‘ทุจริตเชิงนโยบาย’ ตายยาก ผลวิจัยพบสำนักงบฯ-สภาพัฒน์ฮั้วการเมือง ป.ป.ช. แนะแก้กฎหมายคุมเข้ม (1)

17 กรกฎาคม 2012

ที่มาภาพ : http://images.voicetv.co.th

สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เปิดเผยงานวิจัย “รูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย” ที่มี ผศ.ดร.นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นหัวหน้าคณะ พร้อมด้วย รศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ นักวิจัยอาวุโส ทีมนักวิชาการอีก 3 คน

รายงานวิจัยที่เสนอ ป.ป.ช. ระบุว่า การทุจริตทางนโยบายเกิดขึ้นจากหลายวิธีการ โดยเฉพาะนักการเมืองที่ใช้ช่องว่างทางกฎหมายหาผลประโยชน์ ปรากฎร่องรอยของเส้นทางการทุจริตหลายจุด ตั้งแต่การใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีอย่างไม่โปร่งใส ไม่ว่าจะเป็นการให้ความเห็นประกอบเรื่องเสนอ ครม., การเสนอวาระจรทั้งที่โครงการมูลค่ามหาศาล แต่ไม่ต้องการให้รัฐมนตรีอื่นศึกษารายละเอียดได้ทัน

ขณะเดียวกัน บางโครงการส่อให้เห็นการทุจริตเชิงนโยบายมาตั้งแต่ขั้นตอนกำหนดนโยบายของพรรค, การกำหนดโครงการตามแผนบริหารราชการแผ่นดิน และโครงการในร่าง พ.ร.บ.งบประมาณประจำปี รวมถึงการนำไปสู่ภาคปฏิบัติเมื่อ พ.ร.บ.งบประมาณผ่านสภาผู้แทนราษฎร

รายงานการวิจัยระบุว่าในแต่ละช่วงเวลา โครงการของรัฐบาลสามารถถูกใช้เป็นเครื่องมือในการทุจริตได้ตลอดเวลา แต่การกำหนดนโยบายเพื่อทุจริตหรือการทุจริตในเชิงนโยบาย จะเกิดขึ้นในชั้นการกำหนดโครงการตามแผนการบริหารราชการแผ่นดินเป็นครั้งแรก เนื่องจากเป็นวาระแรกที่นโยบายของพรรคการเมืองถูกกำหนดให้เป็นรูปธรรม

อีกหนึ่งปัญหาที่ผู้วิจัยตรวจสอบพบก็คือ ในขั้นตอนพิจารณาของ “ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ” ซึ่งมีอำนาจวิเคราะห์งบประมาณและการจ่ายเงินของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เข้าไปเป็นกรรมการในหน่วยงานของรัฐต่างๆ ถือเป็นความเสี่ยงที่อาจนำไปสู่การวิ่งเต้นของหน่วยงานต่างๆ ให้งบประมาณผ่าน หรือการถูกสั่งการจากฝ่ายการเมืองเพื่อให้โครงการของรัฐบาลที่กำหนดไว้ผ่านการพิจารณา

เช่นเดียวกับบทบาทของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือสภาพัฒน์ฯ หนึ่งในองค์กรที่ต้องกลั่นกรองความคุ้มค่าในการลงทุน ต้องเสนอความเห็นประกอบการวิเคราะห์โครงการ อาจถูกชี้นำจากฝ่ายการเมืองหรือรัฐบาลได้

สำหรับองค์กรที่เป็นฝ่ายตรวจสอบอื่นๆ ยกตัวอย่างเช่น หน่วยงานที่ขึ้นกับฝ่ายบริหาร แทบไม่เคยตรวจพบการทุจริตในโครงการของรัฐบาลเลย หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญก็มีข้อจำกัดในเรื่องของอำนาจหน้าที่ และไม่มีอำนาจยับยั้งโครงการที่อาจจะนำไปสู่การทุจริต ตลอดจนไม่มีการประสานงานเพื่อดำเนินการตรวจสอบร่วมกัน

นอกจากนั้น การพิจารณาร่างกฎหมายในชั้นการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติ รัฐสภาก็สามารถผ่านกฎหมายโดยอาศัยเสียงข้างมากได้ แม้ว่าเนื้อหาของกฎหมายจะเอื้อประโยชน์ให้กับผู้หนึ่งผู้ใด

ทีมนักวิชาการชุดนี้ได้ยกตัวอย่างในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี กรณีออกพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2517 (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2546 และพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 พ.ศ. 2546 ซึ่งต่อมามีการฟ้องศาลรัฐธรรมนูญว่า เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคหนึ่ง หรือไม่

ปรากฎว่า คะแนนเสียงของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยว่า พระราชกำหนดทั้งสองฉบับไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคหนึ่ง จำนวน 6 คน ซึ่งไม่ถึงสองในสามที่จะทำให้พระราชกำหนดทั้งสองฉบับตกไป

ในคำวินิจฉัยเรื่องนี้ของศาลรัฐธรรมนูญ ยังทำให้เห็นการตั้งประเด็นในการพิจารณาของศาล ที่พิจารณาเฉพาะกระบวนการพิจารณาในการตราพระราชกำหนด โดยไม่ได้พิจารณาเหตุและเนื้อหาของพระราชกำหนดดังกล่าว จึงทำให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง และเห็นว่าเป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญเกี่ยวกับการตรวจสอบ “ความชอบด้วยเนื้อหาของกฎหมาย” ก่อนที่จะประกาศใช้ ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดด้วย

รวมถึงการแก้ไขกฎหมาย เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ที่เอื้อประโยชน์ต่อตนเองและพวกพ้อง เช่น กรณีของการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 โดยมีสาระสำคัญของการแก้ไขในเรื่องสัดส่วนการถือหุ้น จากเดิมที่กำหนดให้คนไทยมีสัดส่วนการถือหุ้น 70 ต่อชาวต่างชาติ 30 เป็นคนไทยมีสัดส่วนการถือหุ้น 51 ต่อชาวต่างชาติ 49 และเมื่อพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 ได้ประกาศใช้และมีผลใช้บังคับเมื่อวันเสาร์ ที่ 21 มกราคม พ.ศ. 2549 เพียงแค่สองวันจากนั้น คือวันจันทร์ ที่ 23 มกราคม พ.ศ. 2549 บริษัทชินคอร์ปอเรชั่นฯ ได้ขายหุ้นให้แก่กองทุนเทมาเส็กจำนวน 1,419,491,150 หุ้น รวมมูลค่ากว่า 7 หมื่นล้านบาท

ข้อเสนอของทีมนักวิจัยที่เสนอต่อ ป.ป.ช. คือ การกำหนดความรับผิดชอบทางการเมืองของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเกี่ยวกับการทุจริตเชิงนโยบาย โดยแบ่งเป็นสองมาตรการ คือ การกำหนดความรับผิดชอบร่วมกันทางการเมือง และ การกำหนดบทลงโทษกรณีการฝ่าฝืนจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

รายงานวิจัยเห็นควรให้บัญญัติเพิ่มเติมมาตรา 178 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญที่ว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตามมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี”

โดยที่ผ่านมาบทบัญญัตินี้ถือว่าขาดความชัดเจน ขาดกลไกที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งกลไกของรัฐสภาไม่สามารถสะท้อนของความรับผิดชอบร่วมกันดังกล่าวได้ เนื่องจากระบบรัฐสภาอาศัยเสียงข้างมากเป็นกลไกพื้นฐานของระบบการควบคุม

ดังนั้น จึงควรเพิ่มเนื้อหาในมาตราดังกล่าวเป็น “ในการบริหารราชการแผ่นดิน หากคณะรัฐมนตรีดำเนินการขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย รัฐมนตรีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำดังกล่าว ให้ถือว่าเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง และเป็นเหตุของการถอดถอนออกจากตำแหน่ง”

ส่วนการกำหนดบทลงโทษในกรณีที่มีการฝ่าฝืนจริยธรรม หรือเป็นความผิดในทางบริหารนั้น ในกรณีที่มีการชี้มูลว่าเป็นการทุจริต ให้ถือเป็นกรณีของการกระทำผิดจริยธรรมอย่างร้ายแรง และในกรณีการไต่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ให้ดำเนินการไต่สวนทั้งเรื่องการกระทำผิดจริยธรรม (ความผิดในทางบริหาร) และการกระทำผิดทางอาญา

รายวิจัยระบุ่าหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลในคดีอาญามีมูลกล่าวหาว่าเป็นการทุจริต ให้ชี้มูลในทางจริยธรรมด้วย และให้ส่งสำนวนดังกล่าวไปยังอัยการสูงสุดเพื่อเสนอฟ้องไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือองค์กรอื่นที่มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องดังกล่าวต่อไป

นอกจากนั้น ยังเสนอให้ออกมาตรการป้องกัน กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่จะเสนอโครงการลงทุนขนาดใหญ่ ส่งรายละเอียดของโครงการที่จะเสนอให้ ครม. อนุมัติ ไปให้กับสำนักงาน ป.ป.ช. และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทำความเห็นประกอบการพิจารณา

ในกรณีที่เสนอเป็นวาระจร ให้ ป.ป.ช. และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินให้ความเห็นต่อโครงการดังกล่าวในภายหลัง ซึ่งหากเป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับการทุจริต จะต้องมีการทบทวนการดำเนินการตามโครงการโดยทันที

นอกจากนั้น ยังต้องแก้ไขมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ที่เป็นตัวลงโทษผู้ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ มาใช้กับการทุจริตเชิงนโยบาย หลังจากที่ผ่านมา ระบบกฎหมายไทยไม่มีบทมาตราเฉพาะที่บัญญัติความผิดของ “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” เนื่องจากมีการกระทำที่เข้าข่ายเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง จึงต้องอาศัยมาตรา 157 เป็นฐานในการฟ้องคดีอาญาเสมอ แต่หากมีบทมาตราเฉพาะสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ก็ไม่จำเป็นต้องอ้างมาตรา 157

ทีมนักวิชาการจากนิติศาสตร์ หาวิทยาธรรมศาสตร์ ยังเห็นควรกำหนดให้มีกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้ให้หรือเปิดเผยข้อมูลการทุจริตหรือการกระทำอันมิชอบด้วยกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐเป็นการเฉพาะ ตามแนวคิดเรื่อง “Whistleblower” ของประเทศสหรัฐอเมริกาหรือประเทศต่างๆ โดยยกร่างกฎหมายเป็นกฎหมายกลางในระดับพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำทุจริต หรือการกระทำอันมิชอบด้วยกฎหมายแก่ภาครัฐ โดยอาจกำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เป็นองค์กรของรัฐที่รับผิดชอบตามกฎหมายนี้

ในรายงานการวิจัยฉบับดังกล่าว ยังอ้างถึงปรากฏเหตุการณ์อื้อฉาวในประเทศอังกฤษ ซึ่งเรียกว่า “The United Kingdom Parliament Expenses” เป็นกรณีการเบิกจ่ายเงินของนักการเมืองอังกฤษที่ใช้จ่ายอย่างสุรุ่ยสุร่าย และนำใบเสร็จมาเบิกค่าใช้จ่ายกับรัฐตามสิทธิของตนโดยอาศัยอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อแก้ไขภาพลักษณ์การทุจริตของนักการเมืองอังกฤษและเรียกความเชื่อมั่นกลับคืนมา จึงได้มีการจัดตั้งองค์กรอิสระ (Independent Parliamentary Standard Authority) เพื่อบริหารการจัดการการเบิกจ่ายเงินของสมาชิกสภาทั้งสองสภา แสดงให้เห็นว่า องค์กรที่ตรวจสอบการกระทำความผิดควรมีความเป็นเอกภาพและสามารถกำกับดูแลความประพฤติของรัฐบาลได้อย่างเป็นรูปธรรม ไม่ถูกครอบงำทางการเมือง

ต่อมาในปี ค.ศ. 2010 มีเหตุการณ์ที่เรียกว่า “The 2010 Cash for Influence Scandal” เป็นกรณีที่อดีตรัฐมนตรีของพรรคแรงงานให้สัมภาษณ์ว่า สามารถช่วยเหลือบริษัทต่างชาติหา “Connection” เพื่อทำธุรกิจได้ ทำให้ภาพลักษณ์นักการเมืองอังกฤษตกต่ำมากยิ่งขึ้น ซึ่งก่อนหน้านี้ก็มีกรณีของบริษัท Maybey & Johnson Ltd. ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนผลิตเหล็กเพื่อทำสะพาน จ่ายเงินให้กับรัฐบาลอิรักในการทำสัญญาเพื่อสร้างสะพาน ซึ่งถือเป็นบริษัทเอกชนของประเทศอังกฤษรายแรกที่ถูกฟ้องร้องในประเทศอังกฤษเกี่ยวกับการทุจริตข้ามชาติ เมื่อการติดสินบนให้แก่ต่างชาติกระทำโดยนักการเมืองอังกฤษและบริษัทเอกชนของอังกฤษ จึงมีการออกกฎหมายฉบับใหม่ เรียกว่า “The Bribery Act 2010” ที่มุ่งแก้ไขปัญหาและเสนอแนวทางป้องกันจากมุมมองของภาคเอกชน

จากข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น เมื่อประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายลงโทษแก่นักการเมืองหรือบริษัทเอกชนที่กระทำการทุจริตข้ามชาติหรือติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างชาติ ก็ควรนำแนวทางของประเทศอังกฤษและประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีการใช้บังคับกฎหมายว่าด้วยการกระทำทุจริตในต่างประเทศ (Foreign Corrupt Practices Act of 1977 – FCPA) ซึ่งมีเจตนารมณ์เพื่อยุติพฤติกรรมการติดสินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ มาเป็นแม่แบบในการออกกฎหมายเพื่อควบคุมการกระทำการทุจริตข้ามชาติด้วย

ด้าน ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ หนึ่งในคณะผู้ศึกษาปัญหาการทุจริตเชิงนโยบาย กล่าวว่า ผลจากงานวิจัยชิ้นนี้ที่ทีมนักวิชาการได้ส่งให้กับ ป.ป.ช. เมื่อปลายเดือน พ.ค. ที่ผ่านมา ทำให้ ป.ป.ช. มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายเรียบร้อยแล้ว

โดยเฉพาะการดำเนินคดีกับนักการเมือง ที่แต่เดิมมีการใช้มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา กล่าวถึงการละเว้นปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงาน หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ซึ่งมักมีการอ้างคำว่า “เจ้าพนักงาน” ดังกล่าว ไม่รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ทำให้กระบวนการยุติธรรมไม่สามารถดำเนินคดีเอาผิดกับนักการเมืองหรือคณะรัฐมนตรีได้ ส่วนใหญ่ที่ถูกตัดสินจะเป็นข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

“เราต้องการเสนอให้ ป.ป.ช. ปิดช่องว่างทางกฎหมาย ที่เมื่อเกิดคดีความขึ้นมานักการเมืองมักจะพูดว่า เขารับผิดชอบทางการเมือง แต่ไม่รับผิดชอบทางอาญา” ดร.บรรเจิดกล่าว

นักวิจัยอาวุโสกล่าวอีกว่า รายงานฉบับนี้เป็นการสนับสนุนการสร้างเครื่องมือทางกฎหมายให้กับ ป.ป.ช. ให้มีความสมบูรณ์มากขึ้น หลังจากที่ผ่านมาพบว่ายังมีปัญหาเรื่องการดำเนินคดีกับนักการเมืองที่ทุจริต และใช้นโยบายเป็นเครื่องมือในการหาประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งความจริงแล้วควรต้องเป็นความรับผิดชอบของผู้บริหารระดับชาติหรือคณะรัฐมนตรีทั้งชุด แต่กลับกลายเป็นว่าเจ้าหน้าที่รัฐหรือเพียงแค่รัฐมนตรี 1-2 คนที่เสนอเรื่องเข้า ครม. ต้องมารับโทษ เช่น คดีหวยบนดินเป็นตัวอย่างหนึ่งที่ค่อนข้างชัดเจนที่สุด

หมายเหตุ อ่านรายละเอียดเพิ่มเติม สรุปปัญหาของกลไกทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเชิงนโยบายและข้อเสนอในการแก้ไข

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม