ปัญหาว่าด้วยเรื่องหนี้รัฐบาล

9 มกราคม 2013

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

เหมือนปัญหาเรื่อง Fiscal Cliff ที่หลายๆ คนกลัวกันอย่างมาก จะจบไปได้ด้วยดีด้วยการมัดมือชกในนาทีสุดท้าย และดูเหมือนว่าพรรคเดโมแครตจะมีชัยชนะในยกแรก แต่อะไรกำลังรออยู่ในยกที่สอง? พอมองปัญหาสหรัฐเสร็จผมขอย้อนมองปัญหาของไทยด้วยครับ

คืนวันปีใหม่ ระหว่างที่คนอื่นกำลังฉลองกันอย่างสนุกสนาน สภาสูงของสหรัฐ (Senate) ต้องมาประชุมเพื่อผ่านกฎหมายแก้ไขปัญหาเรื่องภาษีและงบประมาณ เพื่อไม่ให้สหรัฐตกเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยจากการตัดลดงบประมาณ และภาษีที่ต้องถูกปรับให้สูงขึ้นโดยอัตโนมัติ หรือที่เรียกว่าปัญหา Fiscal Cliff

จากการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง พรรคเดโมแครตและประธานาธิบดีโอบามานั่งยันนอนยันเอาไว้ว่า อยากจะแก้ไขปัญหาหนี้สหรัฐด้วยการขึ้นภาษีคนรวย และไม่ตัดค่าใช้จ่ายที่ให้กับคนชั้นกลาง แต่พรรครีพับลิกัน ซึ่งเป็นพรรคอนุรักษ์นิยม ไม่ชอบภาษี ก็นั่งยันนอนยันเหมือนกันว่า จะยอมให้ภาษีขึ้นไม่ได้ แต่ต้องการแก้ปัญหาหนี้ทั้งหลายด้วยการทำให้รัฐบาลเล็กลง โดยการตัดการใช้จ่ายแทน และอยากให้มีการลดผลประโยชน์ที่คนเกษียณอายุจะได้จากกองทุนประกันสังคม เพื่อแก้ไขปัญหาหนี้ระยะยาวด้วย

เรื่องนี้เป็นประเด็นสำคัญที่หลายๆ คนยังไม่ค่อยคิดถึง เพราะด้วยปัญหาความชราภาพของประชากรสหรัฐ ที่คนในกลุ่ม baby boomer กำลังเข้าสู่วัยเกษียณ ในขณะที่อัตราการเกิดลดลงอย่างรวดเร็ว เงินที่จ่ายออกจากกองทุนประกันสังคมจึงกำลังเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ และเร็วกว่ารายรับที่ได้จากเงินสมทบกองทุน มีการคาดการณ์กันไว้ว่า ถ้าไม่ทำอะไรเลย กองทุนจะเริ่มขาดทุนในปี 2020 และเงินสะสมจะหมดไปในปี 2033 หรือในอีก 20 ปีข้างหน้า

หนี้รัฐบาลสหรัฐในปัจจุบันอยู่ที่เกือบๆ 100% ของ GDP แต่ถ้ารวมหนี้ที่จะเกิดขึ้นจากภาระทางการคลังในอนาคตจากกองทุนประกันสังคมและภาระอื่นๆ แล้ว คาดกันว่ายอดหนี้จะสูงกว่านั้นหลายเท่าตัว คือ ถ้าไม่ทำอะไรเลย เงินไม่พอจ่ายกันแน่ๆ

แต่หลังจากการเจรจากันหลายรอบจนนาทีสุดท้าย (จนเหนื่อยกันไปเอง) ได้ข้อสรุปว่า ในขั้นแรก จะยอมให้ขึ้นภาษีหลายรายการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาษีคนรวย เช่น ภาษีเงินได้สำหรับคนที่มีรายได้สูงกว่า 4 แสนเหรียญสหรัฐ (4.5 แสนเหรียญสำหรับคู่สมรส ซึ่งสูงกว่าที่โอบามาพูดไว้ตอนหาเสียง) ภาษีเงินปันผล ภาษีจากกำไรการซื้อขายหุ้น และยอมให้ขึ้นเงินสมทบกองทุนประกันสังคม ที่ลดลงมาเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ กลับขึ้นไปที่อัตราเท่าเดิม

ในขณะที่ฝั่งรายจ่าย แทบจะไม่ได้มีการแตะต้องกันอย่างจริงจัง และบอกว่าจะไปว่ากันอีกสองเดือนข้างหน้า

หลังจากนั้นสภาล่าง ที่ถูกควบคุมโดยพรรครีพับลิกันก็เหมือนไม่มีทางเลือก แม้ไม่เห็นด้วยกับข้อตกลงที่ได้มา แต่เวลาเหลือน้อยเต็มทน เพราะถ้าไม่ตกลงให้ได้ภายในวันที่ 3 มกราคม สภาชุดใหม่ก็จะเข้ามาทำหน้าที่ และต้องเริ่มนับหนึ่งในการเจรจาใหม่ นั่นหมายถึงภาษีเงินได้ของทุกคนรวมถึงคนรายได้น้อยจะต้องถูกปรับสูงขึ้น และงบประมาณก็ต้องถูกตัดแบบไม่เลือกหน้า เรียกว่าได้เห็นหน้าผากันจริงๆ สภาล่างเลยต้องกลืนน้ำลายตัวเอง ให้ความเห็นชอบผ่านร่างข้อตกลงออกมาเป็นกฎหมาย

และมี quote น่าสนใจที่บอกว่า “Let’s accept the wins that we have and live to fight another day” ว่าเข้าไปนั่น และแสดงให้เห็นถึงความรู้สึกของฝั่งรีพับลิกัน ได้อย่างดี

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจจากข้อตกลงนี้ คาดกันไว้ว่ามีประมาณร้อยละ 2 ของ GDP ก้อนใหญ่สุดคงจะเป็นการปรับขึ้นเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม ที่กระทบคนกว่า 3 ใน 4 ของประเทศ มีมูลค่ากว่า 1.6 แสนล้านเหรียญสหรัฐ และเพียงพอจะทำให้เศรษฐกิจสหรัฐชะลอตัวลงนิดหน่อยในครึ่งปีแรกนี้

ประเด็นที่น่าสนใจคือ การเตะกระป๋องไปข้างหน้าทำให้สหรัฐเสียโอกาสในการแก้ไขปัญหาระยะยาวออกไป และสหรัฐกำลังเผชิญปัญหาระยะสั้นเพิ่มขึ้นอีกสามเรื่องในเวลาสองสามเดือนข้างหน้า

หนึ่ง คือ เจ้าตัวการปรับลดงบประมาณแบบอัตโนมัติ ที่บอกว่าเลื่อนไปอีกสองเดือน ถ้าตกลงกันไม่ได้ จะมีการลดงบประมาณเกือบๆ แสนล้านแบบไม่เลือกหน้า

สอง คือ ปัญหาเพดานหนี้ 16.4 ล้านล้านเหรียญ ที่รัฐมนตรีคลังเคยออกมาบอกไว้แล้วว่า เพดานหนี้ที่เพิ่มกันมาเมื่อปีก่อน ตอนนี้เต็มอีกแล้ว กระทรวงการคลังสหรัฐบอกว่า สามารถเล่นแร่แปรธาตุขยายเวลาให้ได้อีกสักสองเดือน รัฐสภาต้องออกกฎหมายเพื่อขยายเพดานหนี้นี้เพิ่มเติม

ถ้าไม่ทำอะไรเลยหลังจากนั้น สหรัฐจะออกหนี้ใหม่เพิ่มไม่ได้ นั่นหมายถึงว่า อาจจะไม่มีเงินจ่ายคืนเงินกู้ก้อนเก่า (หมายถึงรัฐบาลสหรัฐอาจจะผิดชำระหนี้) หรือไม่มีเงินใช้ (แบบที่เคยขู่กันเมื่อปีก่อนว่าอาจจะต้องตัดน้ำตัดไฟ ให้ข้าราชการอยู่บ้านเพราะไม่มีเงินจ้าง)

และ สาม ปัจจุบันรัฐบาลสหรัฐทำงานโดยงบประมาณรายจ่ายยังไม่ได้ผ่านสภา ถ้ายังสรุปกันไม่ได้ สิ้นเดือนมีนาคมอาจจะไม่สามารถใช้เงินได้ต่อในหลายๆ ด้าน พนักงานรัฐหลายแสนคนอาจจะต้องถูกขอให้อยู่บ้าน

และเชื่อกันว่า ด้วยปัญหาเหล่านี้ พอเราไปถึงเดือนกุมภาพันธ์หรือมีนาคม คงต้องมีการเจรจาแบบนาทีสุดท้ายเพื่อแก้ปัญหาอีกรอบ เพราะไม่มีใครอยากขึ้นชื่อว่าทำให้สหรัฐผิดนัดชำระหนี้เป็นแน่ แต่เชื่อว่ารอบนี้รีพับลิกันคงเอาคืนแบบหนักหน่อย แต่ก็น่าสนใจว่าผลสรุปจะออกมาอย่างไร และปัญหาระยะยาวได้รับการแก้ไขอย่างไร

แต่อย่างไรก็ดี พอเข้าใจได้ว่า ทำไมจึงไม่มีอยากแก้ไขปัญหาระยะยาว ทั้งๆ ที่คนส่วนใหญ่เข้าใจว่ามันมีปัญหา สาเหตุหนึ่งก็คือ ต้นทุนในการเก็บปัญหาไว้มันน้อยเหลือเกิน

ทุกวันนี้ อัตราดอกเบี้ยที่เป็นต้นทุนในการกู้ยืมเงินมันถูกเหลือเกิน รัฐบาลสหรัฐสามารถกู้เงินระยะเวลาสิบปีได้ในอัตราต่ำกว่าร้อยละ 2 หรือสามสิบปีแค่ประมาณร้อยละ 3 ส่วนหนึ่งเพราะมาตรการ QE ที่ Federal Reserve เข้าซื้อพันธบัตรรัฐบาล และกลายเป็นผู้ถือพันธบัตรรายใหญ่ และเข้าใจว่า ดอกเบี้ยที่ Fed ได้รับจากรัฐบาล ต้องมีการส่งคืนให้รัฐบาลด้วย ซึ่งแปลว่า ต้นทุนที่แท้จริงของรัฐบาลน้อยกว่านั้นอีก

การเตะปัญหาไปเรื่อยๆ มีต้นทุนที่ต่ำมาก ลองคิดภาพว่า ถ้าอัตราดอกเบี้ยสหรัฐสูงกว่านี้ ความเร่งรีบของปัญหาคงมีสูงกว่านี้มาก และคนจ่ายภาระในการถ่วงปัญหาไปเรื่อยๆ อาจไม่ใช่ผู้เสียภาษี แต่เป็นคนถือพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ ที่อาจจะต้องประสบภาระขาดทุนถ้าอัตราดอกเบี้ยสูงขึ้น

คนที่ถือพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐเยอะที่สุดในปัจจุบันก็คือ รัฐบาลต่างประเทศที่ถือพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐเป็นเงินสำรอง (เช่น จีน ญี่ปุ่น และประเทศในเอเชียอย่างไทย เป็นต้น) และ Federal Reserve นั่นเอง

แต่ภาพนี้ก็เป็นการบอกว่า ต้นทุนของการทำ QE และการ exit จากมาตรการนี้ ผูกพันไปถึงความอยู่รอดของรัฐบาลสหรัฐด้วย ถ้าถึงเวลาที่ Fed ต้องดูดเงินออกจากระบบเพื่อลดความเสี่ยงเงินเฟ้อ และอัตราดอกเบี้ยต้องสูงขึ้น Fed จะยอมทำหรือไม่ ถ้าอาจจะทำให้รัฐบาลสหรัฐล้มทั้งยืน

มองสหรัฐแล้วก็น่ามองย้อนกลับมาหาเมืองไทยนะครับ ผมว่าปัญหาหนี้รัฐบาลในปัจจุบันและอนาคตเป็นเรื่องน่าห่วงมาก เราไม่ควรแต่มองว่าหนี้ปัจจุบันยังต่ำ (ซึ่งจริงๆ ก็เริ่มไม่ต่ำแล้วนะครับ)

การสร้างภาระการคลังแบบปลายเปิด ไม่โปร่งใส และขาดการตรวจสอบ (เช่น การรับจำนำข้าว ที่รัฐบาลยังไม่สามารถบอกได้ว่าภาระการขาดทุนจะเป็นเท่าไร เพราะยังไม่ได้ขายข้าว และภาระส่วนใหญ่ถูกซ่อนไว้ใน ธ.ก.ส.) การใช้เงินเพื่อกระตุ้นการใช้จ่ายในระยะสั้น (เช่น รถคันแรก) โดยไม่ได้หาแหล่งรายได้ชดเชยที่ชัดเจน และการลดภาษีโดยไม่มีมาตรการชดเชยรายได้ (ทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคล) หมายถึงว่าการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้างกำลังสูงขึ้น (หรือไม่เช่นนั้นก็ต้องมีการตัดรายจ่ายประเภทอื่นๆ ออกไป ซึ่งยังไม่เห็นอย่างชัดเจน) แปลว่าหนี้ในอนาคตมีแนวโน้มจะเพิ่มสูงขึ้น

นี่ยังไม่นับภาระจากกองทุนประกันสังคม และการให้ความช่วยเหลือทางสังคมอื่นๆ ที่เชื่อว่าน่าจะเข้าสู่ปัญหาในไม่ช้า เพราะประชากรไทยจะเข้าสู่ภาวะชราภาพอย่างรวดเร็วในอีกยี่สิบปีข้างหน้า

ถ้าเราไม่ออมเงินกันในวันนี้เพื่อแก้ปัญหาระยะยาว มันอาจจะช้าเกินไปก็ได้นะครับ และปัจจัยเสี่ยงที่สำคัญคงไม่ต่างจากสหรัฐอเมริกา จะเกิดอะไรขึ้นถ้าอัตราดอกเบี้ยต้องปรับตัวสูงขึ้นกว่านี้ และต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลสูงขึ้น

การกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นทางออกหนึ่งในการลดภาระหนี้ต่อรายได้ แต่ถ้าเราไม่สามารถยกระดับรายได้ที่แท้จริงได้แบบยั่งยืน สุดท้าย ปัญหาเงินเฟ้อและต้นทุนดอกเบี้ยจะกลับมาหลอกหลอนเราได้

ได้เวลาสุมหัวคิดกันแล้วครับ