การดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว ในระยะหลังไม่ได้มีแค่การใช้จ่ายเงินผ่านกลไกงบประมาณตามปกติเท่านั้น โดยเฉพาะในยุคของประชานิยม หลายรัฐบาลมักจะใช้วิธีการออกกฎหมายพิเศษกู้เงินเป็นจำนวนมหาศาล เพื่อไปทำกิจกรรมบางอย่างที่อยู่นอกระบบบัญชีงบประมาณ หรือที่เรียกว่า “นโยบายกึ่งการคลัง”
อย่างเช่น การค้ำประกันเงินกู้ให้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) รับจำนำข้าววงเงิน 1.5-2.4 แสนล้านบาท ออกกฎหมายพิเศษกู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท เพื่อลงทุนเรื่องการบริหารจัดการน้ำ หรือปี 2556 รัฐบาลจัดงบฯ อุดหนุนส่งไปให้กองทุนหมุนเวียน 2.14 แสนล้านบาท จัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) วงเงิน 2.36 แสนล้านบาท และรัฐวิสาหกิจวงเงิน 1.30 แสนล้านบาท เป็นต้น
กิจกรรมกึ่งการคลังเหล่านี้ไม่ปรากฏในงบการเงินของรัฐบาลกลาง แต่ไปซุกอยู่ในบัญชีของหน่วยงานตามที่กล่าวมาข้างต้น จนกว่าจะเกิดความเสียหาย ต้องขอให้รัฐบาลช่วยหางบฯ มาชดเชย รายการพิเศษเหล่านี้ถึงจะมาปรากฏอยู่ในบัญชีงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลกลาง ปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดคาดการณ์ความเสี่ยงทางการคลังที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้อย่างถูกต้องครบถ้วน เนื่องจากไม่มีข้อมูล
นักวิชาการหลายๆ สำนักต่างอดเป็นห่วงไม่ได้ ระดับหนี้สาธารณะที่รัฐบาลต้องรับผิดชอบ ณ วันที่ 30 มิถุนายน 2555 มียอดรวมอยู่ที่ 4.79 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 43.34% ของจีดีพี หากมีความเสียหายเกิดขึ้นตามที่หลายฝ่ายเป็นกังวล ฐานะการคลังของประเทศโดยรวมจะรองรับไหวหรือไม่
ในช่วงปลายปี 2554 รัฐบาลได้มอบหมายให้กรมบัญชีกลางไปจัดทำรายงานการเงินรวมของภาครัฐ หรือ “งบการเงินรวมของภาครัฐ” (Consolidated financial statements) โดยให้หน่วยงานของรัฐทั้งหมด 8,392 แห่ง ส่งข้อมูลงบการเงินของปีงบประมาณ 2553 (1 ต.ค. 2552 – 30 ก.ย.2553) มาที่กรมบัญชีกลางภายในวันที่ 31 มกราคม 2555 เพื่อต้องการทราบฐานะทางการเงินที่แท้จริง
ปรากฏว่ามีหน่วยงานของรัฐส่งข้อมูลมาให้กรมบัญชีกลาง 8,082 แห่ง คิดเป็นสัดส่วน 96.31% ของหน่วยงานของรัฐทั้งหมด ที่เหลืออีก 299 แห่งไม่ได้ส่งข้อมูล ส่วนใหญ่เป็น อปท. มีประมาณ 230 แห่ง
กรมบัญชีกลางได้นำข้อมูลงบการเงินที่ได้รับจากหน่วยงานต่างๆ มาจัดทำบัญชีงบการเงินรวมของภาครัฐ แบ่งออกเป็น 4 กลุ่มใหญ่ คือ
1. กลุ่มรัฐบาลกลางและหน่วยงานภาครัฐ
2. กลุ่มกองทุนหมุนเวียน
3. กลุ่มรัฐวิสาหกิจ
และ 4. กลุ่ม อปท.
หลังจากที่รวบรวมข้อมูลมาจัดทำงบการเงินเป็นรายกลุ่มเสร็จเรียบร้อย ขั้นตอนสุดท้ายคือการรวมบัญชีของทั้ง 4 กลุ่มเข้าด้วยกัน กว่าจะศึกษาเสร็จใช้เวลา 6 เดือน กรมบัญชีกลางนำเรื่องนี้เสนอต่อที่ประชุม ครม. เมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2555
เปิดงบการเงินรวมภาครัฐ อู้ฟู่ สินทรัพย์กว่า 20 ล้านล้านบาท
การรวมบัญชีงบการเงินของภาครัฐครั้งนี้ พบว่า ในปีงบประมาณ 2553 ภาครัฐมีสินทรัพย์รวมกว่า 20 ล้านล้านบาท หนี้สินรวม 12 ล้านล้านบาท สินทรัพย์สุทธิหรือส่วนของทุน 8 ล้านล้านบาท ผลการดำเนินงานมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 8.89 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 13.14% ของรายได้รวม
ในจำนวนสินทรัพย์รวม 20 ล้านล้านบาท มีเงินสดหรือรายการเทียบเท่าเงินสด 1.57 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 7.74% ของยอดสินทรัพย์รวม และสินทรัพย์ประเภทที่ดิน อาคาร อุปกรณ์ 7.24 ล้านล้านบาท หากนำหนี้สินรวมมาเปรียบเทียบกับทุนเหมือนบริษัทเอกชน จะมีสัดส่วนหนี้ต่อทุน 1.5 เท่า และถ้าเปรียบเทียบกับยอดหนี้สาธารณะจะมีสัดส่วนอยู่ที่ 0.59 เท่าของทุน
ส่วนงบการเงินรวมของรัฐบาลกลางและหน่วยงานของรัฐ เช่น ส่วนราชการ ,มหาวิทยาลัยของรัฐ, องค์กรอิสระและองค์การมหาชน มีสินทรัพย์รวมกว่า 6.82 ล้านล้านบาท หนี้สินรวม 3.44 ล้านล้านบาท ส่วนของทุน 3.38 ล้านล้านบาท ผลการดำเนินงานมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 5.07 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 20.09% ของรายได้รวม
สินทรัพย์ที่ไม่หมุนเวียนส่วนใหญ่เป็นที่ดินราชพัสดุ มีมูลค่า 3.37 ล้านล้านบาท ขณะที่สินทรัพย์หมุนเวียนส่วนใหญ่เป็นเงินสดหรือเงินคงคลัง มีประมาณ 5.81 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 8.53 ของยอดสินทรัพย์รวม
กองทุนหมุนเวียนทำกำไรสูงสุด 26%
ถัดมาเป็นงบการเงินรวมของกองทุนหมุนเวียน ประกอบไปด้วยสินทรัพย์รวม 2.55 ล้านล้านบาท หนี้สินรวม 1.02 ล้านล้านบาท ส่วนของทุนมี 1.53 ล้านล้านบาท ผลการดำเนินงานกองทุนหมุนเวียนมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 1.05 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 26.86% ของรายได้รวม
ที่น่าสนใจคือ การบริหารเงินของกองทุนหมุนเวียนเหล่านี้ ส่วนใหญ่จะนำเงินไปลงทุนระยะยาวประมาณ 7.67 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นเงินสดฝากอยู่ตามสถาบันการเงิน 2.02 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 7.92% ของสินทรัพย์รวม ส่วนหนี้สินของกองทุนหมุนเวียน ส่วนใหญ่เป็นหนี้สินไม่หมุนเวียน เกิดจากการประมาณการหนี้สินประโยชน์ทดแทนกรณีชราภาพของกองทุนประกันสังคม
ภาพรวมงบการเงินของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจนั้น มีสินทรัพย์รวม 10.53 ล้านบาท หนี้สินรวม 7.66 ล้านล้านบาท และส่วนของทุน 2.87 ล้านล้านบาท ผลการดำเนินงานมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 2.41 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 6.86% ของรายได้รวม
กลุ่มรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่เป็นสินทรัพย์ไม่หมุนเวียน เช่น ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ์ในรัฐวิสาหกิจสาขาพลังงาน คิดเป็นมูลค่า 2.91 ล้านล้านบาท และเป็นสินเชื่อระยะยาวของสถาบันการเงินของรัฐ 2.32 ล้านล้านบาท ส่วนสินเชื่อระยะสั้นมีประมาณ 1.83 ล้านล้านบาท และมีสินทรัพย์ประเภทเงินสดประมาณ 5.19 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนแค่ 4.93% ของสินทรัพย์รวม
ด้านหนี้สินของรัฐวิสาหกิจ ส่วนใหญ่เป็นเงินฝากระยะสั้นของสถาบันการเงินของรัฐ 2.78 ล้านล้านบาท และเงินกู้ระยะยาวของรัฐวิสาหกิจสาขาพลังงาน 1.43 ล้านล้านบาท
อปท. เงินเหลือใช้ ฝากกินดอกแบงก์ 2.71 แสนล้านบาท
ส่วนงบการเงินรวมขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีสินทรัพพย์รวม 4.37 แสนล้านบาท หนี้สินรวม 1.32 แสนล้านบาท และส่วนของทุน 3.05 แสนล้านบาท ผลการดำเนินงานโดยรวมมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 3.65 หมื่นล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 10.50% ของรายได้รวม
สินทรัพย์หมุนเวียนของ อปท. ส่วนใหญ่เป็นสินทรัพย์ประเภทเงินสดฝากธนาคารพาณิชย์ 2.71 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 62% ของยอดสินทรัพย์รวม ประเด็นนี้กรมบัญชีกลางได้ตั้งข้อสังเกตว่า อปท. เก็บเงินสดในสัดส่วนที่มากที่สุดเมื่อเทียบกับหน่วยงานรัฐกลุ่มอื่น (อ่าน แกะรอย 10 ปีงบประมาณ “อปท.”เจอแต่เงินฝากกินดอกเบี้ยกว่า 2 แสนล้านบาทต่อปี (1)
พบหน่วยงานรัฐเบิกเงินเกินสิทธิ-ยักยอกเงินหลวง
การจัดทำงบการเงินรวมครั้งนี้ กรมบัญชีกลางได้รายงานปัญหาอุปสรรคพร้อมกับข้อเสนอแนะส่งให้ที่ประชุม ครม. อนุมัติเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2555 มีรายละเอียดดังนี้
1. หน่วยงานบางแห่งไม่ส่งรายงานการเงินให้กรมบัญชีกลาง เนื่องจากมีปัญหาขัดข้องทางด้านเทคนิค รายงานตัวเลขการเงินล่าช้าไม่เป็นปัจจุบัน และที่สำคัญ กรมบัญชีกลางไม่มีอำนาจสั่ง อปท. ให้ส่งรายงานการเงิน แต่ใช้วิธีขอความร่วมมือ
2. ผู้บริหารหน่วยงานส่วนใหญ่ไม่ให้ความสำคัญกับงานบัญชี
3. หน่วยงานภูมิภาคขาดแคลนบุคลากรด้านบัญชี
4. การนำส่งเงินรายได้แผ่นดิน และการนำเงินนอกงบประมาณมาฝากกับกระทรวงการคลัง บางหน่วยงานบันทึกข้อมูลไม่ครบถ้วน และละเลยไม่ให้ความสำคัญกับการตรวจสอบเอกสารหลักฐาน อาจจะเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริต ทำให้ราชการเสียหาย
5. การใช้จ่ายเงินของรัฐ บางส่วนมีการเบิกจ่ายเงินเกินสิทธิ เบิกจ่ายค่าตอบแทนซ้ำซ้อน ไม่มีหลักฐานประกอบการเบิกเงิน ทำให้ราชการเสียหาย หรือมีการยักยอกเงินราชการไปใช้ส่วนตัว
6. การบันทึกเงินสดหรือเงินที่ฝากกับธนาคาร บางหน่วยงานมีการบันทึกข้อมูลคลาดเคลื่อน เช่น หน่วยงานบางแห่งมีรายการเงินสดคงเหลือไม่ตรงกับยอดคงเหลือของบัญชีเงินสดประจำวัน และไม่มีทำการกระทบยอดเงินฝากธนาคารประจำเดือน เพื่อตรวจสอบความถูกต้อง หรือมีการบันทึกคลาดเคลื่อน ไม่ครบถ้วน เช่น บันทึกค่าใช้จ่าย แต่ไม่บันทึกการรับเงิน ทำให้บัญชีเงินสด เงินฝาก ของธนาคารมียอดคงเหลือติดลบ
7. มีหน่วยงานรัฐบางแห่งบันทึกบัญชีในรายการวัสดุและสินทรัพย์ถาวร (ที่ดิน อาคาร อุปกรณ์) ผิดพลาดคลาดเคลื่อน ทำให้มียอดคงเหลือในบัญชีไม่ถูกต้องตรงตามข้อเท็จจริง เช่น มีการจำหน่ายสินทรัพย์ออกไปแล้ว แต่ยังบันทึกอยู่ในบัญชี ทำให้มูลค่าสินทรัพย์สูงกว่าความเป็นจริง
และจากการวิเคราะห์งบการเงินรวมภาครัฐของหน่วยงานรัฐแต่ละกลุ่ม กรมบัญชีกลางได้ทำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลดังนี้
1. กลุ่มของรัฐบาลกลางและหน่วยงานของรัฐ สินทรัพย์ไม่หมุนเวียนส่วนใหญ่เป็นที่ดินราชพัสดุ มีมูลค่า 3.37 ล้านล้านบาท ดังนั้น รัฐบาลควรบริหารจัดการที่ดินราชพัสดุให้เกิดประโยชน์สูงสุด
แต่อย่างไรก็ตาม จากผลการตรวจสอบของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ระบุว่า กรมธนารักษ์บันทึกราคาที่ดินราชพัสดุไม่สะท้อนตามมูลค่าราคาประเมินที่เป็นปัจจุบัน เช่น ที่ดินบางแห่งยังไม่มีการประเมินราคา จึงเสนอให้กรมธนารักษ์ประเมินราคาที่ดินให้ถูกต้องครบถ้วน เป็นปัจจุบัน
แนะรัฐสั่งกองทุนหมุนเวียนกำไรงามส่งเงินเข้าคลัง
2. กลุ่มกองทุนหมุนเวียนมีรายได้มากกว่ารายจ่าย 1.05 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 26.86% ของรายได้รวม กลุ่มนี้ถือว่ามีรายได้ในสัดส่วนที่สูงที่สุดเมื่อเทียบกับหน่วยงานของรัฐทั้ง 4 กลุ่ม ทั้งนี้เนื่องจากกองทุนหมุนเวียนมีการใช้ทรัพยากรบางส่วนร่วมกับส่วนราชการ ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นจึงไปแฝงอยู่กับงบการเงินของส่วนราชการ
ดังนั้น การพิจารณาจัดสรรงบอุดหนุนให้กับกองทุนหมุนเวียน รัฐบาลควรคำนึงถึงค่าใช้จ่ายที่ไปแฝงอยู่กับส่วนราชการนั้นๆ ด้วย จึงแนะนำให้กองทุนหมุนเวียนที่มีรายได้มากกว่ารายจ่ายนำเงินส่งคลัง เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจ
บี้ อปท. เร่งเบิกจ่ายงบฯ แทนที่จะฝากกินดอกแบงก์
และประเด็นสุดท้ายที่ ครม. มีมติเห็นชอบตามที่กรมบัญชีกลางแนะนำคือ กรณีที่ อปท. นำเงินไปฝากธนาคารมียอดรวม 2.71 แสนล้านบาท ในการจัดสรรงบอุดหนุนแต่ละปี รัฐบาลควรจะคำนึงถึงต้นทุนทางการเงินจากการที่รัฐบาลต้องออกพันธบัตรกู้เงินมาบริหารงบประมาณด้วย ดังนั้น เพื่อเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลควรจะเร่งรัดให้ อปท. เบิกจ่ายเงินงบประมาณให้เป็นไปตามแผนงานและนโยบายของรัฐบาลด้วย
ล่าสุด เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2555 นายวีระยุทธ เอี่ยมอำภา อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ออกหนังสือเวียนแจ้งไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ เร่งรัดให้ อปท. จัดส่งรายงานงบการเงินประจำปี 2554 พร้อมกับสำเนารายงานงบการเงินที่ต้องส่ง สตง. มาที่สำนักงานส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นภายในเดือนธันวาคม 2555 เพื่อส่งต่อไปให้กรมบัญชีกลางภายในเดือนมกราคม 2556 ทั้งนี้เพื่อจัดทำงบการเงินรวมของภาครัฐในปี 2554 ตามมติ ครม. ต่อไป
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
