จาก “ลับเพื่อลูกค้า” สู่ “โปร่งใสเพื่อสังคม” ? : ก้าวใหม่ของหมู่เกาะเคย์แมน

29 มกราคม 2013

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนพูดถึงปี 2012 ว่าเป็น “ปีแห่งการสั่งปรับสถาบันการเงิน” ขนานใหญ่ หลังจากที่ประชาชนผู้โกรธแค้นในสหรัฐอเมริกา ยุโรป และอีกหลายประเทศกดดันให้รัฐบาล “เอาจริง” กับภาคการเงิน ตัวการสำคัญของวิกฤตครั้งล่าสุด ส่งผลให้รัฐบาลอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น และอีกหลายประเทศสั่งปรับธนาคารยักษ์ใหญ่ไปแล้วหลายคดี ตั้งแต่การช่วยลูกค้าหนีภาษี ฟอกเงิน และมหกรรม “ฮั้ว” ดอกเบี้ยระหว่างธนาคารด้วยกัน

มหกรรมปรับสถาบันการเงินสะท้อนให้เห็นว่า ระบบการเงินโลกกำลังค่อยๆ เคลื่อนย้ายออกจากยุคที่สถาบันการเงินใหญ่น้อยต่างท่อง “เราต้องรักษาความลับของลูกค้า” เป็นข้ออ้างครอบจักรวาล เข้าสู่ยุคที่ประชาชนกดดันให้ภาคการเงิน “รับผิด” และ “โปร่งใส” มากขึ้นเรื่อยๆ

เส้นแบ่งระหว่าง “ความลับเพื่อลูกค้า” กับ “ความโปร่งใสเพื่อสังคม” กำลังถูกขีดขึ้นใหม่ และตัวอย่างหนึ่งที่สะท้อนอย่างน่าติดตามว่าจะขีดกันอย่างไร คือสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นบนหมู่เกาะเคย์แมน (Cayman Islands) ดินแดนปลอดภาษีอันดับต้นๆ ของโลก

หมู่เกาะเคย์แมน ที่มาภาพ: http://www.guardian.co.uk/business/2011/apr/27/viewpoint-barclays-and-protium

หมู่เกาะเคย์แมน ที่มาภาพ: http://www.guardian.co.uk/business/2011/apr/27/viewpoint-barclays-and-protium

อันที่จริง กองทุนเก็งกำไรระยะสั้น (เฮดจ์ฟันด์) และบริษัทจำนวนไม่น้อยนิยมจดทะเบียนกองทุนบนเคย์แมนเพื่อหลบเลี่ยงความชักช้ายุ่งยากของระบบราชการ มากกว่าอยากได้สิทธิประโยชน์ทางภาษี แต่กฏการกำกับดูแลที่ “หลวม” อย่างยิ่งก็ทำให้หมู่เกาะเคย์แมนเป็นสวรรค์ด้านการฟอกเงิน หนีภาษี และหลบเลี่ยงกฎหมายยอดฮิตของนักการเมืองและนักธุรกิจขี้โกงทั่วโลก

พอนักลงทุนและรัฐบาลต่างๆ ส่งต่อแรงกดดันจากประชาชนมาหลายระลอก หน่วยงานกำกับดูแลคือธนาคารกลางชื่อ Cayman Islands Monetary Authority (ซีไอเอ็มเอ) ก็ไม่อาจนิ่งดูดายได้อีกต่อไป

ในเดือนมกราคม 2013 ซีไอเอ็มเอส่งแผนการแก้ไขกฎหมายชุดใหญ่ให้กับกองทุนทั่วโลกที่จดทะเบียนบนหมู่เกาะเคย์แมน (ดาวน์โหลดได้จากหน้านี้บนเว็บไซต์ซีไอเอ็มเอ) โดยจะเปิดรับฟังความคิดเห็นจนถึงกลางเดือนมีนาคม 2013

สาระสำคัญของข้อเสนอครั้งประวัติศาสตร์ของซีไอเอ็มเอคือ จะก่อตั้งฐานข้อมูลขึ้นเป็นครั้งแรก และเปิดให้สาธารณะเข้าถึงได้ ฐานข้อมูลนี้นอกจากจะแสดงรายการกองทุนทุกกองที่จดทะเบียนบนหมู่เกาะเคย์แมนแล้ว จะยังแสดงรายชื่อกรรมการของกองทุนทุกคนอีกด้วย

ข้อเสนอที่สำคัญอีกข้อคือ ซีไอเอ็มเอเสนอแก้กฏหมายให้ใครก็ตามที่ดำรงตำแหน่ง “กรรมการ” ของนิติบุคคลบนหมู่เกาะเคย์แมนหกแห่งแล้ว และได้รับส่วนแบ่งกำไรหรือค่าตอบแทนแลกกับการเป็นกรรมการ จะต้องขออนุญาตจากซีไอเอ็มเอก่อนถ้าอยากเป็นกรรมการเพิ่ม

เอกสารขอรับฟังความคิดเห็นของซีไอเอ็มเอระบุว่า กระบวนการอนุมัติใหม่เอี่ยมนี้ “จะช่วยสร้างความมั่นใจว่าบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งกรรมการจะมีคุณสมบัติทางการเงินไร้มลทิน และมีความสามารถและประสบการณ์เพียงพอ”

ซีไอเอ็มเอยังไม่กำหนดเพดานตำแหน่งกรรมการ (คือระบุว่าแต่ละคนนั่งเป็นกรรมการได้ไม่เกินกี่แห่ง) เนื่องจากเกรงว่าจะกีดกันไม่ให้บุคคลได้ดำรงตำแหน่งกรรมการในนิติบุคคลที่เกี่ยวข้องกัน ซึ่งไม่ใช่เรื่องผิดกฎหมายหรือไม่เหมาะสมแต่อย่างใด

ภายใต้กฎใหม่ กรรมการนิติบุคคลทุกรายต้องมา “ขึ้นทะเบียน” กับธนาคารกลาง ส่งรายละเอียดส่วนบุคคล ข้อมูลการติดต่อ ข้อมูลเกี่ยวกับบทบาทที่จะรับ และเหตุผลว่าทำไมเขาหรือเธอจึง ‘เหมาะสม’ กับตำแหน่งนั้นๆ

วิธีนี้เท่ากับนำผู้จัดการกองทุนและบรรดา ‘นอมินี’ ทั้งหลายมาอยู่ใต้ระบบการกำกับดูแล และการเปิดเผยชื่อของบุคคลเหล่านี้เป็นข้อมูลสาธารณะก็จะช่วยสร้างแรงกดดันต่อเจ้าของ “บริษัทกล่อง” ทั้งหลายที่จ้างคนมาเป็นนอมินีเพียงเพื่อหลบเลี่ยงกฎหมาย จากที่ปัจจุบันจะแต่งตั้งใครที่ไหนก็ได้มาเป็นกรรมการนิติบุคคลบนเคย์แมนโดยไม่ต้องมีความรู้ความสามารถใดๆ ไม่ต่างจากการซุกหุ้นในชื่อคนสวน คนใช้ ยาม ฯลฯ ที่คนไทยคุ้นเคยดี

การเคลื่อนไหวครั้งใหญ่ของซีไอเอ็มเอในครั้งนี้ได้เสียงชมมากกว่าเสียงด่า โดยเฉพาะจากนักลงทุน ซึ่งเรียกร้องดังเป็นพิเศษหลังจากที่หนังสือพิมพ์ ไฟแนนเชียล ไทม์ส์ สื่อยักษ์ด้านการเงินและการลงทุนจากอังกฤษ เปิดโปงในสกู๊ปปี 2011 ว่า กรรมการบางคนมีชื่อเป็นกรรมการในเฮดจ์ฟันด์หลายร้อยแห่ง (!) ที่จดทะเบียนบนหมู่เกาะเคย์แมน

อาคารบนเกาะเคย์แมนซึ่งเป็น "ที่ทำการ" ของบริษัทอเมริกันกว่า 18,800 แห่ง ที่มาภาพ: http://activerain.com/blogsview/3218872/home-owners-across-the-nation-sue-all-bank-servicers-and-their-offshore-havens

อาคารบนเกาะเคย์แมนซึ่งเป็น “ที่ทำการ” ของบริษัทอเมริกันกว่า 18,800 แห่ง ที่มาภาพ: http://activerain.com/blogsview/3218872/home-owners-across-the-nation-sue-all-bank-servicers-and-their-offshore-havens

แน่นอนว่าลำพังการเผยแพร่ข้อมูลของกองทุนและกรรมการไม่อาจทำให้ “บัญชี” ของนิติบุคคลบนเคย์แมนโปร่งใสกว่าเดิมโดยอัตโนมัติ แรงกดดันเรื่องนี้ปัจจุบันยังมีไม่มาก ส่วนหนึ่งเพราะโครงสร้างบัญชีที่ซับซ้อนมักจะช่วยนักลงทุนลดภาระทางภาษี พวกเขาจึงไม่ร้อนใจ อย่างไรก็ดี แผนปรับปรุงกฎหมายครั้งนี้ก็นับเป็นก้าวประวัติศาสตร์ของหมู่เกาะเล็กๆ ที่ถูกครหาตลอดมาว่า ช่วยนักธุรกิจและนักการเมืองขี้โกงไม่ทางตรงก็ทางอ้อม ด้วยการจงใจปล่อยปละละเลย

แรงกดดันที่หมู่เกาะเคย์แมนเผชิญนั้นมาจากภาคการเมืองไม่น้อยไปกว่านักลงทุน เพราะหลังจากที่รัฐบาลประเทศต่างๆ โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกากับอังกฤษ เผชิญกับปัญหาการคลังหลังจากที่ทุ่มเงินมหาศาลกับการอุ้มระบบการเงิน รัฐบาลเหล่านี้ก็ต้องหาทาง “รีด” ภาษีจากคนรวยที่เลี่ยงภาษีเป็นกิจวัตรและคนขี้โกงที่หนีภาษีอย่างผิดกฎหมาย ยังไม่นับความโกรธแค้นของประชาชนที่เดือดร้อนจากวิกฤตเศรษฐกิจและมาตรการรัดเข็มขัด (ตัดสวัสดิการ) ของรัฐ

เมื่อแรงกดดันทางการคลังผสมกันกับแรงกดดันทางการเมือง ดินแดนที่ทำกำไรจาก “การบริหารภาษี” อย่างหมู่เกาะเคย์แมนย่อมตกเป็นเป้าอย่างหนีไม่พ้น

หันมาดูเมืองไทย สังคมที่ยังไม่มีแม้แต่เงาของวิวาทะเรื่อง “ความรับผิดชอบ” ของภาคการเงิน ยังไม่มีสถาบันการเงินรายใดเคยถูกสอบสวนหรือลงโทษในข้อหาช่วยลูกค้าทุจริต สื่อกระแสหลักส่วนใหญ่เลิกทำหน้าที่ตรวจสอบที่ควรทำไปนานแล้ว ส่วนผู้กำกับดูแลคือธนาคารกลางก็ยังไม่สนใจประเด็นนี้เลย

สถานการณ์เช่นนี้เอื้ออำนวยให้ธนาคารบางแห่งนอกจากจะช่วยลูกค้าทุจริตเป็นกิจวัตร ยังพยายาม “วิ่งเต้น” ขอให้ทางการไม่แตะต้องลูกค้าเมื่อถูกสอบสวน! ดังตัวอย่างข่าวเดือนพฤศจิกายน 2012 เรื่อง “แบงก์วิ่งขาขวิด-หวั่นสูญหมื่นล้าน ปล่อยกู้โรงแรม-รีสอร์ทรุกป่าภูเก็ต นายกฯสั่งไม่จับ-อ้างช่วยชาวบ้าน” ของศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง (TCIJ) สื่อกระแสรองส่วนน้อยที่ตรวจสอบภาคการเงินไทย ดังจะคัดมาบางตอนต่อไปนี้ (อ่านข่าวฉบับเต็มได้จากเว็บ TCIJ)

“ธนาคารพาณิชย์ที่อนุมัติเงินกู้ให้กับโครงการก่อสร้างโรงแรม รีสอร์ท ต่างๆ ในพื้นที่ จ.ภูเก็ต ที่มีปัญหาเรื่องเอกสารสิทธิและการบุกรุกที่ดินอุทยานแห่งชาติ…มีหลายธนาคาร โดยธนาคารที่ปล่อยเงินกู้ออกไปมากที่สุดเป็นวงเงินสูงถึงหลายหมื่นล้านบาท ได้แก่ ธนาคารกรุงเทพ นอกจากนี้ยังมี ธนาคารกรุงไทย ธนาคารกสิกรไทย ธนาคารอิสลาม เป็นต้น ในสัดส่วนที่แตกต่างกันออกไป เฉลี่ยอยู่ในวงเงินหลักพันล้านบาทขึ้นไป

ตัวอย่างรีสอร์ทภูเก็ตซึ่งรุกที่อุทยานแห่งชาติ ที่มาภาพ: http://www.tcijthai.com/TCIJ/view.php?ids=1450

ตัวอย่างรีสอร์ทภูเก็ตซึ่งรุกที่อุทยานแห่งชาติ ที่มาภาพ: http://www.tcijthai.com/TCIJ/view.php?ids=1450

“ธนาคารบางแห่งมีผู้หลักผู้ใหญ่ในแวดวงการเมือง ซึ่งทราบกันดีว่าเป็นธุรกิจของครอบครัว พยายามจะเรียกขอข้อมูลของโครงการต่างๆ ที่มีปัญหา จากกรมอุทยานแห่งชาติฯ เข้าไปดู และพยายามแทรกแซงแสดงความเห็นว่า…น่าจะปล่อยไปได้ เพื่อให้โครงการรอดพ้นจากการถูกดำเนินคดี ทั้งที่เป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย …เพราะหากโครงการสะดุดนั่นหมายถึงว่า เจ้าของโครงการต้องเสียดอกเบี้ยเพิ่มขึ้น การก่อสร้างล่าช้าออกไป หรือหากถูกดำเนินคดี ธนาคารแห่งนั้นจะได้รับผลกระทบรุนแรงตามไปด้วย” แหล่งข่าวกล่าว”

ยุคใหม่ของวงการธนาคารสวิส?

หมู่เกาะเคย์แมนอาจมี “ชื่อเสีย” มากกว่า “ชื่อเสียง” ในฐานะดินแดนปลอดภาษี แต่สวิสเซอร์แลนด์ ประเทศที่ภาคธนาคารมี “ชื่อเสียง” โด่งดังมากว่าร้อยปีว่าเก็บรักษาความลับของลูกค้าได้อย่างดีเยี่ยม มหาเศรษฐีจึงนิยมใช้บริการ ก็กำลังเผชิญกับความเปลี่ยนแปลงและความท้าทายครั้งใหญ่ไม่แพ้หมู่เกาะเล็กๆ ในทะเลคาริบเบียน

แรงกดดันทางการคลังและการเมืองผลักให้รัฐบาลใกล้ “ถังแตก” ในอเมริกาและยุโรปต้องควานหาภาษีทุกบาททุกสตางค์ที่อาจตกหล่นอยู่ตามช่องโหว่และความลักลั่นต่างๆ ของระบบกฎหมายแต่ละประเทศ

เดือนธันวาคม 2012 หนังสือพิมพ์ นิวยอร์ก ไทม์ส์ รายงานว่ารัฐบาลสวิสเซอร์แลนด์ได้ลงนามในข้อตกลงกับสหรัฐอเมริกา ให้สัตยาบันว่าธนาคารสวิสเซอร์แลนด์ทุกแห่งจะให้ข้อมูลเกี่ยวกับสินทรัพย์ของลูกค้าชาวอเมริกัน ตามกฎหมาย Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) ของอเมริกา

ธนาคารเวจลิน ธนาคารที่เก่าแก่ที่สุดของสวิสเซอร์แลนด์ ธนาคารแห่งแรกที่รัฐบาลอเมริกันฟ้องคดีอาญาในข้อหาช่วยลูกค้าหลบเลี่ยงภาษี ประกาศปิดกิจการต้นปี 2013 หลังจากยอมรับในชั้นศาลว่ากระทำผิดจริง ที่มาภาพ: http://online.wsj.com/article/SB10001424052970203889904577199483877439236.html

ธนาคารเวจลิน ธนาคารที่เก่าแก่ที่สุดของสวิสเซอร์แลนด์ ธนาคารแห่งแรกที่รัฐบาลอเมริกันฟ้องคดีอาญาในข้อหาช่วยลูกค้าหลบเลี่ยงภาษี ประกาศปิดกิจการต้นปี 2013 หลังจากยอมรับในชั้นศาลว่ากระทำผิดจริง ที่มาภาพ: http://online.wsj.com/article/SB10001424052970203889904577199483877439236.html

ในช่วงเวลาเดียวกัน จอร์จ ออสบอร์น รัฐมนตรีคลังของอังกฤษก็ประกาศว่าอังกฤษจะลงนามในสนธิสัญญากับรัฐบาลสวิสเซอร์แลนด์ หลังจากที่ลงนามแล้วอังกฤษจะสามารถเก็บภาษีเงินได้จากเงินราว 40,000 ล้านปอนด์ (ประมาณ 1.9 ล้านล้านบาท) ที่เศรษฐีอังกฤษเก็บในบัญชีลับของธนาคารสวิสหลายแห่ง

รัฐมนตรีผู้นี้ประกาศด้วยว่า ภาษีราว 5 พันล้านปอนด์ที่เขาคาดว่ารัฐบาลอังกฤษจะเก็บได้จากบัญชีเหล่านี้ภายในหกปีข้างหน้านั้น คือ “การยอมความในข้อหาเลี่ยงภาษีมูลค่ามหาศาลที่สุดในประวัติศาสตร์อังกฤษ”

“การทำตามกฎหมายภาษี” เป็นหนึ่งในวาระเร่งด่วนที่อังกฤษจะนำเข้าหารือในที่ประชุมกลุ่มจีแปด เดือนมิถุนายน 2013 ควบคู่กับวาระ “การพัฒนาการค้า” และ “เสริมสร้างความโปร่งใส”

รัฐบาลเยอรมัน ฝรั่งเศส และประเทศอื่นๆ กำลังหาทางเก็บภาษีจากเศรษฐีชาติตนที่ฝากเงินกับธนาคารสวิสเช่นกัน ในปี 2012 สภาสูงเยอรมันตีตกร่างสนธิสัญญาระหว่างเยอรมนีกับสวิสเซอร์แลนด์ด้วยเหตุผลว่าข้อตกลงนี้ยัง “ไม่เข้มพอ”

ด้านสวิสเซอร์แลนด์ เอเวลีน วิดเมอร์-ชลัมฟ์ ประธานาธิบดีสวิส ควบตำแหน่งรัฐมนตรีคลัง ได้ออกมาประกาศว่า สวิสเซอร์แลนด์ไม่ประสงค์จะรับฝากเงินที่ “ไม่เปิดเผย” จากต่างแดนอีกต่อไป อย่างไรก็ดี เธอก็พยายามเจรจากับรัฐบาลต่างๆ อย่างอะลุ้มอล่วยเพื่อรักษาชื่อเสียงเรื่องการเก็บความลับของธนาคารสวิสเอาไว้ เช่น อยากให้รัฐบาลอื่นยอมรับข้อเสนอว่า ธนาคารสวิสจะ “กันเงิน” ส่วนหนึ่งไว้จ่ายภาษีให้กับต่างแดน โดยไม่ต้องเปิดเผยตัวตนของเจ้าของบัญชี

ผู้สังเกตการณ์บางคนค่อนแคะว่า มหกรรมการซุกเงินในบัญชีสวิสเพื่อเลี่ยงภาษีนั้นทำกันมาช้านานแล้ว รัฐบาลเพิ่งจะมาเอาเรื่องก็เพราะใกล้ถังแตก ใช่ว่าสนใจธรรมาภิบาลอะไรมากมาย

แต่ผู้เขียนเห็นด้วยกับพลเมืองหลายคนในหลายประเทศว่า เรื่องอย่างนี้ “ทำช้าดีกว่าไม่ทำ” และในเมื่อมันสะท้อนความต้องการของสังคม ก็น่าจะช่วยยกระดับวิวาทะเรื่อง “ความรับผิดชอบ” ของภาคการเงิน ให้ลุ่มลึกและมีความหมายมากกว่าที่แล้วมาทุกสมัย

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม