ปฎิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า (2): เงินได้บุคคลธรรมดา “ยิ่งรวย ยิ่งได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐมาก”

ดร.ปัณณ์ อภินันอภิบุตร
ดร.ปัณณ์ อภินันอภิบุตร

งานสัมมนาหัวข้อ “สู่สังคมไทยเสมอหน้า การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่งและโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูป” จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2555 ภายใต้โครงการทุนศาสตราจารย์วิจัยดีเด่น ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้คัดเลือกงานวิจัยของ ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร เศรษฐกร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง หัวข้อ “การปฏิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า” มานำเสนอ

ตอนที่แล้วได้กล่าวถึง ปฏิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า (1): ภาษีอากรไทยเอื้อประโยชน์กลุ่มทุนใหญ่ “กรณีการส่งเสริมการลงทุน” ไปแล้ว ถัดมาเป็นหัวข้อที่ 2 เป็นเรื่องของการปรับปรุงค่าลดหย่อนภาษี ภายใต้งานวิจัยหัวข้อ “แผนการปฏิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า”

สำหรับภาพรวมของการจัดเก็บภาษีของประเทศไทยจะมีสัดส่วนอยู่ที่ 16.5% ของจีดีพี สูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียน แต่ยังต่ำกว่ากลุ่มประเทศโออีซีดี ซึ่งมีสัดส่วนอยู่ที่ 35% ของจีดีพี ผลการศึกษาของธนาคารโลกที่ทำร่วมกับกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ระบุว่า รัฐบาลไทยยังมีศักยภาพในการจัดเก็บภาษี (TAX POTENTIAL) ได้เพิ่มขึ้นอีก 5% ของจีดีพี คิดเป็นเม็ดเงินประมาณ 5 แสนล้านบาท โดยไม่ต้องมีการปรับโครงสร้างของอัตราภาษี ทั้งนี้เพื่อนำรายได้ที่เพิ่มขึ้นไปปรับปรุงระบบรัฐสวัสดิการ แต่จะต้องดำเนินการดังต่อไปนี้ คือ

1. ปรับปรุงระบบเทคโนโลยีที่ใช้ในการจัดเก็บภาษี โดยการเชื่อมโยงเครือข่ายข้อมูลกับหน่วยงานอื่น

2. ปฏิรูปกฎหมายภาษี ที่ผ่านมากรมสรรพากรเคยจ้างคณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ มาทำการศึกษาปรับปรุงประมวลรัษฎากร แต่เข้าใจว่าโครงการนี้ถูกยกเลิกไปแล้ว

3. ปรับปรุงหน่วยงานจัดเก็บภาษีให้เป็นองค์กรอิสระต่อการเมือง โดยไม่ต้องอาศัยเงินงบประมาณจากรัฐ (SEMI-AUTONOMOUS REVENUE AGENCY: SARA)

4. ปรับเปลี่ยนโครงสร้างการจัดเก็บภาษีของกรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และกรมศุลกากร จากเดิมเก็บภาษีตามประเภทของภาษีให้เปลี่ยนมาเก็บภาษีตามหน้าที่ (FUNTIONAL MODEL) ทั้งนี้เนื่องจากกรมที่ทำหน้าที่จัดเก็บภาษีจะมีงานหรือภารกิจบางอย่างที่มีลักษณะคล้ายกัน อย่างเช่น งานตรวจสอบภาษี

“เรื่องโครงสร้างภาษี มีนักวิชาการศึกษาเรื่องนี้มากมาย แต่สุดท้ายแล้วก็เก็บขึ้นหิ้ง มีผลในทางปฏิบัติน้อยมาก อย่างเมื่อ 3 สิงหาคม 2555 รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลังแถลงข่าวเรื่องการปฏิรูประบบภาษี ตอนนี้รัฐบาลยังไม่ได้พิจารณาเพราะยังไม่เหมาะสม ขณะที่นักวิชาการอยากจะให้เก็บภาษีเยอะๆ จะได้นำเงินมาปรับปรุงระบบรัฐสวัสดิการ” ดร.ปัณณ์กล่าว

หนุนรัฐเก็บภาษีที่ดิน รับมือ AEC

แต่อย่างไรก็ตาม การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) ตามกระแสของโลกาภิวัตน์ ทำให้การจัดเก็บภาษีมีข้อจำกัดมากขึ้น เพราะการเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิตต่างๆ ทำได้ง่ายขึ้น ยกตัวอย่าง หากรัฐบาลมีนโยบายที่จะเก็บภาษีตลาดหุ้น นักลงทุนก็จะโอนเงินออกทันที

อีกตัวอย่างเป็นกลุ่มของแรงงานที่ใช้ทักษะฝีมือชั้นสูง เช่น แพทย์ วิศวกร บัญชี ที่ผ่านมาใน AEC ได้มีการลงนามในบันทึกข้อตกลง 7 กลุ่มวิชาชีพ หากประเทศไทยเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในอัตราที่สูง แรงงานเหล่านี้ก็จะเคลื่อนย้ายไปอยู่ในประเทศที่เก็บภาษีในอัตราที่ต่ำ อย่างเช่น ประเทศไทยเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสูงสุดที่อัตรา 37% สิงคโปร์เก็บในอัตรา 20% ขณะที่อาชีพบัญชีที่สิงคโปร์มีรายได้สูงกว่านักบัญชีไทย 3 เท่าตัว

“ประเด็นนี้ก็เป็นข้อจำกัด ทำให้รัฐบาลไทยไม่สามารถปรับขึ้นอัตราภาษีได้ สุดท้าย คนที่แบกรับภาระภาษีมากที่สุด คือกลุ่มคนที่ใช้แรงงาน ส่วนกลุ่มนักลงทุนโดยตรง (FDI) อยู่ตรงกลาง ดังนั้นควรจะไปเน้นเก็บภาษีที่ดิน เพราะมันย้ายหนีไปไหนไม่ได้”

ภาษีทางตรงเทียบทางอ้อม

ดร.ปัณณ์กล่าวว่า ทิศทางการจัดเก็บภาษีของไทย ดูตามกราฟแท่งที่นำแสดง พบว่า ที่ผ่านมาการจัดเก็บภาษีทางตรงของไทยมีแนวโน้มปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เนื่องจากยอดการจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคลขยายตัวค่อนข้างดี แต่แนวโน้มในอนาคต หลังจากที่รัฐบาลปรับลดภาษีเงินได้นิติบุคคลเหลือ 20% ของกำไรสุทธิแล้ว เชื่อว่าภาษีทางอ้อมต้องปรับตัวสูงขึ้น และสุดท้ายก็ต้องปรับโครงสร้างอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

การเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีทั่วโลก

และถ้าดูการเปลี่ยนแปลงของอัตราภาษีทางตรงทั่วโลก เริ่มจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ปี 2529 เพดานอัตราภาษีทั่วโลกเฉลี่ยอยู่ที่ 53% ปี 2554 ลดเหลือ 30% ส่วนประเทศไทยอดีตเคยอยู่ที่ 55% ปัจจุบันลดลงมาอยู่ที่ 37% ขณะที่อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลทั่วโลกเฉลี่ยอยู่ที่ 43% ขณะนี้ลดลงมาเหลือ 26% ส่วนภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทย อดีตเคยอยู่ที่ 35% ปัจจุบันลดลงเหลือ 20%

ถ้าไปดูที่สัดส่วนการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เปรียบเทียบกับยอดการจัดเก็บภาษีทั้งหมด ประเทศไทยจะอยู่ตรงกลางระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้ว กับประเทศที่กำลังพัฒนา แต่ถ้านำสัดส่วนดังกล่าวนี้ไปเปรียบเทียบกับจีดีพี ปรากฏว่าอยู่ในระดับคงที่มาตลอด 10 ปี

วิวัฒนาการโครงการภาษีบุคคลธรรมดา 30 ปี

ส่วนวิวัฒนาการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดารของไทย ในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา ในสมัยพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีขั้นมากถึง 13 ขั้น เริ่มต้นที่อัตรา 7-65% ถือว่ามีความก้าวหน้ามากกว่าปัจจุบันที่ลดลงมาเหลือแค่ 5 ขั้น ยิ่งขั้นน้อย อัตราความก้าวหน้าก็จะยิ่งลดลง

ส่วนสภาพปัญหาของโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ดร.ปัณณ์กล่าวว่า ประชากรไทยมี 66 ล้านคน เป็นแรงงานในระบบประกันสังคม 38 ล้านคน ปัจจุบันมีผู้เสียภาษีมายื่นแบบเสียภาษี (ภ.ง.ด.90,91) ประมาณ 9.5 ล้านราย สาเหตุที่ใช้คำว่า “ราย” หมายความว่า 1 ราย อาจจะมี 2 คน คือสามี-ภรรยา ยื่นรวมกัน ก็นับเป็น 1 ราย สรุปว่ามีคนยื่นแบบเสียภาษีกว่า 10 ล้านคน

ในจำนวน 9.5 ล้านราย เนื่องจากรัฐบาลยกเว้นภาษีให้กับคนที่มีเงินได้ต่ำกว่า 1.5 แสนบาทแรก ทำให้มีผู้เสียภาษีหลุดออกไปอยู่นอกฐานภาษีประมาณ 6.8 ล้านคน เหลือคนที่ถึงเกณฑ์ที่ต้องเสียภาษีจริงๆ ประมาณ 2.7 ล้านราย

ในจำนวนนี้เป็นคนที่มีรายได้เกิน 4 ล้านบาท ประมาณ 20,000 คน จ่ายภาษีให้กับรัฐ คิดเป็นสัดส่วน 38% ของภาษีที่จัดเก็บได้ทั้งหมด คนที่มีรายได้สุทธิเกิน 20 ล้านบาทมีประมาณ 2,000 คน

จำนวนคนเสียภาษีเงินได้

ดร.ปัณณ์กล่าวต่อว่า จากที่ทราบข้อมูลว่าฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของกรมสรรพากรเป็นใคร อยู่ที่ไหน กันไปแล้ว คราวนี้มาดูประเด็นที่เป็นปัญหา

จากการที่รัฐบาลที่ผ่านๆ มาไปเพิ่มวงเงินยกเว้นที่ได้รับภาษี และเพิ่มวงเงินค่าลดหย่อนภาษีอย่างต่อเนื่อง เช่น เพิ่มวงเงินยกเว้นภาษีสำหรับผู้มีเงินได้สุทธิจาก 50,000 บาท เป็น 150,000 บาท เพิ่มวงเงินลดหย่อนภาษีจากการลงทุนในกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (RMF) และกองทุนหุ้นระยะยาว (LTF) จากเดิม 3 แสนบาท เป็น 5 แสนบาท และเคยปรับเพิ่มวงเงินขึ้นไปสูงสุดที่ 7 แสนบาท ในปี 2551 ส่วนค่าดอกเบี้ยเพื่อซื้อที่อยู่อาศัย และเบี้ยประกันชีวิตก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน

การปรับเพิ่มวงเงินค่าลดหย่อนภาษี ยิ่งทำให้โครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามีความซับซ้อนมากกว่าที่ควรจะเป็น นอกจากนี้ยังมีรายการค่าลดหย่อนภาษีมากถึง 20 รายการ ทำให้ผู้เสียภาษีเกิดความยุ่งยากในการกรอกแบบฟอร์ม

แต่การที่มีรายการค่าลดหย่อนภาษีมากถึง 20 รายการ ก็มีข้อดีคือใช้เป็นเครื่องมือในการส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม ที่รัฐบาลต้องการสนับสนุน

ส่วนข้อเสียคือทำให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ ยกตัวอย่างผู้เสียภาษี 3 ราย คือ นายจน, นายจนไม่จริง และนายรวย

นายจนมีเงินได้ 3 หมื่นบาทต่อเดือน ถ้าไม่ใช้สิทธิลดหย่อนเลย เสียภาษี 12,000 บาท นายจนไม่จริงรายได้เท่ากัน ใช้สิทธิลดหย่อนภาษีทุกอย่าง ปรากฏว่าไม่ต้องเสียภาษีเลย อันนี้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรมในแนวนอน กล่าวคือ คนมีรายได้เท่ากันรับภาระภาษีไม่เท่ากัน

กรณีที่ 3 นายรวย มีรายได้ 1 แสนบาทต่อเดือน ใช้สิทธิเต็มที่ รายนี้ไม่ต้องเสียภาษีเลย สรุปว่าคนมีเงินได้ 1 แสนบาท ไม่ต้องเสียภาษี ขณะที่คนมีเงินได้ 3 หมื่นบาท ต้องเสียภาษี 12,000 บาท และนี่คือความไม่เป็นธรรมในแนวตั้ง

ด้วยเหตุนี้เองทำให้โครงสร้างอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทย ไม่มีความก้าวหน้า

ยิ่งรวย ยิ่งได้รับเงินค่าลดหย่อนมาก

หากไปดูที่การใช้สิทธิหักค่าลดหย่อนแต่ละประเภทโดยเฉลี่ยต่อคน จำแนกตามขั้นเงินได้สุทธิ อย่างเช่น การใช้สิทธิหักค่าลดหย่อนภาษี กรณีเลี้ยงดูบิดามารดา วงเงิน 30,000 บาท ปรากฏว่าไม่ค่อยมีอะไรตื่นเต้น แต่ถ้ามาดูคนที่มีรายได้มากกว่า 1 ล้านบาทขึ้นไป เข้ามาใช้สิทธิหักลดหย่อน จากการซื้อ RMF, LTF และบริจาคเงิน จะเห็นว่าตัวเลขค่อนข้างที่จะเติบโตแบบก้าวกระโดด ความหมายคือ คนยิ่งรวยยิ่งได้รับประโยชน์จากมาตรการลดหย่อนภาษีจากรัฐบาลในอัตราที่สูงมาก

และถ้าหากนำอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในแต่ละขั้น คูณกับวงเงินที่ผู้เสียภาษีเข้ามาใช้สิทธิหักลดหย่อนภาษี เท่ากับรัฐนำเงินงบประมาณไปจ่ายให้กับคนกลุ่มนี้ (Tax expenditure) ยิ่งรวยยิ่งได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐมาก

อย่างเช่น คนที่มีรายได้สุทธิ 20 ล้านบาทขึ้นไป จะได้รับเงินจากรัฐบาล 1.3 แสนบาทต่อคน ขณะที่คนจนสุดได้แค่ 7,000 บาท

รายได้เกิน 20 ล้านจ่ายภาษีน้อยกว่าคนที่มีรายได้ 4-10 ล้าน

กราฟทางซ้ายมือ เป็นอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่กำหนดไว้ในประมวลรัษฎากร ส่วนกราฟทางด้านขวามือ ดร.ปัณณ์นำข้อมูลเงินได้พึงประเมินของผู้เสียภาษีในแต่ละขั้น หักค่าลดหย่อน หักค่าใช้จ่าย ทั้งนี้เพื่อคำนวณว่าผู้เสียภาษีที่มีเงินได้สุทธิในแต่ละขั้นเสียภาษีให้กับกรมสรรพากรในอัตราเฉลี่ยอยู่ที่เท่าไหร่ ยกตัวอย่าง คนที่มีเงินได้สุทธิ 20 ล้านบาทขึ้นไป เสียภาษีในอัตรา 10.8% หรือคนที่มีเงินได้สุทธิในช่วง 10-20 ล้านบาท เสียภาษีในอัตรา 15.2%

“ที่น่าสนใจ คือ กราฟแท่งหลังๆ มันตกลงไปเรื่อยๆ ตอนแรกผมก็สงสัยว่าทำไมกราฟไม่พุ่งขึ้น ก็พบคำตอบว่า คนรวยไม่ใช่มนุษย์เงินเดือน จึงสามารถหักค่าใช้จ่ายอื่นๆ ได้มากกว่าปกติ” ดร.ปัณณ์กล่าว

ยกตัวอย่าง มนุษย์เงินเดือน หักค่าใช้จ่ายได้ 40% ของเงินได้ ส่วนคนรวยที่มีเงินได้ ตามมาตรา 40 (8) พวกทำธุรกิจขนส่ง การค้าพาณิชย์ อุตสาหกรรม สามารถนำเงินได้มาหักค่าใช้จ่ายได้ถึง 70-85% แต่ถ้าเป็นผู้ที่มีเงินได้ตามมาตรา 40 (7) รับเหมาก่อสร้าง หักค่าใช้จ่ายได้ 70% สรุป คนรวยกลุ่มนี้หักค่าใช้จ่ายได้มากกว่าคนปกติ

นี่คือที่มาของปัญหาความเหลื่อมล้ำ คนรวยที่มีรายได้เกินกว่า 20 ล้านบาทต่อปี เสียภาษีน้อยกว่าคนที่มีรายได้อยู่ในช่วง 4-10 ล้านบาท ถึงเวลาที่จะมีการปรับปรุงโครงสร้างภาษีแล้วหรือยัง

เสนอ 3 ทางเลือก วงเงินลดหย่อน LTF-RMF

แต่อย่างไร คงต้องยอมรับว่าการไปยกเลิกค่าลดหย่อนภาษีแต่ละรายการ ในทางปฏิบัติคงทำได้ยาก เพราะทุกมาตรการ ค่าลดหย่อนทุกรายการมีเหตุผลความจำเป็นรองรับอยู่

ดังนั้นในงานวิจัยของ ดร.ปัณณ์ จึงเสนอทางออกในการปรับปรุงค่าลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเอาไว้ 3 แนวทาง คือ

1. กำหนดให้ใช้สิทธิค่าลดหย่อนภาษีทุกประเภทรวมกันได้ไม่เกิน 5 แสนบาท หรือ 1 ล้านบาท กล่าวคือ ค่าลดหย่อนทุกรายการยังคงมีวงเงินลดหย่อนภาษีเท่าเดิม แต่ผู้เสียภาษีจะใช้สิทธิหักลดหย่อนภาษีรวมกันได้ไม่เกินวงเงินสูงสุดที่กรมสรรพากรจะกำหนด

2. ทบทวนค่าลดหย่อนบางตัว อย่างเช่น กรณีลงทุนใน LTF และ RMF ปัจจุบันใช้สิทธิหักลดหย่อนภาษีได้รายการละ 5 แสนบาท รวม 2 รายการ 1 ล้านบาท หากผู้เสียภาษีที่อัตรา 37% เท่ากับว่ารัฐบาลกำลังจะโอนเงินให้คนรวยฟรีๆ ปีละ 3.7 แสนบาท

อย่างกรณีของ LTF ไม่มีประเทศใดในอาเซียนให้สิทธิมากเท่ากับประเทศไทย LTF มันส่งเสริมนักลงทุนในตลาดหุ้น แต่ RMF ควรส่งเสริม เพราะเป็นการออมเงินในระยะยาว เพื่อเตรียมไว้ใช้ยามเกษียณ

3. ปรับลดค่าลดหย่อนภาษีจากวงเงิน 5 แสนบาท เหลือ 1.5 แสนบาท ทั้งกรณีลงทุนใน RMF และ LTF

แต่อย่างไรก็ตาม การให้สิทธิประโยชน์หักลดหย่อนภาษีจากการลงทุนใน LTF จะสิ้นสุดลงในปี 2559 ล่าสุดมีข้อเสนอจากสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) ขอให้กระทรวงการคลังทำเป็นมาตรการถาวร