เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง (3): ผลกระทบของคอร์รัปชันในทางเศรษฐศาสตร์-โกงแต่ขอให้มีผลงาน “มิจฉาทิฐิ” ต่อการพัฒนาประเทศ

Hesse004

การสำรวจโพลในระยะหลังๆ เริ่มมีคำถามทำนองว่า “ท่านรับได้หรือไม่ ถ้ารัฐบาลหรือนักการเมืองทุจริตหรือโกงแต่ขอให้บริหารประเทศเจริญรุ่งเรือง มีผลงานเด่นชัดเป็นรูปธรรม?”

โดยส่วนตัวแล้ว ผู้เขียนคิดว่าคำถามทำนองนี้ไม่ควรนำมาสำรวจความคิดเห็นด้วยเหตุผลที่ว่า โพลที่สำรวจความเห็นอาจยังไม่ให้ข้อมูลที่เพียงพอต่อการตัดสินใจของผู้ตอบแบบสำรวจ กรณีที่รัฐบาล นักการเมือง หรือข้าราชการคอร์รัปชันแล้ว ผลกระทบที่ตามมานั้นจะเกิดอะไรขึ้นตามมาบ้าง ทั้งนี้ โดยคำถามกล่าวแค่เพียงผลโดยทั่วไปที่ว่า ถ้าทำรัฐบาลทำแล้วขอให้มี “ผลงาน” แต่ยังไม่ได้ระบุชัดลงไปว่าผลงานที่ว่านั้นมันเป็นอย่างไร สำเร็จมากน้อยเพียงใด มีการรั่วไหล หรือคุณภาพผลงานเป็นอย่างไร

ปัญหาการทำโพลลักษณะนี้ ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Imperfect Information หรือ การให้ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญอย่างหนึ่งที่ทำให้กลไกตลาดล้มเหลว (Market Failure) ไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ

แต่อย่างไรก็ดี เมื่อนำมาอธิบายเรื่องการทำโพล เราอาจวิเคราะห์ได้ว่า ผู้ทำโพลหรือตั้งคำถามเกี่ยวกับเรื่องคอร์รัปชันนั้นยังไม่ให้ข้อมูลที่เพียงพอต่อการตัดสินใจของผู้ตอบคำถาม ด้วยเหตุนี้ เมื่อข้อมูลข่าวสารไม่สมบูรณ์แล้ว ย่อมทำให้ผู้ตอบคำถามอาจจะตัดสินใจตอบหรือแสดงความเห็นที่แตกต่างไปจากคำตอบที่แท้จริงก็เป็นได้

ดังนั้น กรณีดังกล่าว หากผู้ทำโพลสามารถแจกแจงหรือขยายความผลกระทบให้เห็นชัดเจนได้แล้ว ผู้เขียนคิดว่าคำตอบน่าจะออกมาในอีกแบบหนึ่ง (โปรดดูกล่องที่ 1 กรณีคำถามตัวอย่างเรื่องความเห็นที่ “รับได้” หรือไม่ หากรัฐบาลของท่านคอร์รัปชัน)

กล่องที่ 1 คำถามตัวอย่างที่ผู้เขียนขออนุญาตเสนอสำนักโพล หากต้องการจะสำรวจความคิดเห็นของประชาชนกรณีที่รับได้หรือไม่ถ้ารัฐบาล นักการเมืองหรือข้าราชการคอร์รัปชั่น

ท่านรับได้หรือไม่ ถ้ารัฐบาล นักการเมืองหรือข้าราชการที่คอร์รัปชั่นแล้วมีผลงาน ดังนี้

• โครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลชุดปัจจุบันที่มีรายงานผลการติดตามตรวจสอบพบว่าเกิดการทุจริตโดยมีจำนวนเรื่องทุจริตสวมสิทธิเกษตรกรเพิ่มขึ้น ทำให้เกษตรกรตัวจริงไม่สามารถรับประโยชน์จากโครงการดังกล่าวได้

• โครงการก่อสร้างสถานีตำรวจ (ทดแทน) ของรัฐบาลชุดที่แล้วที่พบว่ามีการรวมสัญญาจัดจ้างโรงพักตำรวจ จำนวน 396 แห่งทั่วประเทศ โดยมี ผู้รับจ้างรายเดียว วงเงินตามสัญญา 5,848 ล้านบาท แต่การก่อสร้างยังไม่แล้วเสร็จตามกำหนดสัญญา ผู้รับจ้างทิ้งงานและต้องยกเลิกสัญญาในที่สุด ทำให้ตำรวจภูธรไม่มีสถานที่ทำงาน

• อดีตปลัดกระทรวงคมนาคมถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลว่ามีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติโดยมีทรัพย์สินที่ไม่สามารถชี้แจงที่มาของทรัพย์สินได้เป็นเงิน 64,988,587 บาท

ผู้เขียนคิดว่า การตั้งคำถามโพลในลักษณะ “ชี้นำ” อาจจะสร้าง “อคติ” หรือ “ฉันทาคติ” ให้กับผู้ตอบคำถามเกี่ยวกับประเด็นการคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นคำถามที่ “อ่อนไหว” ต่อความรู้สึกของผู้คน หากเป็นเช่นนี้แล้ว การให้ข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนอาจทำให้ผู้คนในสังคมเข้าใจผิดได้ว่า อย่างไรเสียทุกรัฐบาลมันก็ต้อง “โกง” ทั้งนั้น และถ้ามันจะโกงมากโกงน้อยแต่ขอให้มีผลงานก็เป็นอันใช้ได้

หากจะว่าไปแล้ว เคยมี “วิวาทะ” ทางวิชาการด้านคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยาที่ว่า จริงหรือไม่ที่คอร์รัปชันนั้นส่งผลดีต่อการพัฒนามากกว่าผลเสีย โดยเฉพาะเรื่องของการจ่ายสินบน (Graft or Bribery) ซึ่งเปรียบเสมือนการ “หยอดน้ำมันหล่อลื่น” ในระบบราชการที่ล่าช้าให้หมุนได้เร็วขึ้น (Grease the wheels) ขณะที่นักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่งมองว่า คอร์รัปชันเป็นเช่น “ทรายติดล้อ” ที่จะยิ่งทำให้ล้อของการพัฒนามันสะดุดหยุดหมุน (Sand the wheels)

วิวาทะที่ว่านี้มีการศึกษาอย่างเป็นเรื่องเป็นราวว่า การคอร์รัปชันมันช่วยขับเคลื่อนให้เกิดการพัฒนาจริงหรือไม่ เพราะเงินสินบนสามารถกระตุ้นให้การทำงานที่ล่าช้า (Red Tape) ของกลไกราชการนั้นเดินได้อย่างรวดเร็วมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพราะ “เงินใต้โต๊ะ” นี้เองที่จะเป็นแรงจูงใจในการทำงานให้กับเจ้าหน้าที่รัฐ และอย่างที่ทราบกันอยู่ว่า กลไกราชการมันยุ่งยาก ซับซ้อน เต็มไปด้วยกฎระเบียบต่างๆ ที่ต้องตีความอยู่เสมอ ดังนั้น การหยอดน้ำมันย่อมช่วยกระตุ้นให้งานเดินได้ดี ตัดสินใจรวดเร็วขึ้น และท้ายที่สุด การพัฒนาก็จะเดินไปได้

กลุ่มผู้สนับสนุนความเชื่อที่ว่าคอร์รัปชันเป็น Grease the wheels เริ่มมีมาตั้งแต่ปี 1964 เมื่อ Nathaniel Leff เขียนบทความวิชาการที่ชื่อ Economic Development Through Bureaucratic Corruption 1 ต่อมาในปี 1968 นักรัฐศาสตร์ชื่อดังอย่าง Samuel Huntington ได้เขียนหนังสือชื่อ Political Order in Changing Society ออกมาสนับสนุนแนวคิดเรื่องนี้เช่นกัน

ขณะที่งานวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ชิ้นล่าสุดเมื่อปี 2008 ได้ออกมาสนับสนุนแนวคิดแบบ Pro-Corruption คือ งานของสองนักเศรษฐศาสตร์ชาวฝรั่งเศส Pierre-Guillaume Méon และ Laurent Weil ที่อธิบายผลกระทบของคอร์รัปชันผ่านโมเดลที่ว่าคอร์รัปชันเป็น Grease the wheels หรือเป็น Sand the wheels กันแน่

ผลการศึกษาพบว่า คอร์รัปชันจะเป็น Grease the wheels หากประเทศนั้นยังขาดกฎระเบียบที่ชัดเจนหรือไม่มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ทั้งสองอธิบายว่า คอร์รัปชันจะเป็นประโยชน์หากประเทศนั้นยังขาดสถาบันที่เข้มแข็ง ซึ่งสถาบันเหล่านี้หมายรวมถึงกฎเกณฑ์และระเบียบต่างๆ (Ineffective Institution) 2

อย่างไรก็ดี กลุ่มนักวิชาการสายที่เชื่อว่าคอร์รัปชันเป็น Sand the wheels เริ่มมีวิวาทะมาตั้งแต่ปี 1968 เมื่อนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลอย่าง Gunnar Myrdal ที่เห็นว่าหากเจ้าหน้าที่รัฐพึงพอใจเรื่องรับสินบน คนกลุ่มนี้ย่อมมีอำนาจต่อรองเรียกรับสินบน นั่นหมายถึง พวกเขาอาจจะยังไม่ต้องรีบตัดสินใจก็ได้ เพราะจะตัดสินใจก็ต่อเมื่อใครให้สินบนมากกว่ากัน ตัวอย่างเช่น การอนุมัติสัมปทาน และเจ้าหน้าที่รัฐก็จะให้สิทธิพิเศษกับคนติดสินบนคนนั้นก็ต่อเมื่อคนคนนั้นยอมจ่ายสินบนให้เขามากที่สุด

ด้วยเหตุนี้ ความเชื่อที่ว่าสินบนจากการคอร์รัปชันจะเป็นตัวหยอดน้ำมันให้ระบบราชการมันเดิน อาจจะยิ่งทำให้กระบวนการทำงานในระบบราชการนั้นล่าช้าออกไปอีก ดังนั้น แทนที่คอร์รัปชันจะเป็น Grease the wheels กลับกลายเป็น Sand the wheels หรือทรายติดล้อแทน เพราะผู้มีอำนาจรัฐสามารถประวิงเวลาการตัดสินใจโดยดูว่าใครแข่งที่จะจ่ายสินบนให้กับเขาได้มากกว่ากัน

Gunnar Myrdal นักเศรษฐศาสตร์ชาวสวีเดนซึ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปี 1974 ที่มาภาพ : http://carnegie.org
Gunnar Myrdal นักเศรษฐศาสตร์ชาวสวีเดนซึ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปี 1974 ที่มาภาพ : http://carnegie.org

ขณะที่นักเศรษฐศาสตร์ในยุคต่อมา โดยเฉพาะสายกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์พัฒนา (Development Economist) ต่างเห็นพ้องต้องกันว่าคอร์รัปชันเป็น Sand the wheels มากกว่าที่จะเป็น Grease the wheels

ทั้งนี้ นักเศรษฐศาสตร์หลายคนพยายามชี้ให้เห็นว่า คอร์รัปชันมีความสัมพันธ์กับการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจในฐานะที่เป็น “ตัวฉุดรั้ง” การพัฒนาประเทศ ดังเช่นงานของ Paolo Mauro (1995) ที่ชี้ให้เห็นว่า คอร์รัปชันนั้นส่งผลต่อการลดระดับการลงทุนของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งสุดท้ายแล้วย่อมส่งผลกระทบทางลบต่อการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

ขณะที่งานชิ้นต่อมาของ Mauro ในปี 1998 เขาเองยังยืนยันว่า คอร์รัปชันนั้นส่งผลต่อการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรส่วนรวม ทำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่มีประสิทธิภาพ พูดง่ายๆ คือ แทนที่รัฐจะ “ถลุง” เงินงบประมาณไปในภาคที่เสี่ยงจะเกิดการคอร์รัปชัน รัฐควรนำเงินงบประมาณไปลงทุนในภาคการศึกษาหรือสาธารณสุขซึ่งดูจะก่อให้เกิดประโยชน์มากกว่า

Mauro ชี้ให้เห็นว่า การคอร์รัปชันทำให้การจัดสรรรายจ่ายภาครัฐ (Public Spending) ผิดพลาด โดยเฉพาะโครงการที่ไม่เกิดประโยชน์กับสังคม และท้ายที่สุด นอกจากเงินจะไหลเข้ากระเป๋านักการเมืองหรือเจ้าหน้าที่รัฐแล้ว สินค้าหรือบริการที่รัฐได้รับยังจะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมอีกด้วย

มุมมองของ Mauro จึงมองคอร์รัปชันในลักษณะที่เป็น “ค่าเสียโอกาส” ของสังคม 3

Paolo Mauro ที่มาภาพ : http://www.imf.org
Paolo Mauro ที่มาภาพ : http://www.imf.org

ในทำนองเดียวกัน งานศึกษาของสองเศรษฐศาสตร์จาก World Bank อย่าง Reikka และ Svensson ในปี 2004-2005 พบว่า คอร์รัปชันส่งผลกระทบต่อการสะสมทุนมนุษย์ (Human Capital Accumulation) ทำให้งบประมาณที่ควรจะจัดสรรในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ถูกบิดเบือนไปจัดสรรในทรัพยากรอย่างอื่น เช่น เอาไปลงทุนก่อสร้างถนนในที่ที่ไม่มีคนสัญจรไปมา เอางบประมาณไปก่อสร้างอาคารที่ทำการของรัฐที่ประชาชนเข้าถึงได้ลำบาก เอาเงินไปจัดซื้อวัสดุครุภัณฑ์ที่ตกรุ่นหรือล้าสมัยไปแล้ว

กรณีดังกล่าว ผู้เขียนได้ลองรวบรวมข้อมูลโครงการที่ดูแล้ว “สูญเปล่า” จากความไม่โปร่งใสหรือไร้ประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน โดยผู้เขียนได้เปรียบเทียบให้เห็นว่า ถ้าเอาเงินงบประมาณเหล่านี้ไปสร้างอาคารเรียนให้กับเด็กชนบทในพื้นที่ห่างไกลที่ไม่มีอาคารเรียน โดยอาคารเรียนดังกล่าวเป็นอาคารเรียนเพียงชั้นเดียวขนาด 3 ห้องเรียน พื้นที่ใช้สอยแค่ 175 ตารางเมตร ผู้เขียนเองก็อยากจะรู้เหมือนกันว่า ถ้านำเงินงบประมาณแผ่นดินที่จัดสรรลงไปในโครงการ “ห่วยๆ” เหล่านี้ไปสร้างอาคารเรียนชั้นเดียวดังกล่าวให้เด็ก จะสามารถสร้างได้กี่หลัง

รถและเรือดับเพลิงของ กทม.ที่มาภาพ : http://www.chaoprayanews.com
รถและเรือดับเพลิงของ กทม.ที่มาภาพ : http://www.chaoprayanews.com
เครื่องตรวจจับวัตถุระเบิด GT200 ที่มาภาพ : http://www.oknation.net
เครื่องตรวจจับวัตถุระเบิด GT200 ที่มาภาพ : http://www.oknation.net
 อาคารเรียนชั้นเดียวสำหรับเด็กชนบทที่ห่างไกล ที่มาภาพ : http://www.nongbuadang.thmy.com
อาคารเรียนชั้นเดียวสำหรับเด็กชนบทที่ห่างไกล ที่มาภาพ : http://www.nongbuadang.thmy.com

ตารางที่ 1 เปรียบเทียบกรณีนำเงินงบประมาณที่สูญเปล่าจากเรื่องความไม่โปร่งใสหรือไร้ประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน นำมาจัดสรรเพื่อก่อสร้างอาคารเรียนชั้นเดียวขนาด 3 ห้องเรียน สำหรับเด็กชนบทที่อยู่ห่างไกล

ตารางที่ 1

จากตารางที่ 1 จะเห็นได้ว่า หากเปลี่ยนแปลงเอาเงินงบประมาณที่จัดสรรลงให้โครงการที่ดูแล้ว “สูญเปล่า” และนำไปก่อสร้างอาคารชั้นเดียวขนาด 3 ห้องเรียน เนื้อที่ 175 ตารางเมตร สำหรับนักเรียนชนบทที่ห่างไกลแล้ว (ซึ่งคิดตามราคามาตรฐานสิ่งก่อสร้างของสำนักงบประมาณ ปี 2555 ที่กำหนดราคาไว้หลังละ 852,700 บาท) เราจะพบว่า งบประมาณที่สูญเปล่าไปอย่างไร้สาระนั้นสามารถนำมาสร้างอาคารเรียนสำหรับเด็กชนบทได้ถึง 16,459 หลัง !!

จากข้อมูลข้างต้น ผู้เขียนคงไม่ต้องอธิบายขยายความอะไรต่อไปแล้วว่า คอร์รัปชันนั้นมันเป็น Grease the wheels หรือเป็น Sand the wheels แต่ถ้าหากเรายังเชื่อกันว่า ปล่อยให้รัฐบาล นักการเมือง หรือข้าราชการขี้ฉ้อเหล่านี้คอร์รัปชันกันไปเถอะ แต่ขอให้ทำงานได้แล้วกันนั้น ผู้เขียนคิดว่าประเทศของเราคงจะจำเริญก้าวหน้าได้ยากเพราะคำพูดที่ว่า “โกงได้แต่ขอให้มีผลงาน” คงเป็นเพียงมายาภาพของการเติบโตแบบจอมปลอม แต่กลายเป็น “มิจฉาทิฐิ” ของการพัฒนาประเทศ

หมายเหตุ :

1 ผู้สนใจงานของ Leff หาอ่านได้ที่ American Behavioral Scientist – AMER BEHAV SCI , vol. 8, no. 3, pp. 8-14, 1964

2 ผู้สนใจเรื่องนี้โปรดดูงานของทั้งสองคนใน Is Corruption and efficient grease

3 ผู้สนใจงานของ Mauro สามารถดาวน์โหลดงานชิ้นนี้ได้จาก Mauro, P (1995), “Corruption and Growth”, The Quarterly Journal of Economics, 110(3):681-712.