แนวคิดในการจัดตั้งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

10 สิงหาคม 2012

ภาวิน ศิริประภานุกูล
pawin@econ.tu.ac.th

สืบเนื่องมาจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 มิถุนายน 2555 มีมติให้ขยายระยะเวลาคุ้มครองเงินฝากบัญชีละไม่เกิน 50 ล้านบาท ออกไปอีก 3 ปี จากข้อกำหนดเดิมที่จะเริ่มให้มีการคุ้มครองเงินฝากบัญชีละไม่เกิน 1 ล้านบาท ในวันที่ 11 สิงหาคม 2555 ไปเป็นการพิจารณาว่าจะปรับลดวงเงินคุ้มครองเงินฝากลงไปไม่เกิน 1 ล้านบาทหรือไม่ อีกครั้งหนึ่ง ในวันที่ 11 สิงหาคม 2558

โดยเหตุผลของการขยายระยะเวลาการคุ้มครองเงินฝากดังกล่าว ตามที่ผมได้รับทราบจากสื่อต่างๆ ก็คือ การที่ในช่วงเวลาปัจจุบันได้เกิดความผันผวนขึ้นในระบบการเงินโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสหภาพยุโรป ซึ่งทำให้รัฐบาลควรที่จะสร้างความมั่นใจให้กับผู้ฝากเงินโดยการเข้าไปดูแลผู้ฝากเงิน และเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมในการแข่งขันระหว่างสถาบันการเงินต่อไป

โดยส่วนตัวแล้วผมรู้สึกสับสนกับการตัดสินใจดังกล่าวของรัฐบาลเป็นอย่างมากครับ อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าหลายๆ คนคงจะไม่รู้สึกสับสนเช่นเดียวกับผม ดังนั้นผมจึงขอใช้โอกาสนี้อธิบายความสับสนของผมให้กับท่านผู้อ่านได้รับทราบครับ

แนวคิดในการคุ้มครองเงินฝากกับปัญหาคุณธรรมวิบัติ (Moral Hazard)

เหตุผลหลักๆ ในการคุ้มครองเงินฝาก ตาม Handbook of Central Banking No. 9 ที่เขียนโดยคุณ Ronald MacDonald ที่ธนาคารกลางแห่งชาติอังกฤษ มีอยู่ด้วยกัน 2 ประการครับ โดยประการที่หนึ่ง เพื่อเป็นการคุ้มครองลูกค้าของธนาคาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งลูกค้ารายย่อย ซึ่งอาจไม่มีความรู้ความเข้าใจในสถานะทางการเงินของสถาบันการเงิน หรือไม่มีทรัพยากรเพียงพอในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับสถานะทางการเงินของสถาบันการเงินดังกล่าว ให้มีความปลอดภัยจากการใช้บริการในระบบสถาบันการเงิน

ในขณะที่ประการที่สอง เพื่อลดระดับความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นกับระบบสถาบันการเงินเอง จากการตื่นตระหนกของผู้ฝากเงินในช่วงที่เกิดความไม่แน่นอนขึ้นในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งอาจทำให้ระบบสถาบันการเงินล่มสลายลงได้จากการที่ผู้ฝากเงินแห่กันไปถอนเงินออกจากระบบสถาบันการเงิน การคุ้มครองเงินฝากจะช่วยเพิ่มความมั่นใจให้กับผู้ฝากเงิน ทำให้ผู้ฝากเงินไม่ตื่นตระหนกและแห่กันไปถอนเงินในช่วงที่เกิดความผันผวนไม่แน่นอน ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงของการล่มสลายของระบบสถาบันการเงินลงไป

อย่างไรก็ตาม นักศึกษาวิชาเศรษฐศาสตร์ระดับปริญญาตรีทุกคนจะถูกสอนให้รู้จักกับคำว่า “คุณธรรมวิบัติ” หรือ “Moral Hazard” ซึ่งในกรณีของการใช้บริการกับสถาบันการเงิน จะหมายถึงการที่ผู้ฝากเงินและสถาบันการเงินจะมีแรงจูงใจที่จะกระทำการใดๆ อันไม่พึงกระทำ เนื่องจากการคุ้มครองเงินฝากดังกล่าว

ในด้านของผู้ฝากเงิน การคุ้มครองเงินฝากจะลดแรงจูงใจของผู้ฝากเงินในการหาข้อมูลเกี่ยวกับสถานะทางการเงินของสถาบันการเงิน เนื่องจากผู้ฝากเงินต่างมั่นใจว่าตนเองจะได้รับเงินฝากคืน ไม่ว่าจะได้รับคืนจากสถาบันการเงินเอง หรือระบบการคุ้มครองเงินฝากของประเทศก็ตาม ดังนั้น ผู้ฝากเงินจึงไม่ได้นำเอาปัจจัยความเสี่ยงของสถาบันการเงินมาคำนึงถึงในการเลือกฝากเงินของตนเองอย่างที่ควรจะเป็น และทำให้ผู้ฝากเงินจะมองถึงผลตอบแทนในรูปอัตราดอกเบี้ยเงินฝาก หรือความสะดวกสบายในการใช้บริการกับสถาบันการเงินใกล้บ้าน เป็นปัจจัยหลักๆ ในการฝากเงินของตนเองเท่านั้น

ในด้านของผู้บริหารของสถาบันการเงิน ก็ไม่มีความจำเป็นในการสร้างความมั่นคงให้กับสถาบันการเงินของตนเอง เนื่องจากระบบการคุ้มครองเงินฝากจะทำให้ผู้ฝากเงินไม่ได้ให้ความสนใจกับความมั่นคงของสถาบันการเงินแต่ประการใด นอกจากนั้นแล้ว ในกรณีที่ระบบการรับผิดรับชอบของผู้บริหารสถาบันการเงินมีช่องโหว่ ระบบการคุ้มครองเงินฝากอาจทำให้ผู้บริหารสถาบันการเงินมีแรงจูงใจที่จะดำเนินกิจการของตนเองอย่างสุ่มเสี่ยง เพื่อให้ได้ผลกำไรที่สูงขึ้นจากการดำเนินการที่สุ่มเสี่ยงดังกล่าว

ระบบการคุ้มครองเงินฝากที่เหมาะสม

เราจะเห็นได้ครับว่า ปัญหาคุณธรรมวิบัติที่เกิดขึ้นจากระบบการคุ้มครองเงินฝาก ทั้งในด้านผู้ฝากเงินและผู้บริหารสถาบันการเงิน ต่างสร้างความเสี่ยงที่สูงมากขึ้นให้กับระบบสถาบันการเงินทั้งระบบ ดูๆ ไปแล้วจึงเหมือนกับว่า ในด้านหนึ่งเราต้องการระบบการคุ้มครองเงินฝากเพื่อคุ้มครองผู้ฝากเงิน และป้องกันการล่มสลายของระบบสถาบันการเงิน แต่ในอีกด้านหนึ่ง ระบบการคุ้มครองเงินฝากเองก็อาจสร้างความอ่อนแอให้กับระบบสถาบันการเงินด้วยเช่นเดียวกัน

ดังนั้น เพื่อลดระดับของปัญหาคุณธรรมวิบัติจากระบบการคุ้มครองเงินฝาก ข้อปฏิบัติที่เป็นสากลโดยทั่วไปนั้นจะกำหนดให้ระบบการคุ้มครองเงินฝากให้การคุ้มครองกับผู้ฝากเงินในระดับที่ไม่เต็มจำนวนเงินฝาก โดยการคุ้มครองเงินฝากไม่เต็มจำนวนดังกล่าวจะสร้างแรงจูงใจส่วนหนึ่งให้กับผู้ฝากเงินในการหาข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงของสถาบันการเงิน ในขณะที่ผู้บริหารสถาบันการเงินก็มีแรงจูงใจที่จะสร้างความมั่นคงให้กับสถาบันการเงินของตนเองเพื่อดึงดูดเงินฝากจากผู้ฝากเงินดังกล่าว

ระบบการคุ้มครองเงินฝากที่ดีจึงควรที่จะถูกออกแบบให้มีการกำหนดเพดานการคุ้มครองเงินฝากต่อผู้ฝากเงินแต่ละรายอย่างเหมาะสมครับ โดยประเด็นหลักๆ จะอยู่ที่ระบบดังกล่าวควรที่จะคุ้มครองเงินฝากให้กับผู้ฝากเงินรายย่อยที่ไม่มีทรัพยากรเพียงพอในการหาข้อมูลเกี่ยวกับสถาบันการเงินได้ ในขณะที่ควรจะสร้างแรงจูงใจให้กับผู้ฝากเงินรายใหญ่และผู้บริหารสถาบันการเงิน ในการให้ความสำคัญกับความมั่นคงของสถาบันการเงินอีกทางหนึ่งด้วย

โดยระบบการคุ้มครองเงินฝากที่ดี จะช่วยให้สถาบันการเงินแต่ละแห่งเสริมสร้างความมั่นคงให้กับตนเอง ซึ่งจะเป็นส่วนสำคัญในการช่วยสร้างความมั่นคงให้กับระบบสถาบันการเงินในภาพรวมทั้งระบบอีกด้วยครับ หรืออาจพูดได้ว่า ระบบการคุ้มครองเงินฝากที่ดีจะเป็นเสมือนมาตรการในเชิงป้องกันการล่มสลายลงของระบบสถาบันการเงินอีกทางหนึ่งด้วย

กรณีของประเทศไทย

จากตารางแสดงข้อมูลจำนวนบัญชีเงินฝาก และยอดรวมเงินฝากของระบบสถาบันการเงินทั้งหมดของประเทศไทย ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2555 ที่ผ่านมา โดยข้อมูลดังกล่าวมีการแยกจำนวนบัญชีเงินฝากและยอดรวมเงินฝากออกเป็นชั้นๆ ตามขนาดของบัญชีเงินฝาก ยกตัวอย่างเช่น บัญชีเงินฝากทั้งหมดที่มียอดฝากเงินไม่เกิน 50,000 บาท ในประเทศไทย มีอยู่ด้วยกันจำนวน 67.5 ล้านบัญชี โดยที่มียอดเงินฝากรวมกัน 323,230 ล้านบาท เป็นต้น

ในตาราง ผมได้คำนวณสัดส่วนของบัญชีเงินฝากขนาดต่างๆ ต่อบัญชีเงินฝากทั้งหมด และยอดสัดส่วนสะสม ที่เป็นการบวกรวมสัดส่วนของบัญชีเงินฝากในขนาดที่ต่ำกว่าระดับดังกล่าวลงไปทั้งหมดประกอบอยู่ด้วย ยกตัวอย่างเช่น เงินฝากยอดต่ำกว่า 100,000 บาทของประเทศไทย มีจำนวนบัญชีคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 91.23 ของจำนวนบัญชีเงินฝากทั้งหมด ในขณะที่มียอดเงินฝากรวมคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 7.13 ของยอดเงินฝากรวมทั้งหมดเพียงเท่านั้น

จากข้อมูลในตารางจะเห็นได้ว่า ในด้านของ “จำนวนบัญชีเงินฝาก” บัญชีเงินฝากที่มียอดไม่เกิน 1,000,000 บาท จะคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 98.73 ของจำนวนบัญชีเงินฝากทั้งหมดในประเทศไทย ในขณะที่บัญชีเงินฝากที่มียอดเกินกว่า 1,000,000 บาท จะมีสัดส่วนร้อยละ 1.27 ของจำนวนบัญชีเงินฝากทั้งหมดในประเทศไทย

ในด้านของ “ยอดเงินฝากรวม” บัญชีเงินฝากที่มียอดฝากไม่เกิน 1,000,000 บาท จะมียอดเงินฝากรวมคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 29.63 ของยอดเงินฝากทั้งหมดในประเทศไทย ในขณะที่บัญชีเงินฝากที่มียอดฝากเงินเกิน 1,000,000 บาท มียอดเงินฝากรวมคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70.37 ของยอดเงินฝากทั้งหมดของประเทศไทย

โดยที่สัดส่วนต่างๆ ที่ผมอ้างถึงนี้ ทั้งในด้านของจำนวนบัญชีเงินฝากและยอดเงินฝากรวมของประเทศไทย จะไม่ได้มีความแตกต่างกันมากนักในแต่ละช่วงเวลาที่ผ่านมาแต่ประการใดครับ

ระบบการคุ้มครองเงินฝากโดยสถาบันคุ้มครองเงินฝากของประเทศไทย ตั้งแต่ก่อตั้งขึ้นมาในปี 2551 ได้ถูกออกแบบให้มีการกำหนดวงเงินคุ้มครองสูงสุดในระดับ 1,000,000 บาท ซึ่งจากตารางจะสามารถคุ้มครองบัญชีเงินฝากได้เป็นสัดส่วนราวร้อยละ 98.73 ของจำนวนบัญชีเงินฝากทั้งหมด โดยผมน่าจะพูดคร่าวๆ ได้ว่า ผู้ฝากเงินรายย่อยทั้งหมดในประเทศไทยจะได้รับการคุ้มครองภายใต้เงื่อนไขดังกล่าว

ในขณะที่วงเงินคุ้มครอง 1,000,000 บาท จะสร้างแรงจูงใจให้กับบัญชีเงินฝากที่เหลืออยู่เป็นสัดส่วนร้อยละ 1.27 ให้หันมาให้ความสำคัญกับความมั่นคงของสถาบันการเงิน โดยบัญชีเงินฝากที่คิดเป็นจำนวนราว 9.8 แสนบัญชีนี้น่าจะมีอำนาจในการต่อรองกับสถาบันการเงินอยู่พอสมควร เนื่องจากบัญชีเงินฝากดังกล่าวมียอดฝากเงินรวมอยู่ทั้งสิ้นราว 5.55 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70.37 ของยอดเงินฝากทั้งหมดของประเทศไทย

โดยส่วนตัวแล้วผมคิดว่า ระบบการคุ้มครองเงินฝากในลักษณะนี้น่าจะสามารถให้ความคุ้มครองกับผู้ฝากเงินรายย่อยได้ทั้งหมดอยู่แล้ว ในขณะที่น่าจะสามารถสร้างแรงจูงใจให้เกิดการสร้างเสริมความมั่นคงขึ้นในระบบสถาบันการเงินของประเทศไทยได้อีกด้วยครับ

ผลกระทบจากการปรับเพิ่มวงเงินคุ้มครองเงินฝาก

การปรับเพิ่มวงเงินคุ้มครองเงินฝากจากระดับ 1,000,000 บาท ไปเป็นระดับ 50 ล้านบาท จะช่วยคุ้มครองบัญชีเงินฝากเพิ่มขึ้นอีกเป็นจำนวน 972,665 บัญชี โดยผมมีความเชื่อว่า บัญชีเงินฝากเหล่านี้มี “จำนวนเจ้าของบัญชี” ในระดับที่ต่ำกว่า “จำนวนบัญชี” นั่นคือ เจ้าของบัญชีหลายๆ รายในกลุ่มนี้น่าจะมีบัญชีเงินฝากที่มียอดเงินฝากระดับดังกล่าวเกินกว่า 1 บัญชี ในขณะที่ผมมีความเชื่อเช่นเดียวกันครับว่า ประชากรไทยหลายๆ คน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจนที่มีรายจ่ายอยู่ในระดับต่ำกว่า 1,680 บาทต่อเดือน ที่มีกระจายอยู่ทั่วประเทศราว 5 ล้านคน ในปี 2553 ไม่ได้เป็นเจ้าของบัญชีเงินฝากกับสถาบันการเงินใดๆเลย

ซึ่งทำให้มีผู้รับประโยชน์จากมาตรการเพิ่มวงเงินคุ้มครองเงินฝากไปเป็นระดับ 50 ล้านบาทนี้ คิดเป็นสัดส่วนน้อยกว่าร้อยละ 1 ของประชากรไทยทั้งประเทศ ในขณะที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีความเสี่ยงที่จะต้องแบกรับภาระในการให้ความคุ้มครองบัญชีเงินฝากเหล่านี้เพิ่มขึ้นประมาณ 2.6 ล้านล้านบาท

จากคำให้สัมภาษณ์ของผู้อำนวยการสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ในช่วงปลายเดือนมิถุนายน 2555 ที่ผ่านมา สถาบันคุ้มครองเงินฝากมีเงินกองทุนอยู่ทั้งสิ้นราว 1 แสนล้านบาท (โดยตัวเลขดังกล่าวเป็นตัวเลขที่สอดคล้องกับรายงานประจำปี 2553 ของสถาบันฯ ที่มีสินทรัพย์อยู่ทั้งสิ้นราว 66,600 ล้านบาท ในขณะที่มีเงินนำส่งสถาบันแต่ละปีราว 27,500 ล้านบาท) ตัวเลขเงินกองทุนดังกล่าวเมื่อเปรียบเทียบกับภาระที่เพิ่มขึ้นราว 2.6 ล้านล้านบาท อยู่ในระดับราวร้อยละ 3.8 ของตัวเลขภาระที่เพิ่มขึ้นเพียงเท่านั้น ทั้งนี้ยังไม่นับรวมภาระของบัญชีเงินฝากในระดับต่ำกว่า 1,000,000 บาท ที่มียอดรวมราว 2.34 ล้านล้านบาทนะครับ

บทสรุป

ในทางปฏิบัติแล้ว สถาบันคุ้มครองเงินฝากอาจไม่ได้มีภาระค่าใช้จ่ายจริงในระดับที่สูงมากดังที่ผมได้แสดงข้อมูลเอาไว้ในช่วงก่อนหน้าครับ เนื่องจากอาจไม่มีสถาบันการเงินใดๆ ในประเทศไทยล้มละลายลงในอนาคตอันใกล้นี้ ซึ่งทำให้สถาบันคุ้มครองเงินฝากไม่จำเป็นจะต้องใช้จ่ายเงินใดๆ ในกองทุนออกไปเลย

อย่างไรก็ตาม เรากำลังพูดถึงระบบการคุ้มครองเงินฝากที่ดี และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นกับระบบคุ้มครองเงินฝากดังกล่าว ซึ่งโดยส่วนตัวแล้วผมคิดว่า การเพิ่มวงเงินคุ้มครองเงินฝาก 1) มีผู้ได้รับประโยชน์ในวงจำกัด 2) ทำลายระบบที่ได้รับการออกแบบมาดีแล้วลงไป ในขณะที่ 3) สร้างความเสี่ยงเพิ่มเติมมหาศาลให้กับระบบดังกล่าว โดยจากระดับเงินกองทุนในปัจจุบัน อาจพูดได้ว่าไม่เพียงพอรองรับกับการล้มละลายลงของธนาคารขนาดกลางของประเทศไทยเพียงแห่งเดียวเสียด้วยซ้ำครับ ไม่ต้องพูดถึงธนาคารขนาดใหญ่ 4–5 แห่งของประเทศ

ท่านผู้อ่านน่าจะพอเข้าใจผมบ้างแล้วนะครับ ว่าทำไมผมถึงได้สับสนกับการตัดสินใจของที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในวันที่ 26 มิถุนายน 2555 ที่ผ่านมา