ธนาคารไทย “นำ” หรือ “ตาม” การพัฒนา?

6 กันยายน 2012

สฤณี อาชวานันทกุล

อาจารย์บางท่านบอกว่าถ้ามัวแต่เอาใจใส่เรื่องความยุติธรรมทางสังคม จะทำให้ประเทศในส่วนรวมเจริญช้าลง ฉะนั้นจึงควรพัฒนาเศรษฐกิจเสียก่อน ถึงคนมีจะมีมากขึ้น คนจนจะจนลงก็ตาม ในไม่ช้าความเจริญก็จะลงมาถึงคนจนเอง เราได้ใช้วิธีนี้มา ๒๐-๓๐ ปีแล้ว ปรากฏว่าไม่ได้ผล – ป๋วย อึ๊งภากรณ์, “เหลียวหลัง แลหน้า”, พ.ศ. 2519

ผู้เขียนยกตัวอย่างธนาคารที่พยายามเดินตามแนวคิด “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ไปแล้วในตอนก่อนๆ แต่ถ้ามองในระดับอุตสาหกรรม “ภาคการเงินที่ยั่งยืน” ไม่มีวันเกิดอย่างเป็นระบบจากความพยายามของสถาบันการเงินที่มองการณ์ไกลเพียงอย่างเดียว หากต้องอาศัยเสียงเรียกร้องและความร่วมมือจากผู้บริโภค ลูกค้า ชุมชน ตลอดจนนโยบายรัฐที่สนับสนุนในทิศทางที่เหมาะสมด้วย

ก้าวแรกๆ สู่การกำหนดนโยบายรัฐที่เอื้อต่อภาคการเงินที่ยั่งยืน น่าจะอยู่ที่การหาคำตอบว่า ระบบธนาคารจัดสรรทุนอย่าง “มีประสิทธิภาพ” เพียงพอแล้วหรือยัง และการจัดสรรนั้นสอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือไม่

ในภาษาเศรษฐศาสตร์ “ประสิทธิภาพในการจัดสรรทุน” หมายถึงการจัดสรรซึ่งทำให้ทุนก่อประโยชน์สูงสุด แต่ถ้าถามว่าประโยชน์สูงสุด “ของใคร” ก็ขึ้นอยู่กับว่า “เป้าหมายการพัฒนา” คืออะไร ถ้าเรามองว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เราก็จะมองว่า การจัดสรรทุนที่มีประสิทธิภาพหมายถึงการจัดสรรทุนที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตสูงสุด แต่ถ้าเรามองว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่เป้าหมายอื่น เช่น การพัฒนาที่ยั่งยืน (เศรษฐกิจเติบโตโดยอุ้มชูสังคมและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน) หรือการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม เราก็จะมองว่า การจัดสรรทุนที่มีประสิทธิภาพหมายถึงการจัดสรรทุนที่ช่วยบรรลุเป้าหมายเหล่านี้

อย่างไรก็ตาม แม้แต่นักเศรษฐศาสตร์และคนอื่นที่เชื่อว่าเป้าหมายการพัฒนาควรอยู่ที่การเติบโตทางเศรษฐกิจก็ใช่ว่าจะไม่สนใจสังคมและสิ่งแวดล้อมเลย พวกเขาเพียงแต่มักจะเชื่อว่าประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจจะ “ไหลริน” (trickle-down) ลงมาสู่ผู้มีรายได้น้อยเอง

Trickle Down Explained - การ์ตูนโดย 'Polyp', http://www.polyp.org.uk/cartoons/wealth/polyp_cartoon_Trickle_Down_Economics.jpg

Trickle Down Explained – การ์ตูนโดย ‘Polyp’, http://www.polyp.org.uk/cartoons/wealth/polyp_cartoon_Trickle_Down_Economics.jpg

ชาวสำนัก “ตลาดเสรีสุดขั้ว” หลายคนเชื่อว่า ระบบธนาคารพาณิชย์สามารถ “นำ” การพัฒนาได้อย่างมีประสิทธิภาพโดยที่รัฐไม่ต้องทำอะไร เนื่องจากนายธนาคารเป็นผู้เชี่ยวชาญในการจัดสรรทุน และนักธุรกิจย่อมมองเห็น “โอกาสทางธุรกิจ” ในบริเวณที่ยังด้อยพัฒนา นายธนาคารไทยตั้งแต่เจ้าสัวจนถึงผู้จัดการสาขาหลายคนก็เชื่อเช่นนี้ – พวกเขามักจะชอบพาเจ้าหน้าที่รัฐหรือลูกค้าไปดูกิจการต่างจังหวัด แล้วชี้ชวนทำนอง “ดูสิครับ ตั้งแต่ธนาคารเราเข้ามาเปิดสาขา อำเภอนี้เจริญขึ้นเยอะเลย”

น่าเสียดายที่คำกล่าวนี้ไม่เป็นความจริง อย่างน้อยก็ไม่ใช่สถานการณ์ของประเทศไทยที่สถิติชี้ให้เราเห็น

เมื่อนำยอดสินเชื่อต่อหัว ณ สิ้นปี 2553 มาเทียบกับรายได้ประชากรแต่ละจังหวัด (ผลผลิตมวลรวมรายจังหวัด ย่อว่า Gross Provincial Product หรือ GPP) ต่อหัวในปี 2553 พบว่าจังหวัดไหนยิ่งมีรายได้ต่อหัวน้อย ยอดสินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบในจังหวัดนั้นๆ ยิ่งน้อยตามไปด้วย (ภาษาสถิติเรียกว่ามีสหสัมพันธ์เชิงบวก หรือ positive correlation) ข้อมูลนี้บ่งชี้ว่าธนาคารไทยน่าจะ “ตามหลัง” การพัฒนา (จังหวัดเจริญถึงระดับหนึ่งก่อน ธนาคารจึงจะเข้าไปปล่อยสินเชื่อ) ไม่ได้ “นำ” การพัฒนา (ธนาคารปล่อยสินเชื่อ จังหวัดถึงได้เจริญเติบโต) แต่อย่างใด

ความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ประชากรรายจังหวัดต่อหัว กับยอดสินเชื่อรายจังหวัดต่อหัว ปี 2553

ความสัมพันธ์ระหว่างรายได้ประชากรรายจังหวัดต่อหัว กับยอดสินเชื่อรายจังหวัดต่อหัว ปี 2553

หากไม่นับกรุงเทพฯ และภูเก็ต สองจังหวัดที่มียอดสินเชื่อสูงสุด ณ สิ้นปี 2554 (กรุงเทพฯ มียอดสินเชื่อสูงกว่าค่าเฉลี่ยทั้งประเทศกว่า 56 เท่า โดยมียอดสินเชื่อประมาณ 84,177 ล้านบาท เทียบกับยอดสินเชื่อเฉลี่ยทั้งประเทศ 1,494 ล้านบาทต่อจังหวัด) ความสัมพันธ์เชิงบวกระหว่างยอดสินเชื่อต่อหัวกับรายได้ต่อหัวก็ปรากฏเด่นชัดกว่าเดิม อีกทั้งยังชัดเจนว่าสินเชื่อกระจุกตัวอยู่ในจังหวัดที่มีความแข็งแกร่งทางเศรษฐกิจอยู่แล้ว โดยเฉพาะจังหวัดรอบนอกกรุงเทพฯ และจังหวัดที่มีอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ อันได้แก่ ระยอง สมุทรสาคร อยุธยา สมุทรปราการ ชลบุรี ปทุมธานี สระบุรี และนนทบุรี

เมื่อดูสัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบ ณ สิ้นปี 2549 จนถึงสิ้นปี 2554 แยกเป็นกรุงเทพฯ และต่างจังหวัด พบว่าสัดส่วนดังกล่าวของกรุงเทพฯ เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 96 (หมายความว่า เงินฝากทุก 1 บาทที่ธนาคารรับฝากในกรุงเทพฯ ธนาคารจะนำไปปล่อยกู้ 96 สตางค์ในกรุงเทพฯ) เป็นร้อยละ 156 ในปี 2554 ในขณะที่สัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝากในต่างจังหวัดเพิ่มขึ้นเพียงจากร้อยละ 69 เป็นร้อยละ 78 ระหว่างช่วงเวลาเดียวกัน เมื่อดูในรายละเอียดพบว่าสาเหตุคือ ระหว่างช่วงเวลา 6 ปีดังกล่าว เงินฝากที่ธนาคารรับในต่างจังหวัดเพิ่มขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 6.6 ต่อปี ขณะที่เงินฝากในกรุงเทพฯ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยไม่ถึงร้อยละ 1 ต่อปี แต่ยอดสินเชื่อในกรุงเทพกลับเพิ่มเฉลี่ยร้อยละ 11.2 ต่อปี เทียบกับร้อยละ 9.4 ต่อปีในต่างจังหวัด

สัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝาก, 2549-2554

สัดส่วนสินเชื่อต่อเงินฝาก, 2549-2554

สถิติเหล่านี้สะท้อนว่า ธนาคารพาณิชย์โดยรวม “โยกย้าย” เงินฝากจากคนต่างจังหวัดมาปล่อยให้กับคนกรุงเทพฯ มากกว่าจะนำเงินฝากจากคนในแต่ละจังหวัดไปปล่อยกู้ในจังหวัดนั้นๆ เอง นอกจากนี้ ยอดสินเชื่อในกรุงเทพฯ ยังสูงกว่ายอดสินเชื่อในชลบุรี จังหวัดที่ธนาคารพาณิชย์ปล่อยกู้สูงเป็นอันดับสอง ณ สิ้นปี 2554 ถึง 38 เท่า

จังหวัดที่มียอดสินเชื่อและเงินฝากในระบบธนาคารพาณิชย์สูงสุด 20 อันดับแรก ปี 2554

จังหวัดที่มียอดสินเชื่อและเงินฝากในระบบธนาคารพาณิชย์สูงสุด 20 อันดับแรก ปี 2554

ตัวเลขเหล่านี้ล้วนสะท้อนว่า ธนาคารพาณิชย์ไทยนั้นนอกจากจะ “ตามหลัง” การพัฒนาแล้ว ยังมีส่วนตอกตรึงและขยับขยายความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยเฉพาะระหว่างกรุงเทพฯ กับต่างจังหวัดอย่างมีนัยสำคัญ ไม่เคยมีบทบาท “นำ” การพัฒนาเอง หลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ยิ่งไม่เหลียวแลชนบทไทยเพราะภาครัฐใช้วิธีขอร้องมากกว่าบังคับ (ดูล้อมกรอบ) ทั้งหมดนี้ส่งผลให้ปัจจุบันประชาชนกว่า 18 ล้านคนทั่วประเทศยังเข้าไม่ถึงธนาคารในระบบ ต้องฝากผีฝากไข้ไว้กับกลุ่มการเงินชุมชน (การเงินฐานราก) ซึ่งโดยรวมยังขาดการจัดการอย่างเป็นระบบและโครงสร้างเชิงสถาบันที่จำเป็นต่อการขยายผล ส่วนธนาคารของรัฐก็มักจะถูกวาระของนักการเมืองครอบงำจนละเลยมิติด้านการพัฒนา (เช่น การพัฒนาอาชีพอย่างมีประสิทธิผลจริงๆ) หลายแห่งขาดความรอบคอบในการปล่อยสินเชื่อ ผู้มีรายได้น้อยบ่อยครั้งได้ประโยชน์เพียงระยะสั้น ก่อนที่จะชำระหนี้ไม่ได้ในเวลาต่อมา

ในยุคที่ธนาคารแทบทุกแห่งโฆษณาประชาสัมพันธ์กันอย่างครึกโครมว่ามี “ความรับผิดชอบต่อสังคม” (Corporate Social Responsibility ย่อว่า ซีเอสอาร์) ผู้เขียนคิดว่าสถิติต่างๆ ที่ยกมาในตอนนี้ น่าจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีให้ลูกค้า นายธนาคาร และผู้ดำเนินนโยบายภาครัฐได้เริ่มขบคิดกันว่า ธนาคารพาณิชย์ไทยได้แสดงความรับผิดชอบต่อสังคมอย่าง “ถูกวิธี” และ “เพียงพอ” แล้วหรือยัง

หมายเหตุ: คอลัมน์ตอนนี้ปรับปรุงเนื้อหาและตัวเลขจากบทความชื่อเดียวกัน ตีพิมพ์ครั้งแรกบนเว็บไซต์ศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2554

นโยบายเรื่องธนาคารกับการพัฒนา: จากบังคับสู่ร้องขอ

หากย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์ของธนาคารไทย เราจะพบว่าแนวโน้มที่ธนาคาร “ตามหลัง” การพัฒนานั้นไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด ยกตัวอย่างเช่น ในอดีตที่ผ่านมา ช่วงเวลาเดียวที่สัดส่วนการปล่อยกู้แก่ภาคเกษตร (ซึ่งยังเลี้ยงชีพผู้มีรายได้น้อยส่วนใหญ่และคงไม่มีใครปฏิเสธว่าควรได้รับการ “พัฒนา” เป็นอันดับต้นๆ) ของธนาคารไทยเพิ่มสูงขึ้น คือระหว่างปี 2515 ถึง 2539 เมื่อสัดส่วนนี้เพิ่มจากร้อยละ 2 ของสินเชื่อรวม เป็นร้อยละ 3.3 นั้น มิได้เป็นผลมาจากความคิดริเริ่มของธนาคารเอง หากเป็นผลจากการ “ขอร้องแกมบังคับ” (ในภาษาของอาจารย์เพลินพิศ สัตย์สงวน) ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ซึ่งสมัยนั้นยังเจริญรอยตามแนวคิดของ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการ ธปท. ผู้มองว่าธนาคารพาณิชย์ควรมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาชนบท ไม่ใช่ทำธุรกิจกับผู้มีฐานะดีเท่านั้น (พูดง่ายๆ คือ ไม่ควรทำแค่เอาเงินคนจนไปปล่อยกู้ให้กับคนรวย)

ในปี 2518 ธนาคารแห่งประเทศไทย “ขอร้องแกมบังคับ” ให้ธนาคารพาณิชย์ทุกแห่งปล่อยสินเชื่อเพื่อการเกษตรไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของสินเชื่อทั้งหมด ต่อมาระหว่างปี 2520-2522 ขยับเป้านี้เป็นร้อยละ 7, 9 และ 11 ตามลำดับ ก่อนที่จะเปลี่ยนเป้าจากสัดส่วนยอดสินเชื่อรวม เป็นการให้ธนาคารกันเงินฝากร้อยละ 20 ไปปล่อยกู้แก่ภาคชนบท ตั้งแต่ปี 2530 ซึ่งเป็นที่รู้จักในชื่อ “นโยบายสินเชื่อสู่ชนบท” (อ่านหนังสือเวียน ธปท. ได้จากเว็บไซต์ ธปท.) พอเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ปี 2540 นโยบายนี้ก็เป็นอันพับไป โดยที่ ธปท. ไม่เคยรื้อฟื้นขึ้นมาอีกเลยจวบจนปัจจุบัน

ถึงแม้ว่าในปี 2553 ธปท. จะเริ่มให้ความสนใจกับ “การเงินขนาดจิ๋ว” หรือไมโครไฟแนนซ์ นโยบายด้านนี้ของ ธปท. ก็ยังไม่มีรูปธรรมชัดเจน และทำท่าจะเป็นการ “ขอความร่วมมือ” ให้ธนาคารพาณิชย์บุกตลาดล่าง มากกว่าจะ “บังคับ” ให้นำการพัฒนาอย่างตอนที่ ดร.ป๋วย ยังมีชีวิตอยู่ ส่วนธนาคารพาณิชย์เองก็ยังไม่มีวี่แววเท่าไรว่าจะสนใจทำธุรกิจนี้ ผู้เขียนคิดว่าโดยมากเป็นเพราะยังขาดความรู้ความเข้าใจ มองไม่เห็นคนจนว่าเป็น “ตลาด” ที่มีโอกาสทางธุรกิจ และไม่คิดว่าจำเป็นจะต้องเสียเวลาบุกเบิกตลาดใหม่ เพราะเพียงเท่านี้ก็ได้กำไรมากอยู่แล้วจากโครงสร้างธุรกิจที่ยังมีความไม่เป็นธรรมและไร้ประสิทธิภาพอยู่ค่อนข้างมาก ผู้เล่นในตลาดแสวง “ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ” (economic rent) ได้อย่างสม่ำเสมอ

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม