โครงสร้างภาษีเงินได้นิติบุคคล (2) : ธนาคารโลกแนะปรับบทบาท BOI เน้นบริการมากกว่าไล่แจกบัตรยกเว้นภาษี

เกือบ 50 ปี ที่ประเทศไทยใช้นโยบายส่งเสริมการลงทุนเพื่อดึงดูดนักลงทุนต่างชาติเข้ามาลงทุน วันนี้ประเทศไทยก็ยังดำเนินนโยบายนี้อยู่ ซึ่งถ้าเปรียบเทียบประเทศไทยเป็น “คน” ก็ควรเป็นวัยที่ตั้งตัว ตั้งรกราก ปักฐาน ที่มั่นคงได้แล้ว

หากจะย้อนไปดูบทบาทของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (บีโอไอ) ที่จัดตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2509 ในสมัยนั้นเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเทียบเท่ากรม สังกัดกระทรวงอุตสาหกรรม อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม แต่มีคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ทำหน้าที่กำกับดูแลนโยบายส่งเสริมการลงทุน และปรับปรุงสิทธิประโยชน์ทางด้านต่างๆ ให้มีความหลากหลายและมีความยืดหยุ่นมากยิ่งขึ้น ร่วมกับตัวแทนจากภาคเอกชน โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นรองประธานฯ

ปัจจุบันกิจการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนจากบีโอไอ จะได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 8 ปี และหลังจากนั้นได้รับสิทธิลดหย่อนจ่ายภาษีแค่ 50% ของอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลต่อไปอีก 5 ปี ยกตัวอย่าง กรณีที่รัฐบาลปรับลดภาษีเงินได้นิติบุคคลลงมาเหลือ 23% ของกำไรสุทธิ ในปีที่ 9-13 ธุรกิจที่ได้รับการส่่งเสริมจากบีโอไอจะเสียภาษีในอัตรา 11.5% และถ้าภาษีเงินได้นิติบุคคลปรับลดลงมาเหลือ 20% ก็จะเสียภาษีที่อัตรา 10% สำหรับเงินปันผลที่ผู้ถือหุ้นได้รับไม่ต้องนำมาเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

กิจการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุน นอกจากจะได้รับการยกเว้นและลดหย่อนภาษีสรรพากรแล้ว ยังได้รับสิทธิยกเว้นและลดหย่อนภาษีนำเข้าเครื่องจักร,วัตถุดิบ และวัสดุที่จำเป็น และยังได้รับสิทธิประโยชน์อื่นๆ ที่ไม่ใช่ภาษีอีกมากมาย อาทิ อำนวยความสะดวกในการนำช่างฝีมือ ผู้ชำนาญการต่างชาติ เข้ามาทำงานในกิจการที่ได้รับการส่งเสริม และอนุญาตให้ต่างชาติถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ใช้เป็นสถานที่ตั้งของโรงงานได้

จากตัวเลข 10 ปีที่ผ่านมา มีกิจการคนไทยและต่างชาติขอรับการส่งเสริมการลงทุนจากบีโอไอเฉลี่ยปีละ 1,405 ราย รวมวงเงินลงทุนเฉลี่ยต่อปีอยู่ที่ 5.34 แสนล้านบาท แต่มีกิจการที่ได้รับบัตรส่งเสริมเฉลี่ย 1,239 ราย วงเงินลงทุนเฉลี่ยต่อปี 4.35 แสนล้านบาท โดยระบุว่าจะทำให้เกิดการจ้างงานในประเทศเฉลี่ยปีละ 2 แสนคน

ในอดีต ในช่วงปี 2524-2542 บีโอไอเคยนำเสนอข้อมูลลงไปในรายละเอียดว่ามีกิจการที่ได้รับบัตรส่งเสริมไปแล้วเปิดดำเนินการใหม่หรือขยายกิจการ ว่ามีกี่ราย กิจการเหล่านี้นำเงินเข้ามาลงทุนจริงๆ ปีละเท่าไหร่ เกิดการจ้างงานกี่อัตรา เป็นต้น ซึ่งข้อมูลดังกล่าวนี้หาดูได้ที่เว็บไซด์สภาพัฒน์ฯ ผลการดำเนินงานของบีโอไอในช่วงปี 2524-2542)

แต่ก็เป็นที่น่าเสียดาย ปัจจุบันบีโอไอไม่ได้นำข้อมูลชุดนี้ออกมาเผยแพร่ ทั้งนี้ ตัวชี้วัด (KPI) ผลงานของบีโอไอมุ่งเน้นไปที่ตัว “มูลค่า” ของกิจการที่เข้ามาขอรับการส่งเสริมเป็นสำคัญ ทำให้เป็นอุปสรรคต่อการประเมินผลความคุ้มค่าของมาตรการส่งเสริมการลงทุนของบีโอไอ

แต่อย่างไรก็ตาม ในช่วงที่มีการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี บีโอไอได้นำเสนอข้อมูลประโยชน์ที่ได้รับจากมาตรการส่งเสริมการลงทุนเสนอต่อสำนักงบประมาณ เพื่อขอตั้งวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี พบว่า ในแต่ละปีรัฐบาลในด้านการสูญเสียรายได้จากการยกเว้นภาษีสรรพากร และภาษีศุลกากรให้กับกิจการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนเฉลี่ยปีละ 2.6 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 0.156% ของ GDP

ถ้าหากเปรียบเทียบกับมูลค่าการลงทุนของกิจการที่ได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุนเฉลี่ยปีละ 4.35 แสนล้านบาท แท้จริงแล้วมีความคุ้มค่ามากน้อยเพียงใดกับรายได้รัฐที่สูญเสียไปปีละกว่า 2 แสนล้านบาท ถ้าเงินรายได้ส่วนนี้ไปเป็นงบประมาณนำไปใช้ในโครงการอื่นจะดีกว่าหรือไม่ อาทิ ยกเลิกการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้กับคนไทยทั้งประเทศ ซึ่งปัจจุบันกรมสรรพากรจัดเก็บได้ปีละ 2.4 แสนล้านบาท หรือปรับขึ้นค่าเบี้ยยังชีพคนชรา จากเดือนละ 500 บาท เป็นเดือนละ 3,500 บาท เป็นต้น

การยกเว้นภาษีและลดหย่อนภาษีให้กิจการขนาดใหญ่ที่ได้รับบัตรส่งเสริมจากบีโอไอกว่า 1,000 โครงการต่อปี จะส่งผลทำให้กิจการอื่นๆ ที่ไม่ได้รับบีโอไอที่มีมากกว่า 300,000 บริษัท ต้องจ่ายภาษีเงินได้นิติบุคคลที่อัตรา 20% ของกำไรสุทธิ แต่ถ้าไม่มีมาตรการส่งเสริมการลงทุนของบีโอไอ รัฐบาลก็อาจจะพิจารณาปรับอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลลงมาเหลือ 15% ของกำไรสุทธิได้ ดังนั้น การยกเว้นภาษีให้กับกิจการที่ได้รับบีโอไอ จะส่งผลทำให้กิจการทั่วไป ต้องจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าที่ควรจะเป็น

นอกจากนี้ ในอดีตที่ผ่านมา ยังมีการให้สิทธิส่งเสริมการลงทุนแก่กิจการบางประเภท ที่ไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของการพัฒนาประเทศ อาทิ โครงการผลิตน็อตสกรูว์ เครื่องนุ่งห่ม เสื้อผ้า ก้นกรองบุหรี่ หัวปากกาลูกลื่น เป็นต้น ซึ่งกิจการที่ได้รับสิทธิยกเว้นภาษีเหล่านี้จะผลิตสินค้าออกมาขายแข่งกับกิจการทั่วไปที่ไม่ได้รับยกเว้นภาษี

ในช่วงปลายปี 2554 ก่อนที่รัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จะประกาศปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลลงมาเหลือ 23% และ 20% ธนาคารโลกทำรายงานเสนอรัฐบาลว่า “การปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล ควรที่จะดำเนินการควบคู่ไปกับการทบทวนการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีของ BOI หรือที่เรียกกันว่า Tax holidays”

โดยธนาคารโลกระบุว่า ขณะนี้แนวปฏิบัติที่เกิดขึ้นทั่วโลก คือ ประเทศต่างๆ พยายามหลีกเลี่ยงการให้ Tax holidays โดยเฉพาะประเทศไทย มีการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีมากเกินไป จากประสบการณ์ของธนาคารโลกในต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี ไม่ใช่ปัจจัยสำคัญในการดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) ประเทศที่พัฒนาแล้วได้ยกเลิก Tax holidays ไปหมดแล้ว (Completely disappeared) ส่วนประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศกำลังทยอยยกเลิก Tax holidays

ดังนั้น ธนาคารโลกได้ทำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลไทยมีรายละเอียดดังนี้

1) เสนอให้ทบทวนและจำกัดประเภทกิจการที่จะให้การส่งเสริม และที่สำคัญต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของการพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ โครงการที่จะได้รับการส่งเสริมควรจะมีลักษณะเฉพาะที่โดดเด่นและสำคัญมากๆ

2) บีโอไอต้องสร้างกลไกและระบบติดตามการประเมินผลการให้สิทธิประโยชน์ของบีโอไอ เพื่อเป็นเครื่องพิสูจน์ว่าโครงการที่ได้รับบีโอไอมีความคุ้มค่าเปรียบเทียบกับต้นทุนที่เกิดขึ้น

3) แนะนำให้เปลี่ยนตัวชี้วัดผลงาน (KPI) ของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน จากเดิมวัดที่ “มูลค่า” กิจการที่เข้ามาขอรับการส่งเสริมการลงทุน มาเป็น “ความคุ้มค่า” ของการส่งเสริมการลงทุน

4) ปรับเปลี่ยนบทบาทของบีโอไอ โดยให้หันมามุ่งเน้นในเรื่องของการอำนวยความสะดวกแก่นักลงทุน (Facilitator) มากกว่าการเป็นผู้ให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี

  • พูดไม่ยากแต่ทำยากครับ ยุทธศาสตร์ของการพัฒนาประเทศเป็นอย่างไรยังไม่ชัดเจนเลย แล้วก็ยังมีเรื่อง admin ที่สำคัญและน่าปวดหัวอีก เช่น จะเก็บตัวเลขก็ไม่ง่าย เพราะต้องแยกตัวเลข project ออกมาจากตัวเลขบริษัท ซึ่งแน่นอนเป็นการเพิ่มรายจ่ายในด้าน admin ให้บริษัทอีก

    ทั้งนี้ก็คงต้องทำให้ยุทธศาสตร์ประเทศชัดเจนขึ้นก่อนละครับ จะช่วยได้มาก เพราะจะทำให้รู้ว่าควรจะเดินไปทางไหน และอะไรเป็นสิ่งที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ รัฐบาลก็ควรที่จะให้ความสนใจกับเรื่องระยะยาวพวกนี้มากขึ้นครับ ไม่ใช่เพียงแค่ออกนโยบายลดแลกแจกแถม เพื่อหวังผลทางการเมืองระยะสั้น

    ถ้ามียุทธศาสตร์ องค์กรในภาครัฐก็จะเดินหน้าได้ครับ เพราะมีทิศทางที่ชัดขึ้นครับ