าวคือ ช่องทางที่หนึ่ง มาจากกระบวนการตรวจสอบตามปกติของหน่วยงานต่อต้านการคอร์รัปชันด้วยกันเอง ไม่ว่าจะเป็นจากผลการตรวจสอบของ สตง., กรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI),สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ปปท.) หรือจากหน่วยงานตรวจสอบภายใน

ส่วนอีกช่องทางมาจากการร้องเรียนของประชาชน ซึ่งมีทั้งจากการเปิดโอกาสให้ประชาชนร้องเรียนตามช่องทางต่างๆ ที่ภาครัฐเปิดให้แจ้งเรื่องหรือชี้เบาะแสการคอร์รัปชัน ช่องทางนี้ยังรวมถึงการใช้สื่อมวลชนมาเป็นผู้ขุดคุ้ยข้อมูลการคอร์รัปชันอีกด้วย

ปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้าน อีกหนึ่งช่องทางในการแจ้งเบาะแสการทุจริตของภาคประชาสังคม ที่มาภาพจาก http://udonechamber.com/home/information-chamber/3573-3573.html

ปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้าน อีกหนึ่งช่องทางในการแจ้งเบาะแสการทุจริตของภาคประชาสังคม
ที่มาภาพ: http://udonechamber.com/home/information-chamber/3573-3573.html

อย่างไรก็ดี ช่องทางที่มาจากการร้องเรียนของภาคประชาชนหรือสื่อมวลชนล้วนสร้างต้นทุนให้กับผู้แจ้งข้อมูลหรือเบาะแสการคอร์รัปชันเช่นกัน (Cost of Whistle Bowler) ต้นทุนที่ว่ามีตั้งแต่ต้นทุนในการแสวงหาข้อมูลหรือพยานหลักฐาน ต้นทุนเรื่องความไม่ปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ต้นทุนค่าเสียเวลาที่จะต้องเข้าไปเป็นพยานในชั้นการไต่สวน ซึ่งหากต้นทุนตัวนี้สูงจนเกินไป โอกาสที่ภาคประชาชนจะเข้ามามีส่วนในการลดปัญหาการคอร์รัปชันย่อมน้อยลง6

ยกตัวอย่าง ข้อจำกัดบางประการในการใช้พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ ปี 2540 ที่ทำให้ภาคประชาชนไม่สามารถใช้ช่องทางของกฎหมายฉบับนี้เปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานราชการที่ตนเองสงสัยว่าจะเกิดการคอร์รัปชัน7

สำหรับหน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทยนั้น ในปัจจุบันมีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและต่อต้านการคอร์รัปชัน (Anti-Corruption Agencies) อยู่ทั้งหมด 6 หน่วยงาน ได้แก่ ป.ป.ช., สตง., สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.), DSI, ปปท. และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ในส่วนของกองบังคับการปราบปรามการกระทำความผิดเกี่ยวกับการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ หรือ บก.ปปป.) ยังไม่นับรวมผู้ตรวจการแผ่นดินหรือคณะกรรมาธิการต่างๆ ทั้งในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ที่ช่วยทำหน้าที่ตรวจสอบและต่อต้านการคอร์รัปชันเช่นกัน

หน่วยงานต่อต้านการคอร์รัปชันเหล่านี้ มีส่วนสำคัญต่อการเพิ่มต้นทุนการคอร์รัปชันให้กับเจ้าหน้าที่รัฐที่กระทำการทุจริต การเพิ่มต้นทุนดังกล่าวทำให้เจ้าหน้าที่รัฐอาจจะตัดสินใจไม่คอร์รัปชันเพราะเกรงว่าจะถูกจับได้ ซึ่งทำให้โอกาสของการคอร์รัปชันก็น่าจะลดลงไปด้วย

แต่อย่างไรก็ตาม ต้นทุนตัวถัดมาของผู้กระทำการคอร์รัปชัน คือ ต้นทุนที่จะถูกดำเนินคดี (Cost of Prosecution) ซึ่งต้นทุนตัวนี้รวมไปถึงการดำเนินคดีของกระบวนการยุติธรรมไทยทั้งกระบวนการ ตั้งแต่ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. รับเรื่องไว้ตรวจสอบและกล่าวหา ไปจนถึงกระบวนการชั้นศาลที่พิพากษาตัดสินลงโทษ

แผนภาพที่ 1 ผังแสดงขั้นตอนการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำความผิดฐานทุจริต ที่มา http://ccd.police.go.th/site/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=10

แผนภาพที่ 1 ผังแสดงขั้นตอนการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำความผิดฐานทุจริต
ที่มา: http://ccd.police.go.th/site/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=10

แผนภาพที่ 1 ที่ผู้เขียนนำมาแสดงนี้ ต้องการให้เห็นขั้นตอนที่เจ้าหน้าที่รัฐจะถูกดำเนินคดีในกระบวนการยุติธรรมข้อหาคอร์รัปชัน โดยโอกาสที่เจ้าหน้าที่รัฐจะถูกจับได้นั้นมาจากการที่ประชาชนร้องเรียนหรือแจ้งเบาะแสเรื่องทุจริตไปที่ บก.ปปป. สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ก่อนที่ตำรวจจะรวบรวมพยานหลักฐานส่งต่อให้ ป.ป.ช. นอกจากนี้ยังรวมถึงการที่เจ้าหน้าที่รัฐถูกตรวจสอบโดย สตง., ปปท., DSI หรือหน่วยงานอื่นๆ แล้วพบว่ามีพฤติการณ์น่าเชื่อว่าเกิดการทุจริต จึงส่งเรื่องดังกล่าวผ่านตำรวจเพื่อให้ตำรวจส่งผลการตรวจสอบนั้นต่อให้ ป.ป.ช. รับไปวินิจฉัยชี้มูลความผิดในขั้นตอนต่อไป

ผู้เขียนมิได้ปฏิเสธกระบวนการยุติธรรมที่ “ยืดยาว” เช่นนี้แต่อย่างใด เพราะโดยหลักพื้นฐานของความยุติธรรมนั้น เราไม่สามารถกล่าวหาใครได้อย่างลอยๆ ว่าบุคคลผู้นั้นกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาตัดสิน (โปรดดูภาคผนวกตอนท้ายเกี่ยวกับคดีอาญาที่เกี่ยวกับความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ที่ศาลฎีกาตัดสินแล้ว)

กระบวนการยุติธรรมที่เอาผิดผู้กระทำการทุจริตเช่นนี้สามารถพิจารณาได้ 2 นัยยะ กล่าวคือ นัยยะแรกเกี่ยวกับความรัดกุมในการดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิด ซึ่งนับเป็นเรื่องที่ดี เพราะผู้ถูกกล่าวหาควรมีสิทธิในการพิสูจน์ตัวเองในกระบวนการยุติธรรมให้ถึงที่สุด ส่วนอีกนัยยะหนึ่ง หากมองว่าความยืดยาวดังกล่าวนี้เป็นสาเหตุที่นำไปสู่ “ความล่าช้า” (Red Tape) นั้น อาจมองอีกมุมได้ว่าเป็น “การลดต้นทุน” ทางหนึ่งให้กับผู้ที่คิดจะคอร์รัปชัน

ความหมายของคำว่าลดต้นทุน คือ เจ้าหน้าที่รัฐที่คิดจะคอร์รัปชันย่อมพิจารณาแล้วว่า เมื่อกระบวนการยุติธรรมที่จะเอาผิดตนได้มีกระบวนการที่ยืดยาวและล่าช้าเช่นนี้ โอกาสที่พวกเขาจะรอดพ้นจากการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมถึงชั้นศาลนั้นย่อมมีมากตามไปด้วย เพราะพวกเขาสามารถประวิงเวลาหาหลักฐานพยานมาหักล้างแก้ต่างได้ ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของการสร้างหลักฐานเท็จ ปั้นพยานบุคคล ทำลายหลักฐาน และยิ่งฝ่ายเจ้าพนักงานของรัฐไม่ว่าจะเป็นในชั้นของ ป.ป.ช. หรืออัยการ ไม่สามารถพิสูจน์ “เจตนา” ให้ศาลเชื่อได้ว่าเกิดการคอร์รัปชันจริงแล้วนั้น โอกาสที่ผู้กระทำผิดจริงจะ “รอด” มีสูงมาก

ด้วยเหตุนี้ กระบวนการยุติธรรมที่ยาวนานและล่าช้าสามารถลดต้นทุนให้กับผู้กระทำความผิดไปในตัว มิพักต้องเอ่ยถึงว่าหากพวกเขายังไม่ถูกจับได้ จะยิ่งทำให้ต้นทุนในการคอร์รัปชันเป็น “ศูนย์” จนไม่มีต้นทุนอะไรที่พวกเขาต้องจ่ายเลย

หากเราย้อนกลับไปดูสถิติข้อมูลในเว็บไซด์ของ ป.ป.ช. (www.nacc.go.th) เราจะพบข้อมูลเรื่องกล่าวหาที่อยู่ระหว่างดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริง ซึ่งปัจจุบันยังคงค้างอยู่ใน ป.ป.ช. จำนวน 1,074 เรื่อง (ข้อมูล ณ วันที่ 31 มกราคม 2556) จำนวนเรื่องที่ค้างทั้งหมดนี้สามารถแยกออกได้ตามตารางข้างล่าง ดังนี้

ภาพกระบวนการไต่สวน ที่มาภาพ : http://www.nacc.go.th/ewtadmin/ewt/program/accuse_main_detail_new.php?typestep=2

ภาพกระบวนการไต่สวน ที่มาภาพ: http://www.nacc.go.th/ewtadmin/ewt/program/accuse_main_detail_new.php?typestep=2

กระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริง นับเป็นกระบวนการแสวงหาพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์เรื่องที่เจ้าหน้าที่รัฐผู้นั้นถูกกล่าวหา ซึ่งในเบื้องต้นเริ่มตั้งแต่การไต่สวนข้อเท็จจริง การรวบรวมพยานหลักฐาน การแจ้งข้อกล่าวหา การให้ผู้ถูกกล่าวหาชี้แจงแก้ข้อกล่าวหา การสรุปสำนวนไต่สวนข้อเท็จจริง ไปจนถึงเสนอสำนวนให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ลงมติ (โปรดดูแผนภาพที่ 2)

แผนภาพที่ 2 การบริหารจัดการปราบปรามการทุจริตของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่มา http://www.nacc.go.th/ewtadmin/ewt/program/accuse.php

แผนภาพที่ 2 การบริหารจัดการการปราบปรามการทุจริตของคณะกรรมการ ป.ป.ช.
ที่มา: http://www.nacc.go.th/ewtadmin/ewt/program/accuse.php

จากตารางและแผนภาพที่ 2 จะเห็นได้ว่า เรื่องที่อยู่ในชั้นกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริงนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มอบหมายให้พนักงานไต่สวนไปมากที่สุด จำนวน 536 เรื่อง การมอบหมายให้พนักงานไต่สวนไปแสวงหาข้อเท็จจริงนั้นจะเกิดขึ้นกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐทั่วๆ ไปถูกร้องเรียนหรือกล่าวหาว่ากระทำความผิดโดยเป็นเรื่องที่ไม่มีความสำคัญมากนัก

ขณะเดียวกัน เรื่องที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มอบหมายให้คณะอนุกรรมการไต่สวน หมายถึง เรื่องที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนรวม มีมูลค่าความเสียหายสูง และมีผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงเข้ามาเกี่ยวข้องกับเรื่องกล่าวหานั้นด้วย ซึ่งปัจจุบันมีเรื่องที่ค้างอยู่ระหว่างการไต่สวนข้อเท็จจริงในชั้นอนุกรรมการไต่สวน จำนวน 508 เรื่อง

อย่างไรก็ดี เรื่องทั้งหมดจะต้องผ่านการลงมติตัดสินชี้มูลการกระทำความผิดของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นกระบวนการสุดท้ายก่อนจะส่งเรื่องต่อให้อัยการสั่งฟ้องต่อไป ซึ่งดูเหมือนว่า การจะสะสางเรื่องกล่าวหาที่อยู่ในกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริงคงต้องใช้เวลาที่ยาวนานเป็นอย่างยิ่ง และยังไม่นับรวมเรื่องกล่าวหาใหม่ๆ ที่ถูกส่งเข้ามาจากหน่วยงานตรวจสอบหรือเรื่องร้องเรียนต่างๆ ซึ่งทำให้เรื่องกล่าวหาทั้งหมดของ ป.ป.ช. นั้นยิ่ง “พอกพูน” เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

ทั้งนี้ ในกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริงปรากฏว่า มีบางเรื่องที่ ป.ป.ช. รับเรื่องร้องเรียนมานานมากแล้ว แต่ความคืบหน้ายังดำเนินไปได้อย่างล่าช้า เช่น มีเรื่องกล่าวหาเกี่ยวกับการทุจริตออกเอกสารสิทธิที่ดิน น.ส.3ก ซึ่งเรื่องร้องเรียนมีมาตั้งแต่ปี 2539 แล้ว ขณะที่ความคืบหน้า ณ ปัจจุบันก็ยังอยู่ในขั้นตอนพิจารณาพยานหลักฐานที่รวบรวมได้

ข้อมูลเรื่องกล่าวหาที่อยู่ระหว่างดำเนินการของ ป.ป.ช. สะท้อนให้เห็นภาพการปราบปรามการทุจริตของไทยได้ดีว่า กระบวนการปราบปรามการทุจริตที่ล่าช้าและยาวนานเช่นนี้ ย่อมส่งสัญญาณต่อการลดต้นทุนของผู้ที่คิดจะคอร์รัปชัน

อย่างไรก็ดี ยังมีข้อโต้แย้งว่า ยิ่งกระบวนการยุติธรรมทางกฎหมายยาวนานมากขึ้นเท่าไร โอกาสที่ผู้กระทำการคอร์รัปชันจะมีต้นทุนการถูกดำเนินคดีสูงขึ้นไปด้วย เนื่องจากต้องมีต้นทุนทั้งค่าจ้างทนายความที่มาช่วยแก้ต่าง ต้นทุนที่จับต้องไม่ได้ เช่น สูญเสียชื่อเสียงหรือความน่าเชื่อถือ แต่ต้นทุนต่างๆ เหล่านี้เป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นหลังจากผู้กระทำการคอร์รัปชันนั้นถูกจับได้แล้ว และกำลังอยู่ระหว่างพิสูจน์ความบริสุทธิ์ของตัวเองในกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริง

กล่าวโดยสรุป สาเหตุการคอร์รัปชันของสังคมไทยในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ ผู้เขียนพยายามชี้ให้เห็นว่า เจ้าหน้าที่รัฐที่คิดจะกระทำการคอร์รัปชันนั้น พวกเขาจะตัดสินใจคอร์รัปชันก็ต่อเมื่อผลตอบแทนที่ได้จากการคอร์รัปชันไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใดก็ตามมากกว่าต้นทุนของการคอร์รัปชันที่พวกเขาต้องจ่ายไป ซึ่งต้นทุนดังกล่าวประกอบไปด้วยต้นทุนที่พวกเขาจะถูกจับได้ (Cost of Caught) และต้นทุนที่ถูกดำเนินคดี (Cost of Prosecution) ซึ่งสำหรับประเทศไทยแล้ว ต้นทุนทั้งสองตัวนี้ดูจะต่ำมาก และนี่เป็นสาเหตุสำคัญที่จะทำให้เจ้าหน้าที่รัฐและนักการเมืองยังคงคอร์รัปชันต่อไปโดยไม่ได้สะทกสะท้านต่อกฎหมายแต่อย่างใด

ภาคผนวก อ่านเพิ่มเติมสถิติคดีการทุจริตที่ศาลฎีกาตัดสินฯ

เอกสารประกอบการเขียน

Becker, G. (1998). The Cause and Cure of Corruption.
Available at (Retrieve on 1 February 2013)

Klitgaard, Robert. (1988). Controlling Corruption. Berkeley and Los Angeles: University of
California Press.

หมายเหตุ

1 โปรดดูระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุปี 2535 ข้อ 65 และ 66
2 http://procurement-oag.in.th/cont_dtl.php
3ผู้สนใจเรื่อง Grand corruption โปรดดูงานเรื่อง The Puppet Master: How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It โดย Emile van der Does de Willebois, J.C. Sharman, Robert Harrison, Ji Won Park, Emily Halter
4ผู้สนใจโปรดเข้าไปดูเรื่องกล่าวหาที่ ป.ป.ช. มีมติชี้มูลความผิด
5 ข้อมูลดังกล่าวรวบรวมโดยผู้เขียนซึ่งยังไม่มีการเผยแพร่ ผู้เขียนได้รวบรวมจากฐานข้อมูลเรื่องกล่าวหาที่ ป.ป.ช. มีมติชี้มูลความผิด
6ผู้สนใจประเด็นเรื่อง “ต้นทุนในการเป่านกหวีด” หรือส่งสัญญาณว่าเกิดการคอร์รัปชันแล้ว โปรดดูงานของSylvian Chassang และ Gerard Padr´o i Miquel ใน Corruption, Intimidation and Whistleblowing: A Theory of Optimal Intervention
7ผู้สนใจประเด็นเรื่องข้อจำกัดของการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ โปรดดูบทวิเคราะห์ของศาตราจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์
8ผู้สนใจโปรดดูรายละเอียดเรื่องที่กล่าวหาเลขดำที่ 39011005

Comments are closed.

เครือข่ายสังคม