15 ปี พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ …ใช้ได้จริงหรือ?

22 ตุลาคม 2012

พ.ต.ท.เธียรรัตน์ วิเชียรสรรค์ ผอ.สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

ผ่านพ้นมากว่า 15 ปีแล้ว สำหรับการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540

แม้ว่าความก้าวหน้าในเรื่องของการให้ “สิทธิ” กับประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประเทศไทย จะมีมาก่อนประเทศอังกฤษและเยอรมัน

แต่กระนั้น การ “เกิดขึ้นมาก่อน” ไม่ได้สะท้อนว่า กลไกการทำงานที่เกี่ยวข้องกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร จะอำนวยความสะดวกให้เกิดขึ้นกับผู้ขอใช้สิทธิรับรู้ข้อมูลได้ตามเจตนารมณ์

ศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อพลเมือง (TCIJ) ได้จัดเวทีฝึกปฏิบัติการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 โดยมี “เธียรชัย ณ นคร” กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ และ “พ.ต.ท.เธียรรัตน์ วิเชียรสรรค์” ผู้อำนวยการ สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ร่วมบรรยาย

โดยแนวคิดของ พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวมาจากการต่อสู้ระหว่าง “สิทธิการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของสาธารณชน” กับ “ความจำเป็นในการเก็บความลับของราชการ” และ “เสรีภาพในการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารของสื่อ” กับ “การเซ็นเซอร์ข้อมูลจากฝ่ายรัฐ”

“พ.ต.ท.เธียรรัตน์” ได้แนะนำช่องทางการขอใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ไว้ว่า ประชาชนสามารถขอได้ทุกเรื่องเพราะเป็นสิทธิ แต่จะได้ข้อมูลมาหรือไม่นั้น เป็นเรื่องที่หน่วยงานจะใช้ดุลพินิจว่าจะให้หรือไม่ให้ ซึ่งหากไม่ให้ก็ต้องแจ้งเหตุผลมาด้วย โดยเหตุผลส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของความมั่นคงระหว่างประเทศ หรือการกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ อย่างไรก็ตาม ผู้ยื่นขอข้อมูลมีสิทธิที่จะขออุทธรณ์ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารต่อไป

“ในกรณีจำนำข้าว ที่กระทรวงพาณิชย์ออกมาบอกว่า ไม่สามารถเปิดข้อมูลที่มีการทำเอ็มโอยูได้ เพราะเป็นเรื่องระหว่างประเทศ บอกเป็นความลับเปิดเผยไม่ได้ เชื่อกันเลย ถึงไม่เชื่อก็กลายเป็นแย้ง แต่ไม่ใช้สิทธิตามกฎหมายเพื่อขอดูเอ็มโอยู อาจเป็นไปได้ว่าประชาชนอ่อนใจกับการใช้สิทธินี้แล้ว แต่กฎหมายนี้เป็นกลไกอย่างหนึ่ง เมื่อมีการร้องเรียนเข้ามาทำให้เกิดการพิจารณาในเรื่องนี้ เพราะกรรมการต้องเรียกข้อมูลจากหน่วยงานมาดู ไม่ใช่ข้อมูลจะอยู่เฉพาะหน่วยงานเดียวเท่านั้น ถ้าท้ายที่สุดกรรมการไม่อนุมัติ ประชาชนก็สามารถฟ้องร้องศาลปกครองได้อีก เพราะมีส่วนได้เสียจากคำสั่งที่ไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร” ผอ.สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ กล่าว

ทั้งนี้ จากสถิติเรื่องร้องเรียนและเรื่องอุทธรณ์ตั้งแต่ปี 2541 ถึงปัจจุบันนั้น มีจำนวนมากขึ้นทุกปี

โดยปีที่มีเรื่องร้องเรียนมากที่สุดคือปี 2554 ที่มีผู้ร้องเรียนเพื่อขอข้อมูลข่าวสารของทางราชการจำนวน 586 เรื่อง และยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการจำนวน 249 เรื่อง

สถิติการขอข้อมูลข่าวสารย้อนหลัง15ปี

เมื่อจำแนกการขอข้อมูลข่าวสารเป็นประเภทเรื่องร้องเรียนและอุทธรณ์ตั้งแต่เดือนมกราคา 2550 ถึงเดือนสิงหาคม 2555 พบว่าประชาชนขอข้อมูลข่าวสารของทางราชการเกี่ยวกับการตรวจสอบใช้อำนาจการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานรวมองค์กรอิสระมากที่สุด โดยมีจำนวนถึง 658 เรื่อง และอุทธรณ์ 267 เรื่อง

ขณะที่ “อ.เธียรชัย” ได้กล่าวถึงปัญหาการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯดังนี้

1. การที่ทั้งรัฐและผู้ร้องต่างอ้างว่า การขอเปิดเผยหรือขอปกปิดนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ไม่มีความชัดเจนในเรื่องของนิยามคำว่า “ประโยชน์สาธารณะ”

2. ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงช่องทางการตรวจสอบข้อมูลได้โดยง่าย

3. โครงการ แผนงาน และงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐ มักไม่ปรากฏ

4. หน่วยงานราชการมักไม่ค่อยเปิดข้อมูลผลการศึกษาสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ)

5. คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารมีจำนวนน้อย ซึ่งประชุมกันเดือนละ 1 ครั้ง จึงไม่สามารถตรวจสอบหน่วยงานต่างๆ ได้ครบ จึงต้องอาศัยภาคสังคมช่วยให้ดำเนินการอุทธรณ์
เรื่องร้องเรียนเข้ามา

6. การจัดระบบข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานราชการไม่ค่อยเป็นระเบียบ ทำให้การให้บริการไม่เป็นไปด้วยความรวดเร็ว

7. เส้นแบ่งระหว่างข้อมูลส่วนบุคคลกับประโยชน์สาธารณะไม่ชัดเจน เช่น ข้อมูลการถือหุ้นของนักการเมือง

8. นิยามเรื่องข้อมูลข่าวสารที่ใช้ดุลพินิจตามมาตรา 15 ได้แก่ ความมั่นคงของรัฐ การบังคับใช้กฎหมาย ความเป็นอิสระในการทำงานของเจ้าหน้าที่ ความปลอดภัยของประชาชน ส่วนได้เสียอันพึงคุ้มครองของบุคคลอื่น ซึ่งรัฐต้องให้เหตุผลในการไม่เปิดเผย อย่างไรก็ดี สามารถอุทธรณ์ไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้ แต่ก็ใช้เวลาพิจารณาล่าช้ามากและไม่ทันเวลาแล้ว

นอกจากนี้ การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่มักเป็นไปในทางไม่ให้เปิดเผย เพราะเกรงว่าผู้บังคับบัญชาจะต่อว่า และรอคณะกรรมการวินิจฉัยฯ พิจารณา ซึ่งน่าจะมีบทบัญญัติที่ว่าด้วยการคุ้มครองการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ในการเปิดเผยเรื่องที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ แม้ว่าเรื่องนั้น กฎหมายจะไม่ระบุว่าจำเป็นต้องให้เปิดเผย

9. การใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองควบคู่ซึ่งยังมีน้อย

10. กระบวนการผลักดันเพื่อแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้นเป็นไปด้วยความยากลำบาก

โดยสาระสำคัญที่ควรแก้ไขเพิ่มเติมในขณะนี้ประกอบไปด้วย การบังคับใช้, การเข้าถึง, การจัดแบ่งประเภทข้อมูลที่ไม่ต้องเปิดเผยตามมาตรา 15 ให้ชัดเจนมากขึ้น, การคุ้มครองข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล, การให้ความสำคัญกับข้อมูลข่าวสารที่พึงต้องเก็บรักษาเนื่องจากมีความสำคัญในประวัติศาสตร์, การเพิ่มองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ขององค์กรกำกับดูแล และการให้ความคุ้มครองและบทกำหนดโทษของการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ

เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ กับ “รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์”

อ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ที่มาภาพhttp://onopen.dreamhosters.com

ศ.ดร.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และอดีตอนุกรรมการ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ปาฐกถาเรื่อง เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ ไว้อย่างน่าสนใจดังนี้

ประเทศไทยเป็นประเทศที่ 24 ที่มีกฎหมายข่าวสารข้อมูล ซึ่งสถิติ ณ ปี 2551 พบว่า ประเทศที่บังคับใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารมี 77 ประเทศ โดยประเทศแรก คือ สวีเดน ปี 1766 ส่วนสหรัฐอเมริกา ปี 1966 ซึ่งทำให้มีการเปิดโปง Pentagon papers อย่างไรก็ดี กฎหมายข้อมูลข่าวสารไม่ใช่สัญญะของระบอบประชาธิปไตย โดยกฎหมายนี้ในแต่ละประเทศยึดปรัชญาต่างๆ กัน หากประเทศที่ยึดปรัชญาสิทธิที่จะรู้ (The right to know) ก็จะมีประชาธิปไตยสูง เพราะใช้มันสถาปนาความโปร่งใสทางสังคมการเมือง และเป็นเงื่อนไขการสร้างกลไกความรับผิด (Accountability)

สำหรับอังกฤษอยู่ใต้วัฒนธรรมการปกปิด และเพิ่งมีกฎหมายข้อมูลข่าวสาร ปี 2000 และบังคับใช้ปี 2005 เยอรมันก็มีปี 2005 เช่นกัน ดังนั้น ประเทศที่มีกฎหมายแบบนี้ก่อนก็ไม่ได้หมายความว่าเป็นประชาธิปไตยสูงดังเช่นประเทศไทย

การพิจารณาความเป็นประชาธิปไตยต้องดูที่ปรัชญาของร่างกฎหมายว่า ประเทศนั้นยึดสิทธิการรับรู้ของประชาชนหรือเปล่า ซึ่งสังคมการเมืองไทยให้ความสำคัญกับการปิดลับ เพราะข้อมูลข่าวสารเป็นอาวุธของชนชั้นปกครอง สังคมการเมืองไทยเป็นอำมาตยาธิปไตยในความหมายของ “เฟรด ริกส์” นั่นคือ “ของอำมาตย์ โดยอำมาตย์ เพื่ออำมาตย์” ดังนั้นอำมาตย์จึงต้องการปกปิดความลับของข้อมูลข่าวสาร

เสรีภาพในข้อมูลข่าวสารมีองค์ประกอบ 3 ประการ คือ

1. สิทธิในการแสวงหาและได้รับข้อมูลข่าวสาร

2. สิทธิในการให้ข้อมูลข่าวสาร

3. สิทธิในการรับข้อมูลข่าวสาร

อย่างไรก็ดี กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการของไทยได้สร้างขีดจำกัดของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารค่อนข้างมาก เป็นมรดกของการเมืองยุคสงครามเย็น เป็นมรดกของการปิดลับ ไม่ได้สนับสนุนเรื่องความโปร่งใส สร้างความชอบธรรมให้ราชการปกปิดข้อมูลบางอย่าง ทั้งนี้ กฎหมายข้อมูลข่าวสารที่จะสร้างความโปร่งใสต้องยึดหลักที่ว่า “หลักการเปิดเผยจนถึงที่สุด” แต่ของไทยไม่ใช่ เพราะอ้างเหตุผลเพื่อความมั่นคงแห่งชาติ โดยไม่มีมาตรวัดที่ชัดเจนว่าอะไรจะก่อให้เกิดความไม่มั่นคงแห่งชาติ ใครเป็นคนวินิจฉัย ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ราชการเป็นผู้วินิจฉัย ฉะนั้นพูดได้ว่า การเมืองยุคสงครามเย็นมีอิทธิพลต่อการร่างกฎหมายฉบับนี้

ส่วนประเด็น “สิทธิข้อมูลข่าวสาร” กับ “สิทธิในความเป็นส่วนบุคคล” สามารถถกเถียงกันได้

“อ.รังสรรค์” ยกตัวอย่างกรณีสถาบันการเงินให้เงินกู้กับผู้เป็นเจ้าของ เมื่อธุรกิจของเจ้าของมีอันเป็นไป สถาบันการเงินนั้นก็ง่อนแง่น และกระเทือนต่อประชาชนที่มีเงินฝากในสถาบันการเงินนั้นไปด้วย ฉะนั้น มีคำถามคือ ข้อมูลการปล่อยกู้ ต้องเปิดเผยหรือไม่ อันนี้เป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้ ผมเคยเสนอว่า ให้ธนาคารแปะป้ายเปิดเผยข้อมูลว่าให้ผู้ถือหุ้นของตัวเองรายไหนกู้ และกู้กี่บาท เพราะผมไม่ถือว่าข้อมูลนั้นเป็นข้อมูลส่วนบุคคล อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ 2540 ให้ความสำคัญข้อมูลส่วนบุคคลค่อนข้างสูง

สาระสำคัญของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ 2540

1. ความครอบคลุม มีค่อนข้างกว้างขวาง โดยรวมไปถึงท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐอื่นๆ แต่ไม่ได้ครอบคลุมไปถึงหน่วยงานที่ประกอบกิจการที่ครอบคลุมไปถึงกิจกรรมที่กระทบผลประโยชน์สาธารณะ เช่น โรงพยาบาลเอกชน โรงเรียน นอกจากนี้ มีประเด็นที่น่าถกเถียงคือ ควรรวมหน่วยงานฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการหรือไม่

นอกจากนี้ มีคำถามว่าอะไรคือ “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” ซึ่งมีข้อสังเกตคือ รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ใช้คำว่า “ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ” แต่ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ 2540 ใช้คำว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” แสดงสปิริตเรื่องถ้อยคำต่างกัน โดยอันหลังคือมีนัยว่า ราชการเป็นเจ้าของ ประชาชนต้องไปขอ

2. ข้อยกเว้นในกฎหมายข้อมูลข่าวสารของไทยมีข้อยกเว้นในมาตรา 14 และ 15 เช่น การเซ็นเซอร์แม้กระทั่งเอกสารที่เป็นเอกสารประวัติศาสตร์ไปแล้ว ฉะนั้น กฎหมายของเราไม่ได้มุ่งสร้างกลไกเปิดเผย แต่สร้างการปิดลับให้ชอบธรรมมากขึ้น

3. การบังคับใช้ กฎหมายข้อมูลข่าวสารของไทยมีข้อยกเว้นมาก ทำให้การบังคับใช้ไม่ค่อยมีประสิทธิผล ตัวอย่างเช่น มีกรณีที่ผู้ปกครองที่ลูกหลานไปสอบโรงเรียนสาธิตแห่งหนึ่ง ซึ่งมีข้อกังขาเรื่องคะแนนสอบ และมาร้องเรียนเพื่อให้เปิดเผยคะแนนสอบ เพื่อดูว่าเด็กที่สอบได้กับสอบไม่ได้มีคะแนนต่างกันอย่างไร ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยฯ สาขาสังคม มีมติให้เปิด ตอนนี้ผ่านมา 20 ปีแล้ว แต่โรงเรียนสาธิตนั้นยังไม่เปิดเผย และไม่ถูกลงโทษ แสดงถึงการบังคับใช้มีประสิทธิภาพต่ำ

4. ความยากง่ายในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ในหลักการที่ควรจะเป็นคือ ประชาชนต้องรู้ว่าแต่ละหน่วยมีข้อมูลข่าวสารอะไรบ้าง และต้นทุนที่จะได้มาต้องต่ำ แต่กฎหมายนี้ของไทยปรากฏว่า ใครที่ต้องการข้อมูลข่าวสาร คนนั้นต้องเป็นคนแบกรับต้นทุนของการได้ซึ่งข้อมูลข่าวสาร และเมื่อใช้เวลานานกว่าที่จะได้ข้อมูลข่าวสารมา ต้นทุนมันก็ยิ่งสูงขึ้น เพราะคนร้องต้องร้องเรียน ต้องเสียค่าโสหุ้ย ทั้งนี้ ถ้าเรายึดหลักว่า “สิทธิที่จะรู้” มันง่าย ก็ปล่อยให้อ่าน ราชการก็ไม่ต้องเสียต้นทุนในการปกปิดความลับ

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ที่ยึดปรัชญา “สิทธิที่จะรู้” จะประกอบด้วย

1. เปิดเผยข้อมูลอย่างถึงที่สุด (Maximum Disclosure Principle)

2. มีพันธะในการตีพิมพ์ข้อมูลข่าวสาร ในกฎหมายไทยมีประเด็นเรื่องนี้ คือ ให้หน่วยราชการไปพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา

3. การเปิดเผยโดยทั่วไป

4. ขอบเขตที่จำกัดของข้อยกเว้น (Limited scope of exception)

5. กระบวนการในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร แต่กฎหมายไทยไม่กำหนดว่า ต้องดำเนินการในกี่วัน

6. ต้นทุนต้องต่ำ ซึ่งผมเคยเสนอว่า ระบุไปเลยว่า “หน่วยราชการมีพันธะที่ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะ หน่วยราชการที่ไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาธารณะต้องมีความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติ” ถ้าเขียนแบบนี้จะเปลี่ยนภาระคนรับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งข้อมูลข่าวสาร

7. การประชุมเป็นไปโดยเปิดเผย

8. การเปิดโปงข้อมูล

9. การปกป้องคนที่เอาข้อมูลสาธารณะมาเปิดเผย

รัฐธรรมนูญไทยกับ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ

จากข้อเท็จจริงที่ว่า พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการตราขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 แต่บังคับใช้หลังรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น เราสามารถมองสาเหตุที่กฎหมายนี้ไม่นำมาซึ่งธรรมาภิบาล ดังนี้

1. รับมรดกสงครามเย็นมากเกินไป ที่ให้แก่นแท้มุ่งรักษาความลับของราชการมากเกินไป ไม่มีสปิริตในวัฒนธรรมความโปร่งใส

2. ผู้ที่ต้องการความโปร่งใสต้องแบกรับภาระการได้มาซึ่งความโปร่งใส

3. กระบวนการพิจารณาคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารเป็นไปอย่างเชื่องช้า ไม่กำหนดห้วงเวลาวินิจฉัยคำร้องข้อมูลข่าวสาร อีกทั้งคณะกรรมการฯ ยังตกอยู่ในอิทธิพลวัฒนธรรมปกป้องความลับราชการ

4. ไม่มีบทลงโทษ เหตุจากไม่มีการตรากฎหมายลูกว่าด้วยเสรีภาพในข้อมูลข่าวสารภายใต้ รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550

เครือข่ายสังคม