นโยบายอุดหนุนภาคชนบท: เมื่อภาคชนบทไม่ใช่ภาคเกษตรกรรม

15 มกราคม 2013

อภิชาต สถิตนิรามัย

การถกเถียงเรื่องจำนำข้าวจนกลายเป็นประเด็นร้อนแรงทางการเมืองที่ผ่านมา มุ่งวิพากษ์วิจารณ์ปัญหาโดยจำกัดขอบเขตของการถกเถียงไว้ที่อุตสาหกรรมข้าวเท่านั้น แต่มิได้เชื่อมโยงว่าการรับจำนำข้าวนั้นเป็นเพียงมาตรการหนึ่งของการอุดหนุนภาคเกษตร แม้จะเป็นเรื่องที่ใช้เงินมากมายก็ตาม เอาเข้าจริงแล้วเราไม่ควรมองนโยบายจำนำข้าวอย่างโดดๆ อย่างน้อยที่สุด เราต้องเข้าใจเรื่องนี้ภายใต้บริบทของการเปลี่ยนแปลงภาคเกษตร-ชนบทในรอบยี่สิบกว่าปีที่ผ่านมาด้วย การเปลี่ยนแปลงสำคัญที่สุดคือ ภาคชนบทไม่ใช่แค่ภาคเกษตรกรรมเท่านั้น ตรงกันข้าม กิจกรรมการเกษตรกลับลดความสำคัญทางเศรษฐกิจลงเรื่อยๆ ในชนบทไทย ข้อเท็จจริงนี้มีผลอย่างยิ่งต่อการเข้าใจนโยบายอุดหนุนชนบท

ก่อนอื่นต้องถามว่า มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ภาษีของรัฐไปอุ้มชูชนบทหรือไม่ มีสองเหตุผลที่จะตอบว่าควรช่วยเหลือ คือ หนึ่ง ควรไถ่บาป-ชดเชยการขูดรีดภาคเกษตรที่รัฐไทยในอดีตใช้การเก็บภาษีส่งออกสินค้าเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าว เพื่อนำเงินมาอุดหนุนภาคเมืองและอุตสาหกรรมมาเนินนาน จนเพิ่งยกเลิกไปเมื่อประมาณปี 2529-30 นี่เอง นับแต่นั้น ภาคเกษตรก็กลายเป็นผู้ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐผ่านนโยบายอุดหนุนมาตลอด สอง เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองและชนบท ซึ่งประเด็นนี้คงไม่จำเป็นต้องขยายความต่อ

เมื่อตอบว่าควรช่วยเหลือแล้ว ก็ต้องเข้าใจก่อนว่า ภาคชนบทไทยในปัจจุบันใหญ่กว่าภาคเกษตร การเกษตรเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกิจกรรมทางเศรษฐกิจในชนบทเท่านั้น และจะลดความสำคัญลงเรื่อยๆ ดังตารางที่ 1 กล่าวคือ สัดส่วนของรายได้จากภาคการเกษตร (farm income) ของครอบครัวเกษตรกรในภาคเหนือ อีสาน และภาคกลาง ลดความสำคัญลงเรื่อยๆ จนทั้งสามภาคนี้มีสัดส่วนของรายได้จากนอกภาคเกษตรประมาณหนึ่งในสามของรายได้ทั้งหมด คงเหลือแต่ภาคใต้เท่านั้นที่สัดส่วนรายได้จากภาคการเกษตรมิได้มีความสำคัญน้อยลง

household income

ในทำนองเดียวกัน เฉพาะภาคใต้เท่านั้นที่สัดส่วนของผลผลิตภาคเกษตรต่อผลผลิตมวลรวมระดับภาค (Gross Regional Product) มีค่ามากกว่าสัดส่วนของภาคอุตสาหกรรม พูดอีกแบบคือ ความเป็นอุตสาหกรรมของภาคใต้ต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับทุกภูมิภาค ดังรูปข้างล่าง

รายได้กลุ่มต่างๆ

ยิ่งกว่านั้น เมื่อพิจารณาสองรูปข้างล่างต่อไปนี้ โดยเปรียบเทียบแหล่งรายได้ของเกษตรกรระหว่างปี 2529 กับปี 2552 จะเห็นชัดว่า รายได้จากเกษตรกรรมของกลุ่มเกษตรกรที่จนที่สุด 30% (D1-D3) ลดลงมาก แต่รายได้จากแหล่งอื่นๆ มีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายได้จากแรงงานและการประกอบธุรกิจ ในขณะที่รายได้จากเกษตรกรรมยังคงมีความสำคัญมากต่อกลุ่มเกษตรกรที่ฐานะสูงสุด 30% (D8-D10)

แหล่งรายได้เกษตรกร 2529

แหล่งรายได้เกษตรกร 2552

นัยยะจากข้อมูลข้างต้นคือ รายได้จากนอกภาคการเกษตรมีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในเกือบทุกภูมิภาค โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคเหนือ-อีสาน และที่สำคัญคือ หากยิ่งเป็นกลุ่มเกษตรกรยากจน รายได้จากผลิตสินค้าเกษตรจะยิ่งมีความสำคัญน้อยลง พูดอีกแบบคือ ยิ่งเขาเป็นคนจนเขายิ่งพึ่งภาคเกษตรน้อยลง คิดในแง่นี้แล้ว หากเป้าหมายของนโยบายอุดหนุนสินค้าเกษตรทุกชนิด (ไม่ว่าจะเป็นการอุดหนุนด้านราคา เช่น โครงการรับจำนำ หรือการอุดหนุนด้านต้นทุนการผลิต) ต้องการช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเกษตรกรยากจน เช่น กลุ่มที่จนสุด 30% แรกแล้ว นโยบายอุดหนุนพวกนี้จะล้มเหลว เพราะแหล่งเงินได้หลักของเขามาจากนอกภาคการเกษตร แต่ถ้าหากเป้าหมายอยู่ที่การช่วยเกษตรกรทุกกลุ่มรายได้แล้ว เกษตรกรฐานะดีก็คงได้ส่วนแบ่งเงินอุดหนุนมากกว่ากลุ่มเกษตรกรจนอยู่ดี (เช่นกัน นโยบายอุดหนุนภาคเกษตรจะเป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรภาคเหนือ-อีสานน้อยกว่าภาคกลางและภาคใต้ ทั้งๆ ที่ภาคกลางและภาคใต้ฐานะดีกว่า)

คำถาม ณ จุดนี้คือ สังคมควรอุดหนุนเกษตรกรทุกกลุ่มรายได้หรือไม่ แม้ข้อเท็จจริงจะชี้ว่า การช่วยเหลือนี้จะเป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรรายได้สูงมากกว่ากลุ่มรายได้ต่ำ โดยส่วนตัวผมเห็นว่าควรช่วยเหลืออยู่ดี เนื่องจากเดาเอาเองซึ่งอาจจะผิดก็ได้ว่า ต่อให้เป็นเกษตรกรกลุ่มรายได้สูง ฐานะทางเศรษฐกิจของกลุ่มนี้ก็ยังต่ำกว่าคนในกลุ่มอาชีพอื่นๆ คำถามถัดไปคือ ควรอุดหนุนด้านราคาหรือด้านการผลิต ตอบโดยหลักการก็ต้องตอบว่า การช่วยลดต้นทุนการผลิตจะเป็นมาตรการที่ดีกว่าในระยะยาว เพราะจะทำให้เขาแข่งขันได้ในตลาด แต่เมื่อพูดถึงระยะยาว มันก็เหมือนเรื่องระยะยาวทุกเรื่องของสังคมไทย เช่น การยกระดับคุณภาพการศึกษา หรือยกระดับผลิตภาพของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งยากมากที่จะแก้เมื่อมองภายใต้ขีดจำกัดเชิงโครงสร้างการเมือง-ความสามารถของรัฐไทยในปัจจุบัน ดังที่ Keynes เคยพูดไว้ว่า “in the long-run, we are all dead” ผมจึงยังยอมรับหลักการอุดหนุนด้านราคาในแง่ที่เป็นยาแก้ปวดได้ (อย่าลืมด้วยว่าการอุดหนุนราคาก็มีทั้งวิธีการที่ฉลาดและไม่ฉลาด) แต่ยาแก้ปวดก็เป็นแค่ยาแก้ปวดอยู่วันยังค่ำ เราจึงต้องคิดอะไรที่มากกว่ายาแก้ปวดต่อไป

ประเด็นที่สำคัญกว่าที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นคือ ภาคเกษตรในปัจจุบันเป็นเพียงส่วนหนึ่งของชนบทเท่านั้น การอุดหนุนภาคเกษตรจึงไม่เท่ากับการอุดหนุนภาคชนบท ยิ่งเมื่อข้อเท็จจริงชี้ว่า กลุ่มคนจนของภาคเกษตรมีแหล่งรายได้หลักจากนอกภาคเกษตร ต่อให้เราอุดหนุนภาคเกษตรมากแค่ไหนก็ตาม ก็ช่วยเหลือกลุ่มคนเหล่านี้ได้น้อยมาก ดังนั้น เราจึงต้องคิดถึงการอุดหนุนขาข้างที่ไม่ได้อยู่ในภาคเกษตรของเขา ในแง่นี้ ก็ทำให้ไม่แปลกใจว่า เหตุใดกองทุนหมู่บ้านจึงได้รับความนิยมทางการเมืองมาก จะเป็นรองก็แค่โครงการ 30 บาทในยุครัฐบาลทักษิณ เท่านั้น หรือการที่กลุ่มออมทรัพย์-ปล่อยกู้ประเภทต่างๆ จะเกิดเป็นดอกเห็ด เพราะการก้าวเดินเปลี่ยนอาชีพหรือทำอาชีพเสริมเติมต่อจากการเกษตรต่างต้องใช้ทุนทั้งนั้น แต่การเข้าถึงสินเชื่อก็เป็นเพียงการเข้าถึงโอกาส หรือเป็นปัจจัยที่จำเป็นแต่คงไม่เพียงพอในการออกจากภาคการเกษตรอย่างราบรื่น ทักษะต่างๆ เช่น การเป็นแรงงานที่มีทักษะสอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงาน ความสามารถในการบริหารจัดการในกรณีที่จะทำธุรกิจต่างๆ ฯลฯ ย่อมเป็นสิ่งที่จะทำให้ผู้ที่ต้องการเดินออกจากภาคเกษตรมีอำนาจต่อรองมากขึ้นในตลาดที่ตัวเลือก ไม่ใช่กลายเป็นแรงงานรับจ้างราคาถูกที่ไร้อำนาจต่อรอง

กล่าวอีกแบบคือ การคิดถึงนโยบายอุดหนุนชนบทในขณะนี้จะต้องเลิกคิดว่าชนบทเท่ากับเกษตร ดังประสบการณ์ของประเทศทั่วโลกที่ชี้ว่า เมื่อการพัฒนาเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นภาคเกษตรต้องเล็กลง ขนาดของภาคเกษตรไทยลดลงมานานแล้วจนมีมูลค่าประมาณ 10 กว่าเปอร์เซ็นต์ของ GDP เท่านั้น แต่จำนวนแรงงานในภาคเกษตรยังคงมีจำนวนมากกว่าประเทศที่มีระดับการพัฒนาเท่ากัน ต่อให้คิดว่า ส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมดของเกษตรกรไทยไม่ได้ทำการเกษตรเต็มเวลา หรือเป็นเพียงชาวนา part-time ก็ตาม

ในแง่นี้ เราจึงต้องอุดหนุนคนชนบทที่ตัดสินใจออกจากภาคเกษตร ไม่ว่าจะออกมาทั้งสองขาหรือไม่ก็ตาม ให้ออกมาอย่างมีอนาคต มีอำนาจต่อรอง และอำนาจต่อรองที่สำคัญอย่างหนึ่งของเขาก็คือ ความเท่าเทียมทางการเมือง และการได้รับการยอมรับว่าเขามีสิทธิพลเมืองในทางปฏิบัติเท่าเทียมกับคนกลุ่มอื่น เขามีสิทธิที่จะกำหนด/เลือกนโยบายเศรษฐกิจและรัฐบาลเท่าเทียมกับคนอื่นๆ

อคติที่คนเมืองชั้นกลางมีต่อคนชนบทที่เห็นว่า คนชนบทใส-ซื่อ-บริสุทธิ์ อยู่ในหมู่บ้านที่เป็นตัวแทนของความเป็นไทยแท้ แต่ตกเป็นเหยื่อของพ่อค้า-นายทุน และนโยบายประชานิยมของนักการเมือง ดังนั้นจึงต้องปกป้องคุ้มครองเขาจากความชั่วร้ายเหล่านี้ ด้วยยาเศรษฐกิจพอเพียงและการปกครองของ “คนดี” อคตินี้จึงเป็นอุปสรรคสำคัญของการเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่คนชนบท

  • Tanaporn Metawatcharin

    ผมเห็นด้วยกับแนวคิดหลักของบทความนี้….แต่ขอแลกเปลี่ยน ความเห็นกับท่อนสุดท้าย…
    ซึ่งผู้เขียนกล่าวว่า…. “อคติที่คนเมืองชั้นกลางมีต่อคนชนบทที่เห็นว่า คนชนบทใส-ซื่อ-บริสุทธิ์ อยู่ในหมู่บ้านที่เป็นตัวแทนของความเป็นไทยแท้ แต่ตกเป็นเหยื่อของพ่อค้า-นายทุน และนโยบายประชานิยมของนักการเมือง ดังนั้นจึงต้องปกป้องคุ้มครองเขาจากความชั่วร้ายเหล่านี้ ด้วยยาเศรษฐกิจพอเพียงและการปกครองของ ?คนดี? อคตินี้จึงเป็นอุปสรรคสำคัญของการเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่คนชนบท…” นั้น..

    ในปัจจุบัน เสียงของคนชนบทมีสิทธิเต็มที่…จนสามารถอุดหนุนให้เกิด”รัฐบาล”ของตนเอง ที่มีพลังในการออกนโยบายต่างๆได้ค่อนข้างถูกใจอยู่แล้ว…..สำหรับคนที่ออกมาคัดค้านนโยบายในหลายๆเรื่อง ไม่ใช่ว่าไม่เห็นด้วยกับการช่วยเหลือภาคเกษตรหรือคนชนบท…แต่ภาครัฐต้องทำให้ถูกต้อง ไม่ใช่ทำอย่างที่ให้เห็นถึงความบกพร่องและน่าสงสัยในหลายๆประการซึงส่งผลเสียหายต่อประเทศมาก… และเมื่อมีการชี้ถึงข้อควรแก้ไขเพื่อให้ดีขึ้น…..รัฐกลับใ้ช้อิทธิพลหรืออ้าง “เสียงส่วนใหญ่เลือก” มาโต้ตอบ….แทนที่จะลองรับฟังแล้วช่วยกันคิดแก้ปัญหา…….เราต้องอยู่กับรัฐบาลอีกสองปี…เราอยากร่วมมือกับรัฐบาลที่ดีเพื่อทำให้พวกเราทุกคนมีความสุขนะครับ………..

    กรณี”อคติของชนชั้นกลาง”…ก่อนอื่นผมสงสัยว่า “เศรษฐกิจพอเพียง” และ “การปกครองด้วยคนดี”นั้น..ผู้เขียนเข้าใจว่าเป็น”กับดัก”หรือครับ…จึงได้มองไปเช่นนั้น…เพราะถ้าทุกพรรค ทุกฝ่าย มีแนวทางเช่นนี้…อย่างอื่นจะแข่งขันกันอย่างไร..เสร็จแล้วก็จบ….บ้านเมืองก็คงไม่วุ่นวายกันขนาดนี้…และสิ่งที่ผู้เขียนนำเสนอเรื่อง”การอุดหนุนภาคชนบท” คงได้รับการใส่ใจมากขึ้น…

    ผมคิดว่า….คนกลุ่มนั้นกลุ่มนี้คิดอย่างไรนั้น..ไม่เป็นไร…เพราะคนเรามีความเห็นแตกต่างกันได้….ขอเพียง “รับฟัง” และ “แลกเปลี่ยน” ด้วยใจที่เปิดกว้าง….แล้วพินิจพิจารณาดู “สิ่งที่ปรากฏอยู่”…..ไม่นาน..พวกเราคงพบว่า… อะไรใช่ อะไรจริง อะไรปลอม…

เครือข่ายสังคม