ผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบ (4): การ(ไม่)ทำธุรกิจกับลูกค้าที่ทุจริต

สฤณี อาชวานันทกุล

ก่อนหน้านี้สามตอนว่าด้วย “ผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบ” โดยเน้นเรื่องลักษณะของ “สินเชื่อที่รับผิดชอบ” เป็นหลัก เพราะเป็นผลิตภัณฑ์ที่ “อันตราย” ไม่ต่างจากรถยนต์ คือสามารถทำให้ลูกค้าเดือดร้อนและประสบความทุกข์ยากแสนสาหัสได้ถ้าหากใช้ไม่ถูกวิธี หรือได้รับข้อมูลไม่เพียงพอหรือทำให้เข้าใจผิด แต่สถาบันการเงินไทยยังมองไม่เห็นมิติ “ความรับผิดชอบ” ของตัวเองตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบผลิตภัณฑ์เท่าที่ควร

ปัจจุบันเสียงเรียกร้องให้สถาบันการเงิน “รับผิดชอบต่อสังคม” ในต่างประเทศไปไกลกว่าผลิตภัณฑ์ แต่รวมถึงการเรียกร้องให้ไม่ทำธุรกิจกับลูกค้าที่ทุจริต ไม่ยั่งยืน หรือไม่รับผิดชอบต่อสังคม ซึ่งก็มีความหมายและน้ำหนักแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ขึ้นอยู่กับว่าคนส่วนใหญ่ในสังคมคิดว่าประเด็นใดสำคัญและเร่งด่วนมากกว่ากัน ยกตัวอย่างเช่น ประเทศที่ให้ความสำคัญกับการดูแลสิ่งแวดล้อมเป็นอันดับต้นๆ อย่างเช่นประเทศแถบสแกนดิเนเวีย จะเรียกร้องให้สถาบันการเงินเลิกปล่อยกู้กับบริษัทที่ผลิตพลังงานสกปรกหรือทำลายทรัพยากรธรรมชาติ

ส่วนในอเมริกาและอังกฤษ ตลอดระยะเวลา 4 ปีที่ผ่านมานับตั้งแต่วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ปะทุปี 2008 ลุกลามเป็นวิกฤตเศรษฐกิจที่ระบาดไปทั่วโลก ไม่มีเสียงเรียกร้องใดจะดังเท่ากับเสียงเรียกร้องจากประชาชนให้รัฐ “จัดการ” กับสถาบันการเงินที่พวกเขามองว่า เป็น “ตัวการ” ที่ก่อให้เกิดวิกฤต แถมยังฉ้อฉลและหลอกลวงลูกค้ากับสังคม ไม่ใช่ว่าโลภมากอย่างเดียว

แรงกดดันจากประชาชนผู้โกรธแค้นภาคการเงิน รวมทั้งข้อครหาว่ารัฐบาล “เข้าข้าง” ภาคการเงิน กระตุ้นให้รัฐบาลอเมริกากับอังกฤษเริ่มสอบสวนกรณีทุจริตของสถาบันการเงินขนาดใหญ่อย่างจริงจัง ส่งผลให้ปี 2012 เป็นปีแห่งการปรับสถาบันการเงินขนานใหญ่ กรณีที่อื้อฉาวที่สุดและจ่ายค่าปรับสูงเป็นประวัติการณ์เกิดในเดือนธันวาคม 2012 เมื่อ เอชเอสบีซี ยอมจ่ายค่าปรับ 1,920 ล้านเหรียญสหรัฐแก่ทางการสหรัฐ ในข้อหาช่วยมาเฟียยาเสพติดเม็กซิโกฟอกเงิน

หลังจากนั้นเพียง 8 วัน ธนาคารยูบีเอส ยักษ์ใหญ่จากสวิสเซอร์แลนด์และผู้นำธุรกิจการเงิน ก็ยอมจ่ายค่าปรับ 1,500 ล้านเหรียญสหรัฐ แก่ทางการสหรัฐ อังกฤษ และสวิสเซอร์แลนด์ ในข้อหา “ฮั้ว” ดอกเบี้ยไลบอร์ เมื่อรวมกับค่าปรับกว่า 2,970 ล้านเหรียญสหรัฐ เมื่อรวมกับค่าปรับกว่า 2,970 ล้านเหรียญสหรัฐ ที่ทางการสหรัฐปรับสถาบันการเงิน 6 แห่งในปี 2009 โทษฐานช่วยลูกค้าหลบเลี่ยงมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจกับลิเบีย ซูดาน และอิหร่าน รวมถึงค่าปรับอีกหลายพันล้านเหรียญสหรัฐตั้งแต่ปี 2010 เป็นต้นมา โทษฐานหลอกลวงนักลงทุนเกี่ยวกับคุณภาพของหลักทรัพย์อิงสินเชื่อซับไพรม์ ก็ทำให้ 12 ปีแรกของศตวรรษที่ 21 เป็นยุคที่สถาบันการเงินขนาดใหญ่ถูกดำเนินคดีและสั่งปรับมากเป็นประวัติการณ์ จ่ายค่าปรับรวมกันเฉียดหนึ่งหมื่นล้านเหรียญสหรัฐ หรือเกือบสามแสนล้านบาท (ดูกราฟประกอบ)

สถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่ถูกปรับสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ เรียงตามค่าปรับ
สถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่ถูกปรับสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ เรียงตามค่าปรับ

ประเด็นที่น่าสนใจคือ หลายกรณีที่สถาบันการเงินถูกปรับนั้นถูกปรับในข้อหา “ช่วยลูกค้าทุจริต” ไม่ใช่ว่าตัวเองทุจริตเองอย่างการฮั้วดอกเบี้ยหรือหลอกลวงนักลงทุน และการช่วยลูกค้าทุจริตก็มีหลากหลายรูปแบบ ตั้งแต่การช่วยลูกค้าฟอกเงิน (กรณีเอชเอสบีซี) ช่วยลูกค้าโกงภาษี (ยูบีเอส) และช่วยลูกค้าตกแต่งบัญชี (เจพี มอร์แกน)

บางกรณีอย่างเช่นข้อหา “ช่วยลูกค้าละเมิดมาตรการคว่ำบาตร” ที่ทางการสหรัฐสั่งปรับธนาคารยุโรป 6 แห่ง ได้แก่ สแตนดาร์ด ชาร์เตอร์ด, ไอเอ็นจี, เครดิต สวิส, เอบีเอ็น แอมโร, ลอยด์ส, และบาร์เคลย์ส ในปี 2009 นั้น ยังเป็นที่ถกเถียงว่าสมควรหรือไม่เพียงใด นักวิเคราะห์บางคนมองว่าทางการสหรัฐทำเกินกว่าเหตุ แต่อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้จากหลักฐานที่ปรากฏว่า สถาบันการเงินเหล่านี้ทุกกรณีรู้ตัวดีว่ากำลังช่วยลูกค้าทำผิดกฏหมาย บางกรณีถึงขั้นบิดเบือนหรือละเลยกฏเกณฑ์ภายในของตัวเองเพื่อเอื้อประโยชน์ลูกค้า และเมื่อถูกทางการตักเตือนก็ไม่แก้ไข

ยกตัวอย่างเช่น เอชเอสบีซีจัดชั้นเม็กซิโกให้อยู่ในระดับ “ความเสี่ยงต่ำที่สุด” ทั้งที่ทุกคนรู้ดีว่าการทำธุรกิจในเม็กซิโกนั้นเสี่ยงมาก ผลของการจัดชั้นที่ไม่ถูกต้องนี้ทำให้ธุรกรรมกว่า 670,000 ล้านเหรียญสหรัฐไม่ต้องตกอยู่ใต้ระบบการติดตามของธนาคารเอง กระทรวงยุติธรรมสหรัฐรายงานว่า ซีอีโอของเอชเอสบีซีรับทราบตั้งแต่ปี 2008 ว่า กรมตำรวจเม็กซิโกมีเทปบันทึกเสียงหัวหน้าแก๊งมาเฟียยาเสพติดรายใหญ่ของเม็กซิโก เขาพูดว่าธนาคารเอชเอสบีซีสาขาเม็กซิโกคือแหล่งฟอกเงินชั้นเยี่ยม และพ่อค้ายาเสพติดในเม็กซิโกก็ใช้กล่องที่ถูกออกแบบมาให้เข้ากับหน้าต่างรับฝากเงินของเอชเอสบีซีพอดิบพอดี เดินทางไปฝากเงินสดตามสาขาต่างๆ เป็นประจำทุกวัน

สำนักงานใหญ่ HSBC สาขาเม็กซิโก กรุงเม็กซิโก ซิตี้ ที่มาภาพ: http://aristeguinoticias.com/wp-content/uploads/2012/07/HSBC-Mexico-754817.jpg
สำนักงานใหญ่ HSBC สาขาเม็กซิโก กรุงเม็กซิโก ซิตี้ ที่มาภาพ: http://aristeguinoticias.com/wp-content/uploads/2012/07/HSBC-Mexico-754817.jpg

ข้อมูลหลักฐานที่แน่นหนาว่าสถาบันการเงินเหล่านี้รู้ดีว่าลูกค้ากำลังกระทำผิดกฏหมาย คือสาเหตุสำคัญที่ยอมจ่ายค่าปรับให้กับรัฐ บางกรณีแลกกับการไม่ถูกดำเนินคดีอาญา (อย่างไรก็ดี คดีอาญากับพนักงานรายบุคคลกำลังดำเนินต่อไป โดยเฉพาะในกรณีฮั้วดอกเบี้ยไลบอร์)

ข่าวการปรับสถาบันการเงินเหล่านี้เป็นข่าวใหญ่ที่สุดในโลกการเงินในรอบหลายปีที่ผ่านมา แต่น่าเสียดายที่สื่อไทยกลับให้ความสนใจน้อยมาก

ข่าวสำคัญอีกข่าวที่ใกล้ตัวคนไทยมากกว่าแต่ก็เงียบหายไปเช่นกันคือ ข่าวเดือนกุมภาพันธ์ 2012 ที่คณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อดำเนินมาตรการทางการเงิน (Financial Action Task Force: FATF) ซึ่งเป็นองค์กรที่กำหนดมาตรฐานสากลด้านการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้ก่อการร้าย ได้ประกาศรายชื่อ 15 ประเทศ ที่มีข้อบกพร่องเชิงยุทธศาสตร์การป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ประเทศไทยอยู่ในรายชื่อนี้ด้วย โดยมีข้อบกพร่องถึง 400 รายการ ส่งผลให้ประเทศไทยเข้าข่ายประเทศที่สมาชิก FATF พึง “เฝ้าระวัง” เพราะมีความเสี่ยงในการลงทุนสูง

สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) ชี้แจงว่า เหตุผลหลักๆ ที่ทำให้ประเทศไทยถูกจัดให้เป็นประเทศที่มีความเสี่ยง คือ การที่กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินของไทยยังขาดหลักการที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล โดยเฉพาะการที่ยังไม่มีหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับลูกค้า และยังไม่มีบทกำหนดโทษ ลงโทษ และดำเนินคดีแก่ผู้ที่ให้การสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้ฟอกเงินและผู้ก่อการร้าย ซึ่งรวมถึงสถาบันการเงินด้วย

ปปง. ชี้แจงว่า ขณะนี้ร่างกฏหมายฟอกเงินฉบับปรับปรุงใหม่ยังอยู่ระหว่างรอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา เพื่อเสนอรัฐสภาต่อไป

ยุคนี้เป็นยุคที่สถาบันการเงินไม่อาจปฏิเสธความรับผิดชอบต่อสังคม (ในความหมายที่แท้จริง ไม่ใช่การทำการกุศลต่างๆ ภายใต้คำว่าซีเอสอาร์) ได้อีกต่อไป ยิ่งปฏิเสธหรือปกปิดความไม่รับผิดชอบไปนานเพียงใด “ต้นทุน” ที่จะต้องจ่าย โดยเฉพาะเมื่อถูกเปิดโปง ก็จะยิ่งสูงเพียงนั้น

ในยุคเช่นนี้ ธนาคารพาณิชย์ไทยน่าจะแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมผ่านสมาคมธนาคารไทย เร่งรัดให้รัฐบาลและสภาเร่งออกกฏหมายฟอกเงินฉบับใหม่ที่อนุวัตรตามมาตรฐานสากลของ FATF โดยเร็ว นอกจากทางการไทยจะได้เบาะแสการทุจริตง่ายขึ้นแล้ว เราก็จะได้แยกแยะกันออกเสียทีว่า ธนาคารไหนรับผิดชอบ ธนาคารไหนไม่รับผิดชอบ

แนวปฏิบัติน่ารู้ของ FATF

ชุดแนวปฏิบัติล่าสุดที่ FATF กำหนดให้ประเทศสมาชิกทำตาม (FATF Recommendations 2012) นั้น มีแนวปฏิบัติหลายข้อที่ถ้าร่างกฏหมายฟอกเงินฉบับใหม่ของไทยอนุวัตรตาม ก็น่าจะช่วยเปิดศักราชใหม่ให้กับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในไทย โดยเฉพาะกรณีทุจริตที่เกี่ยวข้องกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่เฉพาะแต่กรณีฟอกเงินและการให้การสนับสนุนแก่ผู้ก่อการร้ายเท่านั้น

ผู้เขียนยกตัวอย่างแนวปฏิบัติ FATF ที่น่าสนใจ และนัยต่อบทบาทของสถาบันการเงินไทยและการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในประเทศไทย มาพอสังเขปสองข้อดังต่อไปนี้

ข้อ 12. “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและผู้ที่เกี่ยวข้องกับบุคคลดังกล่าว” (Politically Exposed Persons: PEPs)

สถาบันการเงินจะต้อง

(a) มีระบบการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสม ให้ระบุตัวได้ว่าลูกค้าหรือผู้ได้รับประโยชน์ที่แท้จริง (beneficial owner) เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือผู้ที่เกี่ยวข้อง เช่น คนในครอบครัวเดียวกัน หรือเพื่อนสนิท (พีอีพี) หรือไม่

(b) ขออนุมัติจากผู้บริหารระดับสูงของสถาบันการเงินก่อนสานสัมพันธ์ทางธุรกิจกับพีอีพี

(c) มีมาตรการที่สมเหตุสมผลในการระบุแหล่งที่มาของความมั่งคั่งและแหล่งทุนของพีอีพี

(d) ติดตามตรวจสอบความสัมพันธ์ทางธุรกิจกับพีอีพีอย่างเข้มข้นเป็นพิเศษ

นัยต่อประเทศไทย : สถาบันการเงินจะต้องมีระบบตรวจสอบว่า ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือผู้เกี่ยวข้องที่จะทำธุรกิจด้วยนั้นน่าจะมั่งคั่งมาจากอะไร ถ้ามั่งคั่งมาจากการทุจริตในตำแหน่งหน้าที่หรือฟอกเงิน แล้วสถาบันการเงินการตัดสินใจทำธุรกิจด้วย สถาบันการเงินก็ไม่อาจปฏิเสธว่า “ไม่รู้” เมื่อบุคคลผู้นั้นถูกดำเนินคดีในข้อหาทุจริต แต่สามารถถูกดำเนินคดีด้วยในข้อหา “ช่วยลูกค้าทุจริต” แบบเดียวกับในต่างประเทศ

ข้อ 13. การทำธุรกรรมกับต่างประเทศ (correspondent banking)

สถาบันการเงินจะต้อง

(a) รวบรวมข้อมูลที่เพียงพอเกี่ยวกับองค์กรต่างประเทศที่ทำธุรกรรมด้วย เพื่อให้เข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงธรรมชาติของธุรกิจขององค์กรดังกล่าว พยายามสืบค้นจากข้อมูลสาธารณะว่าองค์กรนี้มีชื่อเสียงเพียงใด คุณภาพของการกำกับดูแลเป็นอย่างไร รวมถึงดูว่าองค์กรนี้เคยตกเป็นเป้าการสืบสวนเกี่ยวกับการฟอกเงินหรือให้การสนับสนุนการก่อการร้าย หรือคดีความอื่นๆ หรือไม่

(b) ประเมินคุณภาพของระบบการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน และการต่อต้านการสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้ก่อการร้าย

(c) ขออนุมัติจากผู้บริหารระดับสูงของสถาบันการเงินก่อนสานสัมพันธ์ทางธุรกิจกับองค์กรใหม่ๆ

(d) เข้าใจอย่างถ่องแท้ว่าแต่ละองค์กรมีหน้าที่และความรับผิดชอบอะไร และ

(e) ในส่วนของบัญชีส่งต่อ (pass-through account หมายถึงบัญชีที่เปิดเพื่อส่งต่อเงินไปยังปลายทางอย่าเดียว) สถาบันการเงินจะต้องแน่ใจได้ว่า สถาบันการเงินต่างด้าวที่ทำธุรกรรมด้วยนั้นได้ตรวจสอบประวัติของลูกค้าที่เข้าถึงบัญชีดังกล่าวแล้ว และสถาบันการเงินต่างด้าวสามารถส่งมอบข้อมูลเกี่ยวกับประวัติของลูกค้ารายนั้นได้ทันทีที่สถาบันการเงินร้องขอ

นัยต่อประเทศไทย: เจตนาของ FATF ในการกำหนดแนวปฏิบัติข้อนี้คือ ห้ามไม่ให้สถาบันการเงินทำธุรกรรมกับ “ธนาคารกล่อง” (shell bank หมายถึงองค์กรต่างด้าวที่ตั้งขึ้นมาเป็น “ทางผ่าน” ของเงิน และรักษาความลับของลูกค้า ไม่มีเจตนาจะทำธุรกิจธนาคารจริงๆ) และไม่ยอมให้บัญชีของตนถูกธนาคารกล่องใช้ ในเมื่อผู้ทุจริตจำนวนมากในไทย โดยเฉพาะผู้ที่พัวพันกับการทุจริตขนาดใหญ่ มักจะโอนเงินไปไว้ในธนาคารกล่องต่างๆ ที่อยู่ต่างประเทศ เพื่อหลบเลี่ยงการตรวจสอบในไทย แนวปฏิบัติข้อนี้จะทำให้ผู้ทุจริตโอนเงินได้ยากขึ้น เพราะสถาบันการเงินจะมีหน้าที่ตรวจสอบตั้งแต่ต้นทางว่า องค์กรที่ตนจะทำธุรกรรมด้วยนั้นเป็น “ธนาคารกล่อง” หรือไม่