จับตาคำสั่ง “ดร.โกร่ง” แก้ขาดทุนธปท. เกี่ยวโยงรื้อเป้าหมายเงินเฟ้อ

ดร. วีรพงษ์ รามางกูร ประธาน กยอ. บรรยายพิเศษเรื่อง “อนาคตประเทศไทยในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน”
ดร. วีรพงษ์ รามางกูร ประธานกรรมการ ธนาคารแห่งประเทศไทย

ปัญหาขาดทุนของธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) ที่ทำให้ส่วนของทุนติดลบ เกิดขึ้นหลังจาก 2 กรกฎาคม 2540 หรือเมื่อ 15 ปีที่แล้ว ซึ่งเกิดวิกฤตการเงิน ที่เรียกกันว่าวิกฤตต้มยำกุ้ง ทำให้ธปท. ประกาศเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากระบบ “ตระกร้าเงิน” มาเป็นระบบ “ลอยตัวแบบมีการจัดการ”
การประกาศเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัวค่าเงินบาท ทำให้ค่าเงินบาทที่เคยวิ่งอยู่ในช่วง 25-26 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ อ่อนตัวดิ่งค่าลงต่ำสุดถึง 56 บาทต่อดอลลาร์ภายในเวลาไม่กี่เดือน ก่อนจะค่อยๆปรับตัว ดีดขึ้นมาอยู่ที่กว่า 40 บาทต่อดอลลาร์ และมีเสถียรภาพเคลื่อนไหวตามกลไกตลาดมากขึ้น จนปัจจุบันค่าเงินบาทเคลื่อนไหวอยู่ในช่วง 30-31 บาทต่อดอลลาร์

ผลกระทบที่เกิดขึ้นทันทีหลังลอยตัวค่าเงินบาท คือ ทุกคนที่มีภาระหนี้ต่างประเทศจะมีหนี้เงินบาทเพิ่มขึ้นจำนวนมหาศาลตามการอ่อนค่าของเงินบาท บริษัทเอกชนและธนาคารพาณิชย์หลายแห่งมีผลการดำเนินงานขาดทุนทันที บางแห่งถึงกับต้องล้มเลิกกิจการไปเลยทีเดียว รวมถึงธปท. ด้วย

ทั้งนี้ ณ สิ้นปี 2540 ธปท.มีขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยน 170,449 ล้านบาท เป็นการขาดทุนที่เกิดขึ้นจริง 87,026 ล้านบาท และการขาดทุนทางบัญชี หรือยังไม่เกิดขึ้นจริง 83,418 ล้านบาท โดยอัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินบาท ณ สิ้นปี 2540 อยู่ที่ 47.247 บาทต่อดอลลาร์สหรัฐ (รายงานฐานะการเงินของธปท. ประจำปี 2540 ) และมีบัญชีทุนติดลบ 36,413 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลงบการเงินประจำปีของธปท. พบว่า ฐานะการเงินของธปท. เริ่มกลับเป็นบวกอีกครั้งในปี 2545 โดยธปท. สามารถพลิกฐานะจากขาดทุนมาเป็นกำไร และล้างขาดทุนสะสม ทำให้ส่วนทุนของธปท.กลับมาเป็นบวกอีกครั้ง ทั้งนี้มีการตั้งข้อสังเกตุว่าสาเหตุที่เป็นเช่นนั้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเงินบาทอ่อนค่า ดังนั้นเมื่อเงินบาทแข็งค่า ธปท.ก็เริ่มกลับมาขาดทุนอีกครั้ง

โดยฐานะการเงินของธปท. กลับมาเป็นตัวแดงอีกครั้งในปี 2549 และส่วนของทุนก็กลับมาติดลบเช่นเดียวกัน แต่สาเหตุหลักไม่ใช่มาจากขาดทุนอัตราแลกเปลี่ยนอย่างเดียว แต่ยังเป็นผลของการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้เป้าหมายเงินเฟ้อด้วย

เนื่องจาก ธปท. ต้องรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนไม่ให้ผันผวนมากเกินไป และยังต้องดูแลสภาพคล่องและอัตราดอกเบี้ยให้เหมาะสมเพื่อควบคุมเงินเฟ้อให้อยู่ในเป้าหมาย ดังนั้นเมื่อมีการซื้อดอลลาร์เข้ามา หรือมีเงินไหลเข้ามาจำนวนมากจึงต้องออกพันธบัตรธปท. เพื่อดูดซับสภาพคล่องส่วนเกินของเงินบาท แต่พันธบัตรที่ธปท.ออกมานั้นมีภาระดอกเบี้ยจ่าย ถือเป็นต้นทุนในการดำเนินนโยบายการเงิน โดยภาระดอกเบี้ยจ่ายของธปท. เฉลี่ยคราวๆ ดูได้จากอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ 3%

ในขณะที่ธปท. มีแหล่งรายได้หลักอย่างเดียวคือ การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งมีข้อจำกัดในการลงทุนค่อนข้างมาก เพื่อความมั่นคงเป็นสำคัญ ทำให้การนำเงินสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนในต่างประเทศ ส่วนใหญ่จะลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลของประเทศพัฒนาแล้ว ที่มีความมั่นคง มีความน่าเชื่อถือ และความสามารถในการชำระคืนหนี้สูง แต่ปัญหาคืออัตราดอกเบี้ยหรือผลตอบแทนของรัฐบาลเหล่านั้น เช่น สหรัฐ มีอัตราดอกเบี้ยต่ำมากไม่ถึง 1% ทำให้ผลตอบแทนที่ธปท.ได้รับน้อยมาก เพราะฉะนั้นเมื่อธปท. คำนวณส่วนต่างของดอกเบี้ยรับกับดอกเบี้ยจ่าย ทำให้ธปท.มีจ่ายดอกเบี้ยสูงกว่าดอกเบี้ยรับ จึงปรากฏผลขาดทุนที่เกิดขึ้นจากส่วนนี้ค่อนข้างมาก

ทั้งนี้ ณ สิ้นปี 2554 ธปท. มีรายได้ดอกเบี้ยรับ 52,122.5 ล้านบาท และมีค่าใช้จ่ายเป็นดอกเบี้ยจ่าย 126,807.1 ล้านบาท หรือ รายได้จากดอกเบี้ยสุทธิขาดทุน 74,684.6 ล้านบาท ส่วนการขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่เกิดขึ้นแล้วมีจำนวน 66,549.60 ล้านบาท และขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่ยังไม่เกิดขึ้นจริง 62,387.2 ล้านบาท สำหรับการขาดทุนสะสมอยู่ที่ 202,661.6 ล้านบาท และมีส่วนของทุนติดลบ 323,702.4 ล้านบาท

จะเห็นว่าปัญหาขาดทุนของธปท. ที่ทำให้ส่วนของทุนธปท ติดลบ เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมานานแล้ว แต่ความพยายามจะแก้ปัญหานี้ของธปท. มองจากคนภายนอกดูเหมือนไม่จริงจัง หรือไม่พยายามจะแก้ไข และที่ผ่านมามีนักเศรษฐศาสตร์หลายคนแสดงความเป็นห่วงเกี่ยวกับฐานะของธปท. หนี่งในนั้นคือ ดร.วีรพงษ์ รามางกูร หรือ “ดร.โกร่ง”

ดังนั้นเมื่อ ดร.วีรพงษ์ ได้เข้ามาเป็นประธานคณะกรรมการธปท. และเมื่อมีการประชุมคณะกรรมการธปท. นัดแรกในฐานะประธานคณะกรรมการธปท. เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2555 ได้สั่งให้ธปท. ตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมา 1 ชุด เพื่อศึกษาแนวทางแก้ไขปัญหาการขาดทุนอย่างจริงจัง จึงไม่ใช่เรื่องเหนือความคาดหมาย

“คิดว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งต้องหาวิธีแก้ไข ส่วนจะตั้งคนทำงานจากคณะกรรมการหรือไม่ยังไม่แน่ใจ คงต้องคุยกับท่านผู้ว่า (ดร.ประสาร ไตรรัตรน์วรกุล)” ดร.วีรพงษ์กล่าว

ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการแบงก์ชาติ
ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการแบงก์ชาติ

ดร.วีรพงษ์มีความเห็นว่า ขณะนี้เสถียรภาพค่าเงินบาทมีมากแล้ว และทำสำเร็จเป็นอย่างดี ก็ต้องกลับมาดูปัญหาการขาดทุนด้วย ซึ่งธปท.ไม่ควรมีฐานะส่วนทุนติดลบ นอกจากนี้ยังมีความเห็นว่า การลดการขาดทุนของธปท. ควรมีการกำหนดเป้าหมายว่าต้องลดให้ได้เท่าไรและเมื่อไร แต่เป้าหมายนั้นจะมีความยืดหยุ่นได้ตามสถานการณ์ โดยเรื่องนี้จะคุยกันอีกทีกับธปท.

ทั้งนี้ การแก้ปัญหาการขาดทุนของธปท. นั้น ดร.วีรพงษ์บอกว่า วิธีง่ายๆ คือ ขอร้องให้รัฐบาล และรัฐวิสาหกิจกู้เงินบาทในประเทศ แทนการกู้เงินจากต่างประเทศ หรือมีวิธีอื่นๆ ที่ใช้จูงใจไม่ให้เอกชนระดมทุนเป็นดอลลาร์ แต่ควรระดมทุนเป็นเงินบาทมาใช้ พร้อมย้ำว่าไม่ได้ให้นำเงินสำรองระหว่างประเทศมาใช้

“ถ้าคิดแบบเดิมก็ไปกู้เงินข้างนอกเข้ามา แต่ตอนนี้เรามีดอลลาร์มากจนเป็นปัญหา เมื่อก่อนไม่มีดอลลาร์ ตอนนี้มีเยอะก็ต้องคิดอีกแบบตามเหตุและปัจจัยที่เปลี่ยนแปลง” ดร.วีรพงษ์กล่าว

แหล่งข่าวจากคณะกรรมการธปท. กล่าวว่า การแก้ไขปัญหาขาดทุนของธปท. มีการคุยในธปท. และเคยมีการศึกษาเรื่องนี้มาก่อนหน้านี้แล้ว โดยมีการดูถึงสาเหตุ และการแก้ไขที่สาเหตุซึ่งทราบกันดี แต่ไม่กล้าทำ เพราะการแก้ปัญหานี้เกี่ยวโยงกับการดำเนินนโยบายการเงิน

เช่น สาเหตุหนึ่งขาดทุนเพราะธปท. ซื้อดอลลาร์เข้ามาเยอะ เพื่อดูแลค่าเงินบาท คำถามคือ ธปท.ไม่ซื้อดอลลาร์ได้หรือไม่ และถ้าไม่ซื้อดอลลาร์หมายถึงจะยอมให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น คำถามคือ ทำได้หรือไม่ ผู้ส่งออกจะยอมหรือไม่ รัฐบาลจะรับไหวหรือไม่ เพราะการส่งออกเป็นสัดส่วนเกือบ 70% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี)

“เห็นด้วยที่ยกประเด็นการแก้ปัญหาขาดทุนธปท. ขึ้นมาพิจารณาอย่างจริงจัง แต่คงต้องหารือกันอีกเยอะว่าจะเอาอย่างไร เพราะอาจเกี่ยวโยงกับนโยบายของธปท. และถ้าเป็นเช่นนั้นอาจไปก้าวก่ายอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายการเงิน นั่นหมายความว่า อาจผิดกฎหมายเพราะไม่ใช่หน้าที่ของคณะกรรมการธปท. และ ธปท.” แหล่งข่าวธปท. กล่าว

ขณะที่แหล่งข่าวจากธปท. กล่าวว่า เรื่องขาดทุนของธปท. เกี่ยวโยงกับนโยบายการเงิน ถ้าจะไม่ให้ธปท. ขาดทุนก็หมายความว่า ธปท. จะไม่ซื้อดอลลาร์เพื่อดูแลเสถียรภาพค่าเงินบาท หรือยอมปล่อยให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น กรณีนี้จะกระทบส่งออก แต่ทางอ้อมจะทำให้เงินเฟ้อลดลง เนื่องจากสินค้านำเข้าถูกลง แต่สินค้านำเข้ามีน้ำหนักในตระกร้าดัชนีราคาผู้บริโภคไม่มาก จึงอาจลดแรงกดดันเงินเฟ้อได้ไม่มาก

แต่กรณีมีเงินไหลเข้ามามาก จะไม่ให้ขาดทุนจากส่วนต่างดอกเบี้ยรับและดอกเบี้ยจ่าย ธปท. ก็ไม่ต้องออกพันธบัตรดูดซับสภาพคล่องส่วนเกิน สิ่งที่จะเกิดขึ้นตามมาคือ สภาพคล่องในระบบเพิ่มขึ้น จนกดอัตราดอกเบี้ยให้ต่ำลง เมื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำลง จะเพิ่มแรงกดดันเงินเฟ้อให้สูงขึ้น หรือไม่สามารถควบคุมดูแลให้เงินเฟ้ออยู่ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้

“ในที่สุดเรื่องนี้ก็วกกลับมาที่เรื่องเป้าหมายเงินเฟ้อ ดังนั้นถ้าจะไม่ให้ธปท. ขาดทุน ก็อาจต้องเลิกนโยบายการเงินที่กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ” แหล่งข่าวธปท. กล่าว

ทั้งนี้ ผู้บริหารธปท. เคยอธิบายให้ฟังว่า บัญชีของธปท. มีการแยกเป็น 2 บัญชี คือ บัญชีฝ่ายกิจการธนาคาร หรือบัญชีที่ใช้สำหรับดำเนินนโยบายการเงิน กับ บัญชีทุนสำรองเงินตราที่ฝ่ายออกบัตรธนาคาร หากนำทั้ง 2 บัญชีมารวมกัน จะทำให้มีธปท. ไม่ขาดทุน และส่วนทุนก็เป็นบวก เนื่องจากบัญชีสำรองพิเศษ ที่อยู่ในบัญชีทุนสำรอง เปรียบเสมือนเป็นกำไรสะสมเป็นทุนของธปท. ดังนั้นเมื่อนำมาหักลบกันจะทำให้ฐานะธปท.ที่แท้จริงเป็นตัวเขียว ไม่ใช่ตัวแดง

ทั้งนี้ บัญชีทุนสำรองล่าสุด ณ 22 มีนาคม 2555 มีจำนวน 883,453.8 ล้านบาท สำหรับในส่วนของทุน ข้อมูลที่เปิดเผยล่าสุด ณ สิ้นปี 2554 ติดลบ 323,037.9 ล้านบาท แต่ตัวเลขไม่เป็นทางการ ณ สิ้นไตรมาสแรกปี 2555 ธปท. มีทุนติดลบอยู่ราว 300,000-400,000 ล้านบาท เพราะฉะนั้นหากรวม 2 บัญชีจะพบว่า ส่วนของทุนจะเป็นบวกกว่า 400,000 ล้านบาท ( อ่านเพิ่ม แบงก์ชาติตอบโจทย์บัญชีติดลบ : ทำความเข้าใจงบการเงินสไตล์ธปท. )

“ระบบบัญชีของธปท. ไม่เหมือนธนาคารกลางอื่นๆ ดังนั้นหากจะดูฐานะของธปท. ต้องดู 2 บัญชีรวมกัน ถึงจะสะท้อนฐานะที่แท้จริง” แหล่งข่าวธปท. กล่าว

ทั้งนี้ ในปี 2540 ที่ธปท. ขาดทุนอัตราแลกเปลี่ยน แต่ถ้ารวม 2 บัญชีเข้าด้วยกัน ธปท.จะมีกำไรจากอัตราแลกเปลี่ยน แต่พ.ร.บ. เงินตรา พ.ศ. 2501 กำหนดให้แยกบัญชีฝ่ายกิจการธนาคาร กับบัญชีฝ่ายออกบัตรธนาคาร ทำให้ผลกำไรขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราของแต่ละฝ่ายไม่สามารถนำชดเชยกันได้ จึงเป็นปัญหาจนถึงปัจจุบันนี้

มีการตั้งข้อสังเกตว่า การที่ดร. วีรพงษ์ สั่งให้ตั้งคณะอนุกรรมการแก้ปัญหาขาดทุนของธปท. ประเด็นการรวมบัญชีไม่ใช่เป้าหมายของการแก้ปัญหานี้ แต่การยกเลิกนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อน่าจะเป็นเป้าหมายทีซ่อนไว้

ข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายภายใต้การกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อได้ที่ ดูที่นี่