“เปลี่ยนประเทศไทย”ด้วยการรับจำนำข้าว: ข้อเท็จจริงสำหรับ อ.นิธิ และประชาชน

รายงานทีดีอาร์ไอ 24 พฤศจิกายน 2555
โดยดร.นิพนธ์ พัวพงศกร และดร.อัมมาร สยามวาลา

ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

อนุสนธิจากบทความของ อ.นิธิ เอียวศรีวงศ์ เรื่อง “เปลี่ยนประเทศไทยด้วยการรับจำนำข้าว” ในมติชนออนไลน์ เมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2555 ผู้เขียนทั้งสองคนขอให้ข้อเท็จจริงทั้งจากตัวเลขของหน่วยงานราชการ และจากการวิจัยของผู้เขียน เราทั้งสองเชื่อว่า การมีข้อเท็จจริงที่ถูกต้องจะนำไปสู่การกำหนดนโยบายสาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อชาวนาส่วนใหญ่ ประชาชนผู้เสียภาษีและภาคธุรกิจส่วนใหญ่ เรายังไม่กล้าหาญพอจะเสนอนโยบายที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงประเทศไทยแบบอาจารย์นิธิ เพราะหากข้อเสนอให้เปลี่ยนประเทศเกิดผิดพลาดและสร้างความเสียหายใหญ่หลวงต่อประเทศ เราไม่มีปัญญาและทรัพยากรพอจะแบกรับความเสียหายดังกล่าว

ก่อนอื่นขอชี้แจงจุดยืนส่วนตัวก่อนว่า เราทั้งสองต้องการให้มีนโนบายข้าวที่ประโยชน์ตกกับชาวนา “ทุกคน” โดยเฉพาะชาวนาที่ยากจนจริงๆ โดยไม่สร้างความเสียหายใหญ่โตกับคนอื่นๆ ในสังคม หรือถ้าเกิดต้นทุนต่อผู้เสียภาษีก็ต้องหาหนทางจำกัดต้นทุนดังกล่าว เราเคารพกระบวนการทางการเมืองของระบอบประชาธิปไตย ในเรื่องการใช้คะแนนเสียงเลือกตั้งกำหนดนโยบาย แต่เราต้องการประชาธิปไตยที่ดี

บทความของ อ.นิธิมีหลายประเด็น แต่เราขอตอบเพียง 3 ประเด็น คือ

เรื่องแรก เป็นเรื่องข้อมูล อาจารย์นิธิข้องใจฝ่ายคัดค้านโครงการจำนำข้าวที่ระบุว่า เงินจากโครงการจำนำข้าวไม่ตกถึงมือชาวนาเล็กที่ยากจน

เรื่องที่สอง เกี่ยวข้องกับการให้รัฐเข้ามาแทรกแซงตลาดข้าวแทนกลไกตลาด อาจารย์นิธิเห็นว่าการขาดทุนจากโครงการจำนำเป็นเรื่องเล็กน้อย เพราะรัฐบาลตั้งใจขาดทุนเพื่อปฏิรูปสังคม อ.นิธิจึงเสนอให้รัฐบาลต้องวางแผนระบายข้าวให้ดี โดยการระบายข้าวตามจังหวะเพื่อรักษาตลาดข้าวไทย และจำกัดการขาดทุนให้น้อยที่สุด รวมทั้งการเสนอให้รัฐบาลลงทุนเพิ่มมูลค่า เช่น การบรรจุหีบห่อ (packaging) เป็นต้น

เรื่องสุดท้าย ซึ่งเป็นประเด็นหลัก คือ อาจารย์นิธิเชื่อว่า โครงการรับจำนำข้าวมีส่วนช่วยสร้างความเข้มแข็งทางการเมืองให้ชาวนาเพื่อการเปลี่ยนประเทศไทย

ประเด็นแรก อาจารย์นิธิโต้แย้งผู้คัดค้านโครงการจำนำในเรื่องที่ผู้คัดค้านโครงการจำนำเห็นว่า ผู้ที่ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่จากโครงการจำนำ คือชาวนาฐานะปานกลางขึ้นไป กับโรงสี…โดยระบุว่า “ความเห็นนี้ไม่ได้มาจากการวิจัย แต่เป็นการประมาณการเท่านั้น”

ข้อมูลที่เราสองคนนำเสนอต่อสาธารณชนว่าผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่ เป็นชาวนาปานกลางขึ้นไปกับโรงสี มาจากข้อมูลจริงที่ได้จากหน่วยงานของรัฐและจากการวิจัย ไม่ใช่การประมาณการอย่างเลื่อนลอย และอันที่จริง การวิจัยก็ต้องอาศัยการประมาณการจากข้อเท็จจริงที่มีอยู่

ข้อมูลชุดแรกในรูปที่ 1-ก และ 1-ข มาจากผลการจ่ายเงินซื้อข้าวภายใต้โครงการรับจำนำของธนาคารเพื่อการเกษตรฯ (ธ.ก.ส.) โดยแยกแยะเงินจำนำที่ชาวนาได้รับจากการขายข้าวให้รัฐบาล ตามวงเงินขายข้าวของชาวนาแต่ละราย ก็ปรากฏชัดเจนว่า ชาวนารายเล็กที่มียอดขายข้าวไม่เกิน 2 แสนบาท (หรือขายข้าวเปลือกเจ้า 14 ตัน หรือขายข้าวหอมมะลิไม่ถึง 10 ตัน) มีจำนวนถึง 3.45 แสนราย (ข้อมูลจำนำข้าวนาปรัง ณ วันที่ 16 กรกฎาคม 2555 ซึ่งค่อนข้างเก่า) ได้เงินรวมกัน 32,636 ล้านบาท หรือร้อยละ 33 ของยอดเงินที่ชาวนาทุกคนได้รับจากการขายข้าวนาปรังให้รัฐบาล ส่วนชาวนาปานกลางและรวยที่มีวงเงินขายข้าวตั้งแต่ 2 แสนบาทขึ้นไป ซึ่งมีจำนวน 2.69 แสนราย กลับมียอดเงินขายข้าวสูงกว่ามากถึง 109,197 ล้านบาท

แต่นอกจากชาวนาที่ขายข้าวให้รัฐบาลโดยตรงแล้ว ชาวนาที่ไม่ได้เข้าโครงการจำนำ แต่ขายข้าวให้โรงสีก็ได้รับอานิสงจากการที่โครงการจำนำทำให้ราคาข้าวเปลือกในตลาดสูงขึ้น เราจึงต้องคำนวณหาประโยชน์ทั้งสองส่วน โชคดีที่สำนักงานสถิติแห่งชาติมีการสำรวจรายได้รายจ่ายของครัวเรือนโดยละเอียด และมีข้อมูลผลผลิตข้าวที่ครัวเรือนเกษตรกรเก็บเกี่ยวได้ รวมทั้งการบริโภคและการขายข้าว เราจะสมมติว่าครัวเรือนเกษตรกรทั้งหมดขายข้าวทั้งหมดที่ผลิตได้ให้รัฐบาลในราคา 15,000 บาท (ซึ่งสูงกว่าราคาที่ชาวนาขายให้โรงสี) แล้วซื้อข้าวสาร (ราคาถูก) บริโภค ผลปรากฏว่า ชาวนายากจน (คือ ชาวนาที่อยู่ในกลุ่มครัวเรือน 30% ที่มีรายได้ต่ำสุด) ได้รับผลประโยชน์จากส่วนต่างราคาระหว่าง “ราคาจำนำ” กับ “ราคาตลาดก่อนมีการจำนำ” เป็นสัดส่วนเพียง 18% ชาวนาร่ำรวย (ซึ่งอยู่ในกลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุด 30%ของครัวเรือนทั้งประเทศ) ได้ประโยชน์ 39% และชาวนาปานกลางได้ส่วนแบ่ง 42% (รูปที่ 2)โปรดสังเกตว่า ในการแบ่งกลุ่มรายได้ของชาวนา เราใช้รายได้ของครัวเรือนไทยทั่วประเทศ ไม่ใช่เฉพาะครัวเรือนชาวนา

อาจารย์ยังเข้าใจผิดว่าโรงสีไม่ได้กำไรอะไร เพราะรัฐบาลจ่ายค่าจ้างสี 500 บาท ค่ากระสอบ และค่ารถ ซึ่งเป็นอัตราที่เท่าทุน หรือบางโรงอาจจะบอกว่าขาดทุน แต่อาจารย์คงไม่ทราบว่ารัฐบาลกำหนดอัตราสีแปรสภาพในแบบที่ใจดีกับโรงสีมาก ปรกติการสีข้าวเปลือกเจ้า 1 ตันจะได้ต้นข้าว 500 กิโลกรัม และผลผลิตอื่น (ปลายข้าว+รำข้าว) อีก 160 กิโลกรัม แต่รัฐบาลกำหนดอัตราส่งมอบต้นข้าวขาว 5% เพียง 450 กิโลกรัม โรงสีจึงได้รับแจกข้าวสาร (หรือกำไรพิเศษ) จากการร่วมโครงการเกือบ 50 กิโลกรัมต่อข้าวเปลือก 1 ตัน1 หรือประมาณ 15,750 ล้านบาท (หรือ 825 บาทต่อตันข้าวเปลือก2) กำไรนี้ผู้เขียนยังไม่ได้ไปรวมถึงส่วนค่าจ้างของโรงสี 21,382 ล้านบาท จึงไม่น่าแปลกใจที่มีโรงสีจำนวนมากอยากเข้าโครงการและลงทุนขยายกำลังการผลิต นอกจากนี้ยังมีพ่อค้าบางรายที่สามารถซื้อข้าวจากรัฐในราคาถูกกว่าราคาประมูลโดยการรับจ้างทำข้าวถุงให้รัฐ หรืออาศัยนายหน้าที่มีอิทธิพลทางการเมือง เรากำลังรวบรวมข้อมูลเพื่อประมาณการกำไรดังกล่าว ซึ่งล้วนมาจากเงินภาษีอากรจากประชาชน

สำหรับประเด็นที่สองของอาจารย์นิธิที่ว่า การขาดทุนจากโครงการจำนำข้าวเป็นเงินเล็กน้อย และเป็นการขาดทุนโดยตั้งใจ เพราะฉะนั้นจึงสามารถบริหารจัดการได้ เราขอแยกความเห็นของอาจารย์ในประเด็นที่สองออกเป็น 3 เรื่อง คือ (ก) อาจารย์นิธิเห็นว่า การขาดทุนหนึ่งแสนล้านบาทจากโครงการจำนำข้าวเป็น “เรื่องเล็กน้อย”เมื่อเทียบกับงบประมาณจำนวนนับล้านล้านบาทต่อปี (ข) เพราะโครงการจำนำด้วยราคาสูง เป็นการปฏิรูปสังคม ชาวนาจะนำเงินขาดทุนไปลงทุนสร้างเนื้อสร้างตัว และ (ค) อาจารย์นิธิเสนอให้รัฐบาลต้องวางแผนระบายข้าวให้ดีเพื่อให้ขาดทุนน้อยที่สุด เราจะเปรียบเทียบผลงานการระบายข้าวของรัฐบาลกับกระบวนการผลิตและการค้าข้าวที่ควบคุมด้วยกลไกตลาด

(ก) ขาดทุนเป็นเรื่องเล็กน้อย:อาจารย์นิธิอ้างตัวเลขของนักเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ่งที่ระบุว่า การขาดทุนไม่เกิน 50,000 ล้านบาท แต่ดูเหมือนอาจารย์คงไม่ค่อยเชื่อตัวเลขนี้ จึงเพิ่มตัวเลขขาดทุนให้อีกเท่าตัว กลายเป็น 100,000 ล้านบาท แล้วบอกว่าขาดทุนแค่นี้ไม่เป็นไร เพราะเรามีงบแผ่นดินปีละหลายล้านล้านบาท เพราะถ้าหากช่วยแล้วชาวนานำเงินดังกล่าวไปสร้างเนื้อสร้างตัวก็จะเป็นผลดีต่อชาวนาในระยะยาว ประเด็นหลังนี้เป็นการคาดคะเนของอาจารย์นิธิ ซึ่งต้องอาศัยข้อมูลวิเคราะห์ในภายหลัง

แต่ประเด็นสำคัญกว่า คือ เงินขาดทุนจำนวน 1 แสนล้านบาทไม่ใช่เป็นเรื่องเล็กน้อย3อย่างที่อาจารย์คิด เพราะเงินก้อนนี้มีต้นทุนเสียโอกาสที่กระทบต่อการทำนโยบายอื่นที่สำคัญของรัฐบาลชุดนี้ ขณะนี้ปรากฏหลักฐานชัดเจนว่าการใช้เงินจำนวนมากในโครงการจำนำข้าวเริ่มเกิดผลกระทบทางการคลังต่อโครงการสำคัญอื่นๆ เช่น งบประมาณของโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคถูกจำกัดไว้เท่าเดิมใน 3 ปีข้างหน้า เม็ดเงินงบประมาณแท้จริงที่ใช้รักษาพยาบาลจะลดลงตามภาวะเงินเฟ้อ ซึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อทั้งปริมาณและคุณภาพของบริการรักษาโรคของประชาชนทั้งประเทศ ผู้ที่สนับสนุนแนวคิดของอาจารย์นิธิอาจแย้งว่า ถ้าชาวนาเอาเงินไปสร้างเนื้อสร้างตัวได้สำเร็จโดยทำงานนอกภาคเกษตร (ดูประเด็นนี้เพิ่มเติมข้างล่าง) ก็คุ้มค่า แต่นั่นเป็นเพียงการคาดเดา

รายจ่าย-ประมาณการรายรับและขาดทุนโครงการรับจำนำข้าวรอบ 2554/55

นอกจากนั้น เงินกู้ที่นำมาใช้ในการจำนำอย่างไม่จำกัดจำนวน เริ่มส่งผลกระทบต่อการใช้จ่ายในโครงการเงินกู้อื่นๆ ของรัฐบาลแล้ว ในปีงบประมาณ 2555/56 รัฐบาลจะมีภาระค้ำประกันหนี้จากโครงการจำนำพืชผลเกษตรเป็นจำนวน 3.17 แสนล้านบาท หรือ 66% ของการค้ำประกันหนี้สาธารณะและการให้กู้ต่อเป็นเงินบาท4 ทำให้รัฐบาลมีวงเงินที่จะค้ำประกันการก่อหนี้สาธารณะเพื่อนำไปใช้ในโครงการอื่นๆ ตามนโยบายของรัฐบาลเพียง 34% เช่น โครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศจำนวน 2.7 ล้านล้านบาท เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป คือ เงินขาดทุนจากการจำนำข้าวมีต้นทุนเสียโอกาส ซึ่งเป็นเรื่องที่อาจารย์นิธิมีความเข้าใจมากกว่านักเศรษฐศาสตร์บางคนเสียอีก ถ้าจำไม่ผิด อาจารย์เคยเขียนอธิบายเรื่องนี้ไว้ในอดีต ยิ่งกว่านั้น เงินกู้ที่รัฐบาลนำมาใช้ในโครงการจำนำยังเป็นเงินนอกงบประมาณ ที่อยู่นอกเหนือกระบวนการพิจารณางบประมาณประจำปีของรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตย

(ข) การปฏิรูปสังคมชาวนา: เราเห็นด้วยกับบทวิเคราะห์ของอาจารย์นิธิเรื่องชีวิตของชาวนาไทยว่า ปัจจุบัน ชาวนาได้หลุดออกไปเป็นแรงงานประเภทต่างๆ ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ปกติที่เกิดขึ้นในการพัฒนาของทุกประเทศ ข้อมูลการสำรวจรายได้-รายจ่ายครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติก็ยืนยันว่า ครอบครัวชาวนามีรายได้ที่หลากหลายทั้งจากการส่งลูกหลานไปทำงานนอกภาคเกษตร และทำงานเกษตรอื่นๆ ที่มีรายได้สูงกว่าการทำนา (ดูข้อมูลเรื่องการอบรมผู้สื่อข่าวในเว็บไซต์ของทีดีอาร์ไอ 22 พฤศจิกายน 2555) ขณะเดียวกัน ผลผลิตข้าวกลับเพิ่มมากขึ้นจากการที่ชาวนาหาทางเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ทำให้ไทยมีผลผลิตข้าวเหลือส่งออกมากขึ้นมาตลอด 20 ปีที่ผ่านมา

แต่เราขอตั้งข้อสงสัยกับความเห็นที่ว่าอาจเป็นไปได้ที่ชาวนาจะนำเงินขายข้าวในราคาจำนำ 15,000 บาทไปทำอาชีพอื่นๆมากกว่าการทำนา

ตรงกันข้าม การกำหนดราคาจำนำข้าว15,000บาท กำลังดึงดูดแรงงานที่อยู่นอกภาคเกษตรให้กลับเข้ามาทำนา รวมทั้งการเปลี่ยนพื้นที่เกษตรที่ใช้ปลูกพืชชนิดอื่นมาปลูกข้าวแทนเพราะทำให้ได้รายรับมากกว่า ถ้าเช่นนั้น เงินสงเคราะห์ชาวนาก็จะเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ กลุ่มชาวนาที่มีฐานะก็จะกดดันไม่ให้รัฐบาลเลิกโครงการรับจำนำ (จนกว่าจะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ แล้วเราต้องไปกู้เงินไอเอ็มเอฟ และถูกบังคับให้ตัดรายจ่ายแบบที่เคยเกิดขึ้นในปี 2540-41 และเพิ่งเกิดขึ้นในกรีซ) ทำไมเราถึงต้องเอาเงินจำนวนมหาศาลไปโอบอุ้มพ่อค้าและชาวนาที่มีฐานะ แต่ละเลยไม่เหลียวแลชาวนายากจน (แม้คำนี้จะมีปัญหานิยามก็ตาม) ที่ไม่สามารถปรับตัวออกจากความยากจนของภาคเกษตร (ซึ่งเราประมาณการจากการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติว่ามีจำนวนประมาณ1 ล้านครัวเรือนในปี 2554โดยนับครัวเรือนชาวนาที่มีรายได้อยู่ในกลุ่มครัวเรือน 20 %ที่มีรายได้ต่ำที่สุด)

(ค) ข้อเสนอให้รัฐเข้ามาแทรกแซงตลาดข้าวแทนกลไกตลาด โดยการวางแผนระบายข้าวให้ขาดทุนน้อยที่สุด5: ก่อนอื่นเราขอเปิดเผยว่า เรามีอคติต่อการแทรกแซงของรัฐที่เกิดขึ้นจากการคิดไปทำไปของผู้กำหนดนโยบายไม่กี่คน เราทั้งสองไม่ได้หลงคลั่งไคล้ในกลไกตลาด แต่เราไว้ใจว่า กลไกตลาดที่วิวัฒนาการมาจากการเรียนรู้ร่วมกันของชาวนาและผู้ประกอบการหลายฝ่าย จะมีพลังเหนือกลไกรัฐ

ก่อนที่จะมีการจำนำข้าวทุกเม็ด กระบวนการผลิตและการค้าข้าวของไทยถูกกำหนดโดยกลไกตลาด จนช่วยให้ประเทศไทยสามารถผลิตข้าวที่มีคุณภาพสูงที่สุด แถมยังมีผลผลิตส่วนเกินส่งออกไปเลี้ยงพลเมืองทั่วโลก รวมทั้งประเทศที่ยากจน ทุกคนที่อยู่ในกระบวนการผลิตและค้าข้าวมีบทบาทในการปรับปรุงและควบคุมคุณภาพข้าว และได้รับผลตอบแทนเป็นสัดส่วนกับต้นทุนและหยาดเหงื่อแรงงานของตน ชาวนาพยายามลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มผลิตภาพการผลิตไม่ว่าจะเป็นการคัดเลือกพันธุ์ข้าวที่ดี การใช้เครื่องจักรกลการเกษตรเพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงาน มีการรวมกลุ่มเพื่อหาหนทางการใช้ปุ๋ยสั่งตัดที่เกิดประสิทธิภาพ การรวมกลุ่มเพื่อผลิตข้าวอินทรีย์ลดการใช้สารเคมีเกษตร และผลิตพันธุ์ข้าวคุณภาพที่ได้ราคาดี ฯลฯ

แต่การจำนำข้าวกำลังทำลายกระบวนการเหล่านี้ บัดนี้ชาวนาพยายามเพิ่มผลผลิตข้าวให้มากที่สุดโดยไม่คำนึงถึงคุณภาพข้าว มีการเพิ่มรอบการผลิตโดยการหาเมล็ดพันธุ์อายุสั้น (เป็นข้าวคุณภาพต่ำ) มีการใช้ปุ๋ยใช้ยาฆ่าแมลงเพิ่มขึ้น ต้นทุนการผลิตกำลังพุ่งขึ้นตามราคาจำนำ 15,000 บาท ราคาจำนำจึงเป็นตัวกำหนดต้นทุนการผลิต และต้นทุนคงไม่ลดลงเมื่ออุปสงค์สมดุลกับอุปทานอย่างที่อาจารย์นิธิให้ความเห็น

ภายใต้กลไกตลาดที่ต้องแข่งขันกันโรงสีมีการปรับปรุงประสิทธิภาพการสีข้าวให้สูงขึ้น โดยการเลือกซื้อข้าวเปลือกที่มีคุณภาพ (ทำให้ชาวนาต้องผลิตข้าวคุณภาพ) สร้างไซโลอบข้าวแทนเกษตรกรที่ไม่มีพื้นที่ตากข้าวเปลือก ลงทุนในเครื่องสีข้าวที่มีประสิทธิภาพ พื้นที่ใดที่มีข้าวมากก็จะมีโรงสีเข้ามาแข่งขัน ไม่ว่าจะเป็นการตั้งโรงสีเพิ่ม หรือเข้าไปเปิดจุดรับซื้อ ก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเต็มที่ ทำให้เกษตรกรไม่ถูกกดราคา โรงสีที่อยู่รอดจึงต้องมีประสิทธิภาพสูง มีฝีมือในการคัดเลือกข้าวและความสามารถในการเก็งกำไรราคาข้าว

แต่การจำนำลดแรงกดดันจากการแข่งขันให้กับโรงสี โรงสีกลายมาเป็น “ลูกจ้าง” ของรัฐบาลที่ได้รับค่าตอบแทนสูงกว่าค่าตอบแทนจากการแข่งขัน การจำกัดจำนวนโรงสีทำให้โรงสีมีอำนาจผูกขาดเหนือเกษตรกร ในช่วงนี้ ชาวนาในภาคอีสานกำลังเกี่ยวข้าว แต่ปรากฏว่าชาวนาจำนวนมากกลับต้องยอมขายข้าวหอมมะลิให้โรงสีในราคา 14,000-15,000 บาทต่อตัน แทนที่จะขายให้รัฐบาลในราคา 20,000 บาท เพราะนอกจากจะมีโรงสีในโครงการเป็นจำนวนน้อยแล้ว ถ้าชาวนาขายข้าวให้รัฐบาล ชาวนายังต้องรอรับใบประทวนจากโรงสีนานถึง 10-14 วัน เพราะมีกระบวนการเตะถ่วงในการออกใบประทวน

ยิ่งกว่านั้น โรงสีในภาคอื่นที่ต้องการข้ามเขตไปซื้อข้าวในอีสาน ยังถูกโรงสีท้องถิ่นรวมหัวกีดกันไม่ให้จังหวัดออกใบอนุญาต ลงท้าย โรงสีในภาคอื่นก็ต้องจ่ายเงินใต้โต๊ะให้เจ้าหน้าที่เพื่อได้ใบอนุญาตข้ามเขต ผิดกับในระบบตลาดที่โรงสีสามารถข้ามเขตไปแข่งแย่งซื้อข้าวในพื้นที่ใดก็ได้

การจำนำกำลังส่งเสริมการวิ่งเต้นและสร้างอำนาจผูกขาดให้กับกลุ่มโรงสี กลายป็นกลุ่มล็อบบี้ที่มีพลังทางการเมืองมากขึ้น แต่ทำลายโรงสีชุมชนและวิสาหกิจชุมชนที่รัฐบาลเพียงพยายามสนับสนุนมานานด้วยนโยบายเอสเอ็มแอล ตัวอย่างเช่น โรงสีชุมชนในตำบลเจดีย์หัก จังหวัดราชบุรี ที่เคยมีชาวบ้านนำข้าวมาสีเดือนละ 100 ตัน ตอนนี้มีข้าวสีเพียง 10 ตันต่อเดือน วิสาหกิจชุมชนของกลุ่มที่ผลิตพันธุ์ข้าว และสร้างผลิตภัณฑ์ข้าวงอก รวมทั้งจัดให้มีสวัสดิการชุมชนกำลังล่มสลาย เราทราบว่ามีโรงสีชุมชนจำนวนมากทั่วประเทศ แต่เรายังไม่มีสถิติที่ชัดเจน

ในกระบวนการค้าตามระบบตลาด พ่อค้าส่งออกไทยสร้างขีดความสามารถในการส่งออกข้าวจนไทยกลายเป็นผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ที่สุด และเป็นข้าวที่มีคุณภาพดีที่สุด ไม่ว่าจะเป็นข้าวหอมมะลิหรือข้าวนึ่งที่ได้ราคาสูงกว่าข้าวขาวธรรมดา (ทั้งๆ ที่ใช้ข้าวเปลือกชนิดเดียวกัน) พ่อค้าแต่ละรายมีความชำนาญในตลาดข้าวแต่ละประเภท (เช่น ข้าวนึ่ง ข้าวหอม) และแต่ละประเทศ (เช่น บางบริษัทเก่งส่งออกไปมาเลเซีย ขณะที่อีกบริษัทถนัดส่งข้าวไปอิหร่านหรือไนจีเรีย) ความชำนาญนี้มาจากการเรียนรู้มานานนับปี แต่รัฐบาล (โดยเฉพาะคุณทักษิณ) เชื่อว่าจะสามารถควบคุมผูกขาดตลาดส่งออกได้

ทว่า ผลการระบายข้าวของรัฐตลอดเวลา 1 ปีที่ผ่านมา แสดงว่ารัฐสามารถระบายข้าวทั้งในและนอกประเทศแค่1.46 ล้านตัน (ตามคำพูดของนายกรัฐมนตรีในรายการ “ยิ่งลักษณ์พบประชาชน” เมื่อต้นเดือนตุลาคม 2555) ทั้งๆ ที่รัฐบาลมีข้าวสารอยู่ในมือถึง 13 ล้านตัน ผลก็คือ ตัวเลขการส่งออกข้าวของไทยตั้งแต่มีการจำนำข้าวในเดือนตุลาคม 2554 ถึงสิ้นกันยายน 2555 มีเพียง 6.7 ล้านตัน ลดลงจาก 12.13 ล้านตัน ในช่วงตุลาคม 2553 – กันยายน 2554 (ก่อนการจำนำข้าว) (ดูรายละเอียดในเอกสารการอบรมผู้สื่อข่าวเมื่อ 22 พฤศจิกายน 2555)

อันที่จริง ประวัติความพยายามผูกขาดการส่งออกข้าวล้มเหลวมาตั้งแต่สมัยคุณทักษิณเป็นนายกรัฐมนตรี บริษัทเพรสซิเดนท์ อะกริ เทรดดิ้ง สามารถประมูลข้าวของรัฐ 2 ครั้ง รวมกว่า 2 ล้านตัน แต่บริษัทกลับประสบปัญหาไม่สามารถส่งออกได้ทั้งๆ ที่มีการขอแก้สัญญาหลังการประมูลจนทำให้วุฒิสภาต้องตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนและตีพิมพ์รายงานออกมา ต่อมา บริษัทนี้ประสบปัญหาไม่สามารถชำระหนี้แก่ธนาคารพาณิชย์หลายแห่ง ในเวลาต่อมาผู้บริหารของบริษัทนี้หันมาตั้งบริษัทใหม่และได้สัญญาขายข้าวให้อินโดนีเซีย แต่หนังสือพิมพ์รายงานว่า รัฐบาลอินโดนีเซียไม่ยอมรับข้าวบางส่วนเพราะปัญหาด้านคุณภาพ

นี่คือเหตุผลที่เวลานี้เจ้าหน้าที่รัฐเริ่มเปลี่ยนท่าที หันมาขอความร่วมมือจากสมาคมผู้ส่งออกข้าวไทยในการส่งออกข้าวหอมมะลิ ขณะที่สมาคมฯ ขอเจรจาส่งออกข้าวหอมเพียง 2 แสนตัน เจ้าหน้าที่รัฐบางคนกลับให้ข่าวว่าจะมีการส่งออกข้าวหอมมะลิแบบ ex-factory 7 แสนตัน

คำถามคือ ส่วนต่างนี้รัฐจะมอบให้ใคร หลักเกณฑ์การขายจะเป็นอย่างไร ดูเหมือนกระทรวงพาณิชย์ยังละเลยมิได้ประกาศหลักเกณฑ์นี้ให้ประชาชนได้รับทราบทั้งๆ ที่คณะรัฐมนตรีมีความเห็นชอบกับข้อเสนอของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ตามหนังสือเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2555

ขณะเดียวกันกลับปรากฏข้อเท็จจริงบางอย่างว่า มีพ่อค้าบางรายสามารถซื้อข้าวของรัฐบาลได้ในราคาต่ำกว่าราคาตลาด จนกลายมาเป็นคู่แข่งรายใหม่ในตลาดค้าส่งข้าวสารถุงในประเทศ แต่เป็นคู่แข่งที่มีต้นทุนข้าวต่ำกว่าพ่อค้าที่ไม่มีเส้นสายการเมือง นอกจากนั้นยังปรากฏว่า ทุกวันนี้มีการส่งออกข้าวนึ่ง เช่น ในช่วงเก็บเกี่ยวข้าวนาปรัง ระหว่างเดือนเมษายนถึงกันยายน 2555 ไทยสามารถส่งออกข้าวนึ่งจำนวน 1.06 ล้านตัน โดยหลักการแล้ว ไทยจะต้องไม่มีข้าวนึ่งส่งออก เพราะรัฐบาลซื้อข้าวเปลือกนาปรังทั้งหมด (14.8 ล้านตัน) สั่งสีแปรสภาพเป็นข้าวสารภายใน 7 วันและส่งเข้าโกดังกลาง แต่ข้าวนึ่งจะต้องนำข้าวเปลือกมานึ่งก่อน

คำถามคือ มีนายหน้าที่มีอิทธิพลคนใดที่สามารถสั่งให้โรงสีในโครงการจำนำส่งข้าวเปลือกในโครงการจำนำไปให้โรงสีของผู้ส่งออก ถ้ารัฐขายข้าวเปลือกให้ผู้ส่งออก

ทำไมจึงจึงไม่ปรากฏในตัวเลขการระบายข้าวของรัฐ

ทำไมนายกรัฐมนตรีจึงไม่ทราบ เพราะตัวเลขการระบายข้าว 1.46 ล้านตัน ที่ท่านแถลงในรายการนายกฯ พบประชาชนไม่มีข้อมูลการขายข้าวเปลือกจำนวนมาก

ถ้ามีการขายข้าวเปลือก ได้เงินเท่าไร เงินอยู่ที่ไหน รัฐบาลจ่ายค่าจ้างสีข้าวให้โรงสีที่แอบส่งข้าวเปลือกไปให้ผู้ส่งออกข้าวหรือเปล่า และมีข้าวสารในโกดังกลางหรือเปล่า หรือมีแต่ลมอยู่ในโกดัง ฯลฯ

ระบบค้าขายข้าวของรัฐบาลทุกวันนี้กำลังกลายเป็นระบบพรรคพวกที่อาศัยอิทธิพลทางการเมือง มีการร่วมกันปิดบังข้อมูลมิให้คนอื่นรู้ ฉะนั้น ข้อเสนอของอาจารย์นิธิให้รัฐบาลวางแผนระบายข้าวเพื่อให้ขาดทุนน้อยที่สุด คงไม่มีวันเกิดขึ้นจริง

ประเด็นเล็กๆ อีกประเด็นหนึ่ง คือ อาจารย์นิธิเสนอให้รัฐลงทุนเพิ่มมูลค่า เช่น การบรรจุหีบห่อ ไปจนถึงผ่านกระบวนการรักษาคุณภาพให้คงทน เท่ากับโครงการรับจำนำช่วยเปิดตลาดข้าวระดับสูงไปพร้อมกันโดยร่วมมือกับผู้ส่งออกเอกชน

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร
ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร

การเพิ่มมูลค่า การบรรจุหีบห่อ การเปิดตลาดข้าวระดับสูง เป็นเรื่องที่ภาคเอกชนไทยทำกันมานานแล้ว และประสบความสำเร็จมากจนข้าวไทยมีคุณภาพสูงสุด และได้รับการยอมรับทั่วโลก หากท่านผู้อ่านเคยร่วมงานแสดงการค้าข้าวระหว่างประเทศ หรือเคยเดินดูข้าวที่ขายคนมีเงินในห้างพารากอน ก็จะเห็นการบรรจุหีบห่อข้าวไทยที่ดูแล้วนึกว่ามาจากต่างประเทศ ตรงกันข้าม ถุงข้าวธงฟ้าเทียบไม่ได้กับถุงข้าวหงษ์ทอง

ยิ่งกว่านั้น การจำนำกำลังทำลายตลาดข้าวคุณภาพของไทย รัฐรับจำนำข้าวหอมมะลิมาเก็บไว้ในโกดังนานเป็นปี แค่เก็บข้าวหอมไว้นานสามเดือน สารระเหยความหอมก็หมดไป

ขณะนี้บริษัทส่งออกข้าวที่เก่งที่สุดของไทยเกือบทุกราย (ที่เก่งเรื่องเพิ่มมูลค่าและทำการบรรจุหีบห่อ) กำลังผันตัวเองไปทำธุรกิจค้าข้าวที่เขมรและประเทศเพื่อนบ้าน เพราะมีต้นทุนที่ต่ำกว่าและกำไรมากกว่าการทำธุรกิจในประเทศ หากรัฐยังคงจำนำข้าวต่อไปอีก 1-2 ปี แล้วเลิกโครงการ พ่อค้าเหล่านี้คงไม่หวนกลับมาทำธุรกิจในประเทศอีก

โครงการจำนำข้าวจึงเป็นการเปลี่ยนแปลงประเทศไทย จากระบบการค้าขายที่อาศัยการแข่งขันบนความสามารถ ไปเป็นตลาดของพรรคพวก ขณะเดียวกัน ชาวนากำลังเร่งผลิตข้าวคุณภาพต่ำเป็นจำนวนมากที่สุด โดยอาศัยสารเคมีการเกษตรที่จะทำลายระบบนิเวศเกษตรเรากำลังสร้างกลุ่มโรงสีที่มีพลังต่อรองทางการเมือง แต่ทำลายกลุ่มเกษตรกรที่รัฐเพียรพยายามสนับสนุนมาเป็นเวลานาน ระบบการผลิตและการค้าข้าวที่ดีที่สุดจะหมดไป

นี่หรือครับ การเปลี่ยนประเทศไทย

ประเด็นที่สาม ซึ่งเป็นประเด็นหลักในบทความของอาจารย์นิธิ คือ อาจารย์เชื่อว่าโครงการรับจำนำข้าวจะมีส่วนช่วยสร้างความเข้มแข็งทางการเมืองให้ชาวนาเพื่อการเปลี่ยนประเทศไทย

งานวิจัยหลายชิ้นที่พยายามพยากรณ์ความต้องการข้าวในตลาดต่างๆ ต่างก็มีข้อสรุปเหมือนกันว่า ปริมาณการบริโภคข้าวต่อหัวในเอเชียมีแนวโน้มลดลง เนื่องจากรายได้ของคนเอเชียเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่เงินที่ใช้ในการซื้อข้าวมิได้ลดลงตาม ซึ่งชี้ให้เห็นว่า คนเอเชียเริ่มต้องการบริโภคข้าวที่มีคุณภาพสูงขึ้น ในเรื่องนี้ประเทศไทยเป็นตัวอย่างที่ดี การบริโภคข้าวหอมมะลิในประเทศได้พุ่งสูงขึ้นอย่างมาก ขณะที่ปริมาณการบริโภคข้าวโดยทั่วไปสูงขึ้นในอัตราที่ต่ำ เพราะประชากรไทยเพิ่มขึ้นน้อย และการบริโภคข้าวต่อหัวลดลง ในเมื่ออนาคตจะเป็นเช่นนี้ย่อมหมายความว่า ยุทธศาสตร์ที่ฉลาดสำหรับประเทศไทยจึงน่าจะเป็นยุทธศาสตร์ที่สนับสนุนการผลิตข้าวคุณภาพดีทั้งสำหรับตลาดภายในและตลาดต่างประเทศ

ความจริงแล้ว กระบวนการผลิตและค้าข้าวของไทยได้ประสบความสำเร็จในการยกระดับคุณภาพข้าวมา และจากชื่อเสียงของข้าวไทย ตลาดต่างประเทศก็พร้อมที่จะให้ข้าวไทยได้ราคาสูงกว่าข้าวของประเทศอื่นๆ แต่นโยบายจำนำข้าวทุกเมล็ดในปีที่ผ่านมากำลังคุกคามชื่อเสียงของข้าวไทยในตลาดต่างประเทศ (และแม้กระทั่งในประเทศ) ทั้งนี้ เพราะชื่อเสียงและคุณภาพข้าวไทยมิได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ แต่จากกระบวนการผลิตและค้าข้าวไทยที่ชาวนา โรงสี และพ่อค้าส่งออกได้ร่วมกันสร้างมาแต่อดีต และที่อาศัยกลไกตลาดเป็นเครื่องมือ

กระบวนการดังกล่าวนี้มีความละเอียดอ่อนพอสมควร สามารถแยกแยะเกรดข้าวต่างๆ เช่น สามารถแยกแยะแม้กระทั่งข้าวหอมมะลิจากจังหวัดต่างๆ ได้ กระบวนการดังกล่าวกำลังถูกกวาดล้างออกไปโดยนโยบายจำนำข้าวทุกเมล็ดซึ่งหยาบกว่า

ด้วยเหตุนี้ ชาวนาไทยจึงเริ่มหันไปปลูกข้าวที่เน้นปริมาณมากกว่าคุณภาพ ยิ่งถ้าดูในตลาดต่างประเทศแล้ว ความล้มเหลวของรัฐบาลในการระบายข้าวรวมทั้งข้าวหอมมะลินั้นเป็นประจักษ์พยานอย่างชัดเจนว่า ต่อไปนี้ชื่อเสียงของข้าวไทยนั้นจะเป็นเรื่องอดีต ตราบใดที่การรับจำนำข้าวทุกเมล็ดจะยังเป็นนโยบายของรัฐบาลไทย

ที่เราให้ความสำคัญแก่ประเด็นนี้ ซึ่งดูเผินๆ แล้วดูจะเป็นประเด็นไม่ใหญ่นัก เมื่อเทียบกับ “อะไรที่มีความสำคัญสุดยอดในการเปลี่ยนประเทศไทย” ที่อาจารย์นิธิเห็นในนโยบายของรัฐบาลปัจจุบัน ซึ่งสิ่งอาจารย์นิธิให้ความสำคัญก็คือ การสร้าง “ความเข้มแข็งทางการเมืองให้แก่ชาวนา”

เราไม่ปฏิเสธคำพยากรณ์ของอาจารย์นิธิว่า “หากดำเนินนโยบายนี้ต่อไปอีกสักสองสามปี จะไม่มีรัฐบาลไหนกล้าเลิกโครงการนี้เป็นอันขาด”

แต่เรามีคำถามว่า ถ้าความเข้มแข็งทางการเมืองของชาวนาตั้งอยู่บนความอ่อนแอของเศรษฐกิจการผลิตและค้าสินค้าที่มีความสำคัญสูงสำหรับประเทศชาติ จะมิหมายความว่าอุตสาหกรรมข้าวโดยรวม (ไม่ว่าจะเป็นชาวนา “ร่ำรวย” หรือชาวนาที่ “ยากจน” โรงสี และพ่อค้าที่มีเส้นสายการเมือง) ต้องพึ่งเงินสงเคราะห์จากรัฐบาลอยู่ร่ำไปอย่างเช่นในสหรัฐอเมริกาและยุโรปหรือ???

(อนึ่ง นโยบายอุ้มภาคเกษตรในประเทศเหล่านี้ ได้ทำให้พื้นที่การเกษตรตกอยู่ในมือของนักลงทุนที่ร่ำรวยมากๆ ที่มารวบซื้อที่ดินจากเกษตรกรเดิมๆ เพื่อตักตวงเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ความเข้มแข็งทางการเมืองของเกษตรกรในประเทศเหล่านี้มาจากนักลงทุนที่มารวบซื้อที่ดินเกษตรกรรม ขณะนี้ก็ปรากฏหลักฐานว่า มีบริษัทยักษ์ใหญ่ไทยบางแห่งได้กว้านซื้อที่ดินการเกษตรเป็นจำนวนมาก)

“ความเข้มแข็งทางการเมืองของชาวนา” ที่เราเห็นในบทส่งท้ายของอาจารย์นิธินั้น เราก็เห็นว่าเกิดจากการที่ชาวนาใช้อำนาจหย่อนบัตรในการเลือกตั้ง เลือกพรรคการเมืองที่สัญญาว่าจะให้ผลทันทีต่อตน ข้อนี้เป็นส่วนหนึ่งของประชาธิปไตยแบบประชานิยมที่กำลังเป็นชุดนโยบายมาตรฐานของทุกพรรคการเมืองในปัจจุบัน เสน่ห์ของประชาธิปไตยแบบนี้คือ ทำให้เกิดนโยบายที่บรรลุผลทันตาเห็น

เราไม่ปฏิเสธว่าชาวนาเกือบทุกคนได้ราคาข้าวตามที่รัฐบาลสัญญาไว้

แต่ที่เราวิตกมากก็คือ ผลเสียต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากนโยบายนี้ทั้งแก่อุตสาหกรรมข้าวและสภาพการเงินการคลังของรัฐบาลจะมิได้รับการกล่าวถึง เพราะมิได้เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายที่รัฐบาลสัญญาไว้ ยิ่งถ้าเป็นเรื่องระยะยาวหรือเป็นเรื่องของกลไก “หลังจอ” แล้ว ก็จะถูกกลบโดยเสียงไชโยในความสำเร็จ

กว่าผลเสียต่างๆ จะปรากฏ ประชาชนจะไม่สามารถเชื่อมโยงผลเสียกับนโยบายที่ผิดพลาดตั้งแต่ต้นได้ กระบวนการเรียนรู้ที่สังคมโดยรวมควรจะได้ก็จะไม่เกิดขึ้น ที่เราพยายามยกเรื่องเหล่านี้มาวิพากษ์วิจารณ์ก็ด้วยความเป็นห่วงในจุดบอดของประชาธิปไตยแบบประชานิยม ที่กำลังเป็นแนวนโยบายของทุกรัฐบาลในประเทศไทย และเป็นห่วงอนาคตข้าวไทย

ประชาธิปไตยที่ดี ไม่ใช่แค่ประชาธิปไตยที่กินได้เท่านั้น แต่ต้องเป็นประชาธิปไตยที่มีความรับผิดต่อความเสียหายที่จะเป็นผลพวงตามมาตลอดสาย

หมายเหตุ

1 กำไรส่วนเกินจากต้นข้าวนี้ต้องหักด้วยมูลค่าของปลายข้าวที่ได้น้อยลงก่อน

2 ตัวเลข 825 บาทต่อตันข้าวเปลือกใกล้เคียงกับการคำนวณผลต่างของกำไรของโรงสีที่เข้าโครงการ
จำนำ กับกำไรจากการทำธุรกิจโรงสีตามปรกติ ข้อมูลนี้ประมาณการจากการสัมภาษณ์โรงสีที่มีประสิทธิภาพ

3การคำนวณของเราโดยอาศัยหลักเศรษฐศาสตร์ พบว่า การขาดทุนของรัฐบาลอาจสูงถึง 1.729 แสนล้านบาทต่อปี ตัวเลขนี้คำนวนโดยสมมติว่ารัฐบาลขาวข้าวได้หมดในสิ้นปี 2556 ตามการคาดคะเนของกระทรวงพานิชย์ และขายข้าวขาวได้ในราคาสูงกว่าเวียดนามตันละ $30ส่วนข้าวหอมมะลิขายได้ในราคาเท่ากับที่รัฐประมูลขายได้เมื่อเดือนกันยายน 2555 (ดูรายละเอียดการคำนวณในตารางที่ 1)ถ้ารัฐไม่สามารถขายข้าวได้หมดในปีหน้า การขาดทุนจะเพิ่มขึ้นอีกจากภาระดอกเบี้ย ค่าเก็บรักษาและข้าวเสื่อมคุณภาพ

4พรบ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กำหนดกรอบวงเงินการค้ำประกันและการให้กู้ต่อและการให้กู้ต่อเป็นบาทไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม

5โปรดสังเกตว่าอาจารย์นิธิมีความเห็นต่างจากคุณทักษิณที่ต้องการเก็บสต๊อกข้าวไว้เก็งกำไรอาจารย์จึงขอแค่ให้รัฐขาดทุนน้อยที่สุด

  • ขอบคุณสำหรับบทความครับ ได้ความรู้มาก