‘นาซ่า’ มา ‘อู่ตะเภา’ กับ ‘เมฆเงาทางกฎหมาย’

19 มิถุนายน 2012

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ นักกฎหมายอิสระ

http://www.facebook.com/verapat.pariyawong

เมื่อมีข่าวว่า “องค์การบริหารการบินและอวกาศแห่งชาติสหรัฐอเมริกา” (นาซ่า) จะเข้ามาดำเนินการโครงการศึกษาการก่อตัวของเมฆ โดยอาศัยสนามบินอู่ตะเภาของไทย ก็ได้เกิด “เมฆเงาทางกฎหมาย” ที่อาจจะอาศัยแสงเพิ่มได้บ้าง ดังนี้

คำถาม: กรณีที่รัฐบาลไทย ยอมให้ ‘นาซ่า’ ใช้ ‘อู่ตะเภา’ สำรวจอากาศตามข่าวนั้น ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 หรือไม่ ?

ตอบ: การจะพิจารณาว่าเรื่องใดต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 หรือไม่นั้น ไม่สามารถพิจารณาแค่เรื่อง “ความมั่นคง” เท่านั้น แต่ต้องพิจารณาตามลำดับขั้นอย่างน้อย ดังนี้

1. ต้องพิจารณาก่อนว่า เป็น “หนังสือสัญญา” หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักตีความว่า “หนังสือสัญญา” ตามความหมายมในมาตรา 190 ก็คือ “สนธิสัญญา” ตามความหมายทั่วไปของกฎหมายระหว่างประเทศ อาทิ ต้องเป็นหนังสือที่ทำขึ้นระหว่างประเทศไทยกับรัฐประเทศอื่น หรือ องค์การระหว่างประเทศที่มีสถานะบุคคลในทางระหว่างประเทศ (เช่น ไม่รวมถึงสมาคมระหว่างประเทศระหว่างเอกชนทั่วไป เป็นต้น)

นอกจากนี้ “หนังสือสัญญา” จะต้องมุ่งสร้าง “พันธะผูกพันในทางกฎหมาย” เช่น กำหนด “หน้าที่” ที่ต้องกระทำ และ “สิทธิเรียกร้อง” ให้มีการกระทำหรือให้ประโยชน์ตาม “หนังสือสัญญา” ทั้งนี้ โดยอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ

ดังนั้น การจะพิจารณากรณี ‘อู่ตะเภา’ นั้น ในขั้นแรก จึงต้องพิจารณาถึงเนื้อหาของการติดต่อตกลงว่า ‘นาซ่า’ เข้ามาติดต่อหรือตกลงกับรัฐบาลไทยในสถานะใด และเป็นไปในนามรัฐบาลสหรัฐฯ หรือไม่ และที่สำคัญ การติดต่อตกลงครั้งนี้ เป็นเพียงการ “ถ้อยทีถ้อยอาศัย” เพื่อเอื้อเฟื้อช่วยเหลือดำเนินความสะดวกตามแบบความสัมพันธ์ระหว่างมิตรประเทศตามปกติ โดยไม่มุ่งให้เกิดสิทธิหน้าที่ตามกฎหมายหรือไม่

เช่น หากการติดต่อตกลงครั้งนี้ ส่งผลเพียงแค่ให้ ‘นาซ่า’ ได้รับความสะดวกจากไมตรีของรัฐบาลไทย และรัฐบาลไทยสามารถระงับการเอื้อเฟื้อหรือการให้ความสะดวกดังกล่าวได้โดยที่ ‘นาซ่า’ ไม่มีสิทธิมาเรียกร้องหน้าที่ตามกฎหมายจากรัฐบาลไทย ก็อาจพิจารณาได้ว่ากรณี ‘อู่ตะเภา’ นั้น ไม่ได้เป็น “หนังสือสัญญา” ตามความหมายทั่วไปของกฎหมายระหว่างประเทศ และย่อมไม่เข้ากรณีมาตรา 190 ตั้งแต่ขั้นแรก แม้อาจมองว่าเกี่ยวข้องกับความมั่นคงก็ตาม

2. หากเป็น “หนังสือสัญญา” จึงดูต่อว่า เข้ากรณีเฉพาะ 5 กรณี หรือไม่

หากพิจารณาได้ว่าการติดต่อตกลงกับ “นาซ่า” ครั้งนี้ เป็น “หนังสือสัญญา” แล้ว จึงค่อยพิจารณาต่อว่า “หนังสือสัญญา” ที่ว่านั้น เข้าลักษณะกรณีเฉพาะ 5 กรณี ตาม มาตรา 190 วรรคสองหรือไม่ ซึ่งกรณีทั้ง 5 ได้แก่

(1) มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย

(2) มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ

(3) ต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา

(4) มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง

(5) มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

(สำหรับคำอธิบายโดยละเอียด โปรดดู http://bit.ly/MCrPHQ)

หากจะมีผู้ใดอ้างว่า กรณีดังกล่าวกระทบต่อความมั่นคง ก็อาจอ้างว่าเข้ากรณี “มีผลกระทบต่อความมั่นคงทาง…สังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง” ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงและเป็นสิทธิของฝ่ายบริหารและรัฐสภาที่จะตีความ และสมาชิกรัฐสภาก็สามารถอ้างมาตรา 190 วรรค 6 เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้

อย่างไรก็ดี น่าสังเกตว่า สมาชิกรัฐสภาจะดำเนินการดังกล่าวระหว่างปิดสมัยประชุมได้หรือไม่ และรัฐบาลวางแผนเรื่องเหล่านี้ไว้ล่วงหน้าอย่างไร และที่สำคัญ เมื่อ มาตรา 190 วรรค 5 ได้ถูกแก้ไขเพิ่มเติมให้ “รัฐสภา” เป็นผู้ตรากฎหมายที่กำหนดรายละเอียด “ประเภท” ของหนังสือสัญญาที่ว่าแล้ว แต่สภายังตรากฎหมายไม่เสร็จแล้วไซร้ จะเป็นการสมควรหรือไม่ที่จะให้ศาลรัฐธรรมนูญก้าวเข้ามาวินิจฉัย “ประเภท” ของหนังสือสัญญา ล่วงไปก่อนที่ “รัฐสภา” จะได้ตรากฎหมายดังกล่าว

คำถาม: หากมองว่ากรณี ‘อู่ตะเภา’ ไม่เข้ากรณีมาตรา 190 แล้ว จะทำให้ฝ่ายบริหารพ้นจากการตรวจสอบจนสุ่มเสี่ยงต่อความมั่นคงของชาติหรือไม่ ?

ตอบ: “ฝ่ายนิติบัญญัติ” ได้ตรากฎหมายหลายฉบับที่กำหนดขั้นตอนวิธีการให้ “ฝ่ายบริหาร” ไปดำเนินการเกี่ยวกับความมั่นคงอย่างรอบคอบและรอบด้านตามกลไกของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอยู่แล้ว อาทิ กลไก “สภาความมั่นคงแห่งชาติ” ตาม พระราชบัญญัติสภาความมั่นคงแห่งชาติ พ.ศ. 2502 และ พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 หรือแม้แต่การดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับ “นโยบายด้านการทหาร” ก็มีกลไกของ “สภากลาโหม” ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 รองรับอยู่ ซึ่งกลไกเหล่านี้ไม่ได้ตัดสินใจโดยฝ่ายการเมืองเพียงฝ่ายเดียว เป็นต้น

ทั้งนี้ สมควรย้ำว่า เหตุที่ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” ได้ตรากฎหมายเหล่านี้ขึ้น ก็เพื่อกำหนดกลไกการตัดสินใจเกี่ยวกับความมั่นคงที่มีความรอบคอบรอบด้าน ซึ่ง “ฝ่ายนิติบัญญัติ” เองทราบดีว่า ตนนั้นไม่อาจก้าวล้ำตัดสินใจแทนฝ่ายบริหารได้ทุกเรื่อง และบางเรื่อง ก็เป็นเรื่องที่ต้องให้ฝ่ายความมั่นคงเป็นผู้พิจารณาตามกรอบของกฎหมาย มากกว่าที่จะนำข้อมูลมาเปิดเผยและอภิปรายทั่วไปในสภา ต่างจากฝ่ายความมั่นคงเองที่ย่อมมีความชำนาญที่จะเข้ามาดูแลเรื่องความมั่นคง เช่น การกำหนดให้มีบุคคลากรฝ่ายความมั่นคงของไทยร่วมสำรวจหรือจัดทำแผนการบิน (flight plan) กับ “นาซ่า” เป็นต้น

คำถาม: แม้จะมองว่ากรณี ‘อู่ตะเภา’ ไม่เกี่ยวกับความมั่นคง แต่หากมีการดำเนินการไปแล้ว ฝ่ายบริหารมีกระบวนการติดตามตรวจสอบอย่างไรไม่ให้มีการดำเนินการนอกลู่นอกทาง ?

ตอบ: “ฝ่ายนิติบัญญัติ” ได้ตรากฎหมายบางฉบับที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารควบคุมติดตาม “เรื่องที่ไม่ใช่ความมั่นคง แต่อาจกระทบความมั่นคง” เช่น “พระราชบัญญัติการเดินอากาศ พ.ศ. 2497” ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องการเดินอากาศที่นอกเหนือไปจากราชการทหาร ราชการตำรวจ ราชการศุลกากร และราชการอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง แต่ก็ยังเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ใช้เพื่อประโยชน์ความมั่นคงได้ เช่น มาตรา 60/23 บัญญัติว่า เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งควบคุมการดำเนินงานสนามบินอนุญาตหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวอนุญาตที่ได้รับใบรับรองการดำเนินงานสนามบินสาธารณะเป็นการชั่วคราวได้ เป็นต้น

ดังนั้น แม้หากผู้ใดจะอ้างว่ากิจกรรมของ “นาซ่า” เป็นเรื่องสำรวจอากาศและไม่ใช่เรื่องความมั่นคง แต่ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” ก็ได้ตรากฎหมายเพื่อให้ “ฝ่ายบริหาร” มีอำนาจหน้าที่ตรวสอบติดตามกิจกรรมเกี่ยวเนื่องกัน เพื่อประโยชน์ความมั่นคงได้เช่นกัน

ข้อเสนอแนะเพิ่มเติม

ในระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ที่ไม่อาจปฏิเสธยุทธศาสตร์การมีพันธมิตรในทางระหว่างประเทศตามกลไลการแข่งขันของโลก การปกครองประเทศชาติย่อมมีความสลับซับซ้อน และไม่อาจให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดมีอำนาจควบคุมดูแลรับผิดชอบทุกเรื่องได้หมดแต่เพียงผู้เดียว กฎหมายจึงต้องถูกตีความให้รักษาประโยชน์ของชาติควบคู่ไปกับประสิทธิภาพของการดำเนินภารกิจของรัฐ อีกทั้งต้องรักษาความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยโดยไม่ปล่อยให้การตัดสินใจดำเนินภารกิจของประเทศตกอยู่ภายใต้การควบคุมของเสียงข้างน้อย ซึ่งนอกจากจะไม่ได้มาจากการเลือกตั้งแล้ว อาจยังเป็นผู้ที่ไม่ได้รับผิดชอบ หรือไม่มีประสบการณ์และความชำนาญในการปฏิบัติภารกิจอีกด้วย

ดังนั้น หากผู้หวังดีผู้ใดประสงค์ให้ “รัฐสภา” ตรวจสอบ “รัฐบาล” ให้รักษาประโยชน์และความมั่นคงของประเทศชาติ ผู้นั้นก็พึงระวังไม่อ้างรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 อย่างพร่ำเพรื่อจนการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายบริหารตกอยู่ภายใต้การขอความเห็นชอบของศาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งไปเสียหมด แต่ผู้หวังดีนั้นควรจะขยันหมั่นเพียรโดยการตรวจสอบว่า “ฝ่ายบริหาร” ได้ดำเนินการตามกระบวนการขั้นตอนและอำนาจหน้าที่ตาม “กฎหมายทั้งหลาย” ที่เกี่ยวข้องหรือไม่ (ซึ่งศาลเองก็อาจเข้ามาร่วมตรวจสอบในบางเรื่องได้เช่นกัน)

เพราะสุดท้าย “กฎหมายทั้งหลาย” เหล่านี้ ซึ่งมีมากมายนอกเหนือไปจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ก็คือสิ่งที่ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” สร้างขึ้นมาเพื่อให้เกิดดุลการตรวจสอบ “ฝ่ายบริหาร” “ฝ่ายนิติบัญญัติ” และ “ฝ่ายตุลาการ” นั่นเอง และกฎหมายนี้มีผลบังคับตลอดเวลา ไม่ว่านอกหรือในสมัยประชุมของรัฐสภา และเป็นหน้าที่ของทุกฝ่ายที่จะต้องตรวจตราการบังคับใช้กฎหมาย โดยไม่ “ยึดความง่าย” โดยการอ้างมาตรา 190 ครอบจักรวาลเพียงมาตราเดียว

ข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับ มาตรา 190 โปรดดูที่ http://bit.ly/MCrPHQ

เครือข่ายสังคม