Fiscal cliff: หลุมเล็กตอนนี้ หรือปากเหวข้างหน้า

20 พฤศจิกายน 2012

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

Obama ที่มาภาพ : http://media.northjersey.com

หลังจากเสร็จสิ้นการเลือกตั้งในสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดีโอบามาได้รับการเลือกตั้งอีกครั้งด้วยคะแนนท่วมท้น (กว่าที่คาด) พรรคเดโมแครตครองเสียงส่วนใหญ่ในสภาสูง (Senate) ส่วนพรรครีพับลิกันยังครองเสียงในสภาล่าง (House of Representatives) ซึ่งหมายความว่า สถานการณ์การเมืองระหว่างพรรคในสหรัฐอเมริกาแทบจะไม่ได้มีอะไรเปลี่ยนแปลงไป

และทันทีที่การเลือกตั้งสิ้นสุดลง ตลาดหุ้นและตลาดการเงินเบนความสนใจมาที่ประเด็นปัญหาการคลังอย่างรวดเร็ว คำว่า fiscal cliff กลายเป็นคำติดหู และตอนนี้เป็นประเด็นที่ผู้จัดการกองทุนทั่วโลกคิดว่า เป็นปัจจัยเสี่ยงที่น่ากังวลใจที่สุดประเด็นหนึ่ง

ผมขอชวนคุยเรื่องนี้หน่อยครับ fiscal cliff หรือที่หลายคนแปลเป็นภาษาไทยว่า “หน้าผาการคลัง” หรือ “เหวการคลัง” (ซึ่งแปลแล้วก็ฟังไม่รู้เรื่องอยู่ดี) แต่บางคนก็เรียกว่า fiscal slope หรือ fiscal hill มันคืออะไรเหรอครับ แล้วมันน่าสนใจอย่างไร

ปัญหาเรื่อง fiscal cliff นี้พูดสั้นๆ ก็คือ ปัญหาที่จะมีการปรับลดงบประมาณและการขึ้นภาษีแบบอัตโนมัติมูลค่ากว่า 6-7 แสนล้านเหรียญสหรัฐ หรือกว่า 4.5% ของ GDP ที่จะเกิดขึ้นพร้อมๆ กันในปี 2013 ถ้าไม่มีการออกกฎหมายใหม่มาเพื่อหยุดยั้งการปรับลดงบประมาณและขึ้นภาษีเหล่านี้ แต่การเมืองสหรัฐที่มีสภาล่างเป็นพรรครีพับลิกันแต่สภาสูงกับประธานาธิบดีเป็นเดโมแครต กำลังทำให้การเจรจาเพื่อออกกฎหมายยับยั้งปัญหาทำได้ยากยิ่ง

คิดนะครับ เศรษฐกิจสหรัฐโตปีละแค่ประมาณ 2% ต่อปี (ที่ราคาคงที่) ถ้ามีแรงฉุดด้านการคลังจากการลดรายจ่ายและเพิ่มภาษีกว่า 4.6% (อย่าลืมว่าอันนี้เป็น nominal term นะครับ) เศรษฐกิจสหรัฐที่กำลังฟื้นตัวอย่างช้าๆ คงถูกฉุดเข้าสู่ภาวะถดถอยกันง่ายๆ

แต่ประเด็นที่ผมว่าน่ากลัวกว่าคือ ภาระการคลังของสหรัฐในระยะยาวครับ แต่ก่อนเข้าสู่ประเด็นนั้น มาทำความเข้าใจกันก่อนดีกว่าครับว่า ไอ้เจ้า fiscal cliff นี้มันมาจากไหนกันครับ

อย่างที่บอกครับ ปัญหาเรื่องนี้มาจากการที่ต้องมีการตัดงบประมาณและขึ้นภาษีแบบอัตโนมัติจำนวนมากพร้อมๆ กัน เนื่องจากการเพิ่มรายจ่ายหรือลดภาษีในประเทศสหรัฐอเมริกามักจะมีการระบุไว้เสมอว่า จะหาเงินมาจ่ายรายจ่ายหรือภาษีที่ลดลงไปอย่างไร ถ้าหาไม่ได้หรือต้องการให้มาตรการรายจ่ายและภาษีนั้นเป็นแบบชั่วคราว ก็จะระบุว่าจะให้หมดอายุและมีการลดรายจ่ายหรือขึ้นภาษีกลับไปเมื่อไร

ยกตัวอย่างเช่น ในปี 2001-2003 ที่เศรษฐกิจสหรัฐย่ำแย่หลัง dot com bubble ประธานาธิบดี Bush ลดภาษีหลายรายการ เช่น ลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา อัตราสูงสุดจากร้อยละ 39.6 เหลือร้อยละ 35 ลดภาษีกำไรจากการขายหุ้น และเงินปันผล และภาษี Alternative Minimum Tax (AMT) ที่กำลังเป็นประเด็นอยู่ทุกวันนี้

การลดภาษีเหล่านี้ถูกกำหนดให้ขึ้นภาษีกลับขึ้นมาในปี 2011 ซึ่งเป็นช่วงที่สหรัฐอเมริกากำลังอยู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอย รัฐบาลประธานาธิบดี Obama เลยออกกฎหมายยืดอายุการลดภาษีไปอีกสองปี ลงปี 2013 พอดีครับ

นอกจากนี้ ช่วงที่สหรัฐอเมริกาอยู่ในภาวะเศรษฐกิจถดถอย ยังมีการลดเงินสมทบกองทุนประกันสังคมร้อยละ 2 และยืดระยะเวลาการรับผลประโยชน์จากการว่างงาน มาตรการพวกนี้ได้รับการยืดอายุเรื่อยมา ก็พอดีจะต้องต่ออายุอีกรอบสิ้นปีนี้พอดี

ถ้ายังจำกันได้ ปีที่แล้วมีประเด็นการเมืองเรื่องเพดานหนี้รัฐบาลสหรัฐ ที่มีเรื่องกันจนกระทั่งกลัวว่ารัฐบาลสหรัฐจะไม่มีเงินจ่ายค่าไฟ พิพิธภัณฑ์ต้องโดนปิดอะไรไปนั่น พอตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อหาทางออก คณะกรรมการชุดนั้นก็ตกลงกันว่าจะไม่ตกลงกัน และบอกว่าจะตัดงบแบบอัตโนมัติ เริ่มในปี 2013 (อีกแล้ว)

ยังไม่หมดครับ ยังมีภาษีเล็กๆ น้อยๆ ที่จะขึ้นเพราะนโยบายด้านการศึกษาและสาธารณสุขอีก

นับรวมๆ กัน ได้เงินงบประมาณที่ต้องโดนตัดพร้อมกับภาษีที่กำลังจะต้องขึ้น รวมกันกว่า 6-7 แสนล้านเหรียญสหรัฐฯ อย่างที่ว่า ซึ่งถ้าเกิดขึ้นจริงๆ เศรษฐกิจสหรัฐอเมิรกาที่กำลังอ่อนแอ คงถูกดึงให้เข้าสู่ภาวะถดถอยเข้าง่ายๆ

ทางออกของเรื่องนี้เพื่อไม่ให้มีผลต่อเศรษฐกิจในระยะสั้น คือ สหรัฐอเมริกาต้องออกกฎหมายมาเพื่อต่ออายุมาตรการพวกนี้ทั้งหมดหรือบางส่วน และการออกกฎหมาย ก็อย่างที่ทราบครับ ต้องผ่านสภาล่าง (ซึ่งเป็นของรีพับลิกัน) เห็นชอบโดยสภาสูง (ซึ่งคุมโดยเดโมแครต) และประธานาธิบดีซึ่งเป็นเดโมแครตต้องลงนามเป็นกฎหมาย (ประธานาธิบดีมีสิทธิ veto หรือไม่เห็นชอบในกฎหมายได้)

เรื่องมันเป็นดราม่าอยู่ตอนนี้ เพราะพรรคเดโมแครตมีนโยบายขึ้นภาษีคนรวย ต้องการให้คนรวยรับภาระการคลังไป ในขณะที่รีพับลิกันเป็นพวกไม่นิยมรัฐขนาดใหญ่ ไม่เห็นด้วยกับการขึ้นภาษีทั้งปวง แต่อยากให้ตัดลดงบประมาณแทน การเลือกตั้งที่ผ่านมาที่ไม่ได้ชนะขาดกันนัก และประเด็นเรื่องนี้ไม่ได้มีการพูดถึงในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งเลย ทำให้การหาจุดยืนร่วมทำได้ค่อนข้างยาก

แต่หลายฝ่ายคาดว่า ทั้งสองฝ่ายน่าจะหาจุดลงได้ เพราะไม่มีใครอยากถูกตราหน้าว่าทำให้เศรษฐกิจถดถอย แต่คงมีดราม่าอีกเยอะครับ หลายคนเริ่มขู่ว่าจะยอมเข้าสู่ fiscal cliff ถ้าไม่ได้สิ่งที่ตนเองต้องการ

นักวิเคราะห์คาดกันว่า สุดท้ายแล้ว ผลกระทบของเรื่องนี้น่าจะมีสักร้อยละ 2 ของ GDP เศรษฐกิจน่าจะชะลอตัวลงจากร้อยละ 2 ในปีนี้ เหลือร้อยละ 1.5 ในปีหน้า

แต่เรื่องมันยังไม่จบแค่นี้ครับ ปัญหาที่ใหญ่กว่าของสหรัฐอเมริกาไม่ใช่ปัญหาในปี 2013 แต่ปัญหาคือจะทำอย่างไรกับภาระการคลังก้อนมหาศาลที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ที่เป็นผลมาจากประชากรที่กำลังสูงวัยขึ้นเรื่อยๆ ขณะนี้กลุ่มคนที่เรียกว่า baby boomers หรือคนที่เกิดช่วงปี 1946-1964 ที่สหรัฐอเมริกามีอัตราการเกิดสูงกว่าช่วงก่อนและหลังจากนั้น กำลังเข้าสู่วัยเกษียณอายุ ภาระในการใช้จ่ายการคลังเพื่อคนที่เกษียณอายุ และค่าใช้จ่ายเรื่องสาธารณสุขจะสูงขึ้นเรื่อยๆ

สัดส่วนของจำนวนคนสูงอายุต่อประชากรวัยทำงานจะสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งหมายถึงระบบประกันสังคมจะย่ำแย่ลง (เพราะคนที่ส่งเงินจะลดลงเมื่อเทียบกับคนที่รับผลประโยชน์

Congressional Budget Office (CBO) ของรัฐสภาสหรัฐ มีการทำประมาณการไว้ว่า ถ้าไม่มีการปฏิรูประบบกันดีๆ หนี้ของรัฐบาลสหรัฐจะพุ่งสูงขึ้นจากประมาณหนึ่งเท่าของ GDP ไปเป็นสองเท่าของ GDP ภายในไม่กี่ปี

Congressional Budget Office (CBO)

แล้วมันเกี่ยวกับเรื่อง fiscal cliff ยังไงเหรอครับ ก็เพราะว่าตอนนี้สหรัฐกำลังอยู่บนทางแยกครับ การแก้ปัญหาเพื่อหลีกเลี่ยงภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจ (โดยลดภาษีหรือคงค่าใช้จ่ายไว้) หมายถึงว่ากำลังทำให้ปัญหาระยะยาวแย่ลงนะสิครับ

หรือคนบอกว่า เรื่อง fiscal cliff เป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้นของปัญหาระยะยาวที่จะต้องเกิดขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต และผู้กำหนดนโยบายจะเลือกทางออกที่ง่ายในระยะสั้นทีละเปาะ แต่ทำให้ปัญหาระยะยาวใหญ่ขึ้น หรือจะเลือกเจ็บตอนนี้ แต่ช่วยแก้ปัญหาได้ในระยะยาว

ถ้าแก้ปัญหา fiscal cliff ได้ เผลอๆ ว่าจะโดน rating agency ลดความน่าเชื่อถือลงได้นะครับ เพราะภาระในอนาคตคงจะสูงขึ้น

หรืออีกนัยหนึ่ง fiscal cliff เป็นแค่หลุมเล็กๆ ที่ต้องกระโดดข้าม แต่มีเหวลึกรออยู่ข้างหน้า แน่นอนครับ นักการเมืองคงจะสนใจแต่หลุมข้างหน้าอยู่แล้ว

เรื่องนี้เมืองไทยก็ควรดูไว้เป็นบทเรียนนะครับ ผมว่าอีกไม่นานเราคงจะเจอปัญหาเดียวกัน ประชากรไทยกำลังสูงอายุขึ้นเรื่อยๆ ระบบประกันสังคมก็มีแนวโน้มจะไม่ยั่งยืนอยู่แล้ว ในขณะที่ความต้องการมาตรการทางสังคมก็มีสูงมากขึ้น ถ้าเราอยากจะมีเงินใช้ในอนาคต เราต้องมั่นใจว่าเรามีเงินเหลือในปัจจุบันครับ จะหวังไปขึ้นภาษีในอนาคต คงไม่ได้ทำกันง่ายๆ ครับ