อยากจะฮั้ว อย่าให้อั๊วรู้แล้วกัน: มาตรการผ่อนผันโทษ กลไกเสริมในการป้องกันการผูกขาด

8 มิถุนายน 2012

กฤดิกร เผดิมเกื้อกูลพงศ์

เมื่อปลายเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสไปพูดคุยกับเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ไข่รายหนึ่ง ฟาร์มของเกษตรกรรายนี้มีขนาดค่อนข้างใหญ่ เรียกได้ว่าเกือบครบวงจร คือเลี้ยงไก่ไข่ถึงกว่า 1 แสนตัว โดยเลี้ยงไก่สาวและผสมอาหารสัตว์ไว้ใช้เอง ขาดก็แต่เพียงการนำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่และเพาะลูกไก่เองเท่านั้น แต่ที่น่าสนใจยิ่งไปกว่าขนาดของฟาร์มไก่ก็คือ เกษตรกรรายนี้เป็นหนึ่งในคณะกรรมการนโยบายพัฒนาไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ หรือที่เราได้ยินกันอย่างคุ้นหูว่า “Egg Board”

Egg Board ซึ่งถือกำเนิดขึ้นในปี 2549 มีหน้าที่พิจารณาดูแลตลาดไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ทั้งระบบ ในทางปฏิบัติ Egg Board ใช้การจำกัดโควตาการนำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่เป็นเครื่องมือควบคุมปริมาณลูกไก่และไข่ไก่ โดยมีบริษัทที่ได้รับโควตาทั้งสิ้น 9 ราย

หากใครติดตามข่าวสารในวงการธุรกิจไข่ไก่อยู่บ้าง ก็จะทราบว่าในช่วงปี 2552-2553 มีเหตุการณ์ที่ถือเป็นหมุดหมายสำคัญในวงการธุรกิจไข่ไก่เกิดขึ้น นั่นคือ การรวมตัวของกลุ่มเกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ไข่จำนวน 113 ฟาร์มในนามบริษัท เอเอฟอี จำกัด เพื่อฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ในกรณีที่ Egg Board ออกคำสั่งห้ามบริษัท เอเอฟอี จำกัด นำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่จำนวน 58,100 ตัว ซึ่งขอแบ่งมาจากโควตาของบริษัท 9 รายเดิม จำนวน 405,721 ตัว ในที่สุด เหตุการณ์ดังกล่าวและการกดดันจากสื่อมวลชนในเวลานั้น ก็ทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติในวันที่ 13 กรกฎาคม 2553 ยกเลิกโควตาการนำเข้าพ่อแม่พันธุ์ไก่ไข่ซึ่งมีมาตั้งแต่ปี 2549 ลงในที่สุด

อย่างไรก็ตาม เหตุการณ์เบื้องต้นเป็นเพียงฉากหน้า และสิ่งที่เราเห็นบนหน้าหนังสือพิมพ์และสื่อต่างๆ เท่านั้น ความจริงแล้วยังมีเบื้องหลังที่ไม่ปรากฏเป็นข่าวซ่อนอยู่

เกษตรกรรายนั้นเล่าต่อว่า ในช่วงต้นปี 2552 บริษัทผู้ได้รับโควตาการนำเข้าแม่พันธุ์ไก่ไข่ 9 รายเดิมใน Egg Board ได้มีการตกลงกันที่จะทำลายแม่พันธุ์ไก่ไข่ลง 20% หรือประมาณ 8 หมื่นตัว ผลก็คือลูกไก่หายไปจากตลาดทันทีประมาณ 8 ล้านตัว ดังจะเห็นได้จากราคาลูกไก่ไข่เฉลี่ยในช่วงเวลาดังกล่าวพุ่งสูงขึ้นจาก 19.75 บาท/ตัว ในเดือนมีนาคม 2552 เป็น 26.75 บาท/ตัว ในเดือนเมษายน 2552

เกษตรกรท่านนี้ยังได้เล่าให้ฟังด้วยว่า ตนเองในฐานะกรรมการคนหนึ่งของ Egg Board ได้พยายามแสดงความไม่เห็นด้วยกับการกระทำดังกล่าว และได้พยามยามคัดค้านข้อเสนอที่จะทำลายแม่พันธุ์ไก่ในครั้งนั้นแล้ว แต่เนื่องจากตนเองเป็นเพียงเสียงส่วนน้อยในคณะกรรมการฯ ดังนั้นจึงไม่สามารถดำเนินการอย่างอื่นอย่างใดได้ นอกเสียจากต้องปฏิบัติตามมติดังกล่าว

การกระทำในลักษณะดังกล่าว เข้าข่ายการกระทำการตกลงร่วมกันเพื่อจำกัดปริมาณสินค้าให้ต่ำกว่าความต้องการของตลาด หรือที่เรียกง่ายๆ ว่า “ฮั้ว” กัน ซึ่งผิด พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 มาตรา 27 ที่ว่าด้วยการห้ามมิให้ธุรกิจใดๆ “ฮั้ว” กันเพื่อเอาเปรียบผู้บริโภคหรือคู่แข่งรายอื่นๆ ในตลาด แต่เนื่องจากเกษตรกรที่ผมเข้าไปพูดคุยด้วยก็เป็นหนึ่งในผู้ที่เข้าไป “ฮั้ว” กับเขาด้วย แม้จะโดยไม่ตั้งใจ เพราะต้องทำตามมติของ Egg Board ทำให้ถ้าหากตนเองไปฟ้องร้องกับคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าว่ามีการฮั้วกันเกิดขึ้น และคณะกรรมการตัดสินว่ามีการฮั้วกันจริง ก็คงไม่แคล้วที่เกษตรกรรายนี้จะต้องโดนลงโทษไปพร้อมกับบริษัทอื่นๆ ที่ฮั้วกันอย่างตั้งใจด้วย

กฎหมายแข่งขันทางการค้าของหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือแม้แต่สิงคโปร์ มีกลไกที่เรียกว่า “มาตรการผ่อนผันโทษ (Leniency Program)” ซึ่งมุ่งคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลและเบาะแสพฤติกรรมการ “ฮั้ว” กันที่เกิดขึ้น โดยผู้ให้เบาะแสรายแรกจะไม่ต้องรับโทษหรือได้รับการลดหย่อนโทษ เพื่อจูงใจให้ผู้ที่รู้ตัวว่าตนเองกำลังกระทำความผิด หรือกำลังอยู่ในขบวนการการฮั้วกัน ยอมเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำความผิดในฐานะพยาน แลกกับการได้รับการยกเว้นโทษหรือบรรเทาการรับโทษ

แต่ก็ใช่ว่าบริษัททุกรายจะมีสิทธิใช้มาตรการผ่อนผันโทษนี้ได้ ในต่างประเทศได้กำหนดหลักเกณฑ์คร่าวๆ สำหรับการใช้มาตรการผ่อนผันโทษไว้ ได้แก่ หนึ่ง จะต้องไม่เป็นผู้ก่อการหรือเป็นผู้นำผู้ริเริ่มในการกระทำความผิดนั้นๆ สอง จะต้องเป็นผู้ให้เบาะแสเป็นรายแรก ก่อนที่การสืบสวนในกรณีนั้นๆ โดยคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจะเริ่มขึ้น และสาม เพื่อจูงใจให้มีผู้ให้ข้อมูลมากขึ้น จึงเปิดโอกาสให้ผู้ให้ข้อมูลรายหลังๆ สามารถได้รับการลดหย่อนโทษได้ด้วย โดยอาจได้รับการลดหย่อนโทษบางส่วน ไม่ครบถ้วนเหมือนผู้ให้เบาะแสเป็นรายแรก

ในสหภาพยุโรป มีคดีตัวอย่างที่น่าสนใจซึ่งมีการนำมาตรการผ่อนผันโทษมาใช้ นั่นคือ คดีปรับ 11 สายการบินในธุรกิจขนส่งสินค้าทางอากาศเป็นเงินมูลค่ารวม 799 ล้านยูโร ซึ่งตัดสินไปเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2553 ในโทษฐานร่วมกันกำหนดอัตราค่าระวางขนส่งสินค้าและอัตราค่าธรรมเนียมพิเศษต่างๆ ซึ่งเกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2542 โดยลักษณะความผิดคือ มีการตกลงกันกำหนดค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมจากการเพิ่มขึ้นของราคาเชื้อเพลิง ซึ่งต่อมาได้ขยายไปยังการกำหนดราคาค่าธรรมเนียมในการรักษาความปลอดภัยที่เพิ่มขึ้นภายหลังเหตุการณ์ 9/11 ในปี 2544 ด้วย โดยกลุ่มสายการบินได้คิดค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมดังกล่าวกับลูกค้าทุกรายโดยไม่มีข้อยกเว้น

ทั้งนี้กลุ่มสายการบินที่ถูกตัดสินลงโทษประกอบด้วย Air Canada (21 ล้านยูโร), Air France-KML (182.9 ล้านยูโร และ 127.1 ล้านยูโร), Martinair (29.5 ล้านยูโร), British Airways (104 ล้านยูโร), CargoLux (79.9 ล้านยูโร), Cathay Pacific Airways (79.9 ล้านยูโร), Japan Airlines (35.7 ล้านยูโร), LAN Chile (8.2 ล้านยูโร), Quantas (8.8 ล้านยูโร), SAS (70.1 ล้านยูโร), Singapore Airlines (74.8 ล้านยูโร) และ Lufthansa (ได้รับการยกเว้น)

โดยในคำตัดสินนั้น คณะกรรมาธิการยุโรปด้านนโยบายการแข่งขันชี้แจงว่า การขึ้นราคาเชื้อเพลิงและค่าใช้จ่ายในการรักษาความปลอดภัย มิได้เป็นเหตุที่จะทำให้สายการบินสามารถหยุดการแข่งขันเสรีระหว่างกันได้ แน่นอนว่าเมื่อต้นทุนสูงขึ้น สายการบินย่อมสามารถปรับค่าบริการขึ้นได้ แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าสายการบินต่างๆ จะสามารถร่วมกันกำหนดราคาได้ ซึ่งการฮั้วกันในลักษณะดังกล่าวนี้ย่อมส่งผลเสียต่อผู้บริโภคในประเทศเขตเศรษฐกิจยุโรป

อย่างไรก็ดี Lufthansa ซึ่งเป็นหนึ่งในสายการบินที่ร่วมกำหนดราคาด้วยนั้น ได้รับการยกเว้นไม่ต้องรับโทษ เนื่องจากเป็นผู้ประกอบการรายแรกที่แจ้งให้อียูทราบว่ากำลังมีการกำหนดราคากันเองเกิดขึ้นในอุตสาหกรรมการบินของตน ซึ่งนี่เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการผ่อนผันที่อียูสร้างขึ้นเพื่อเป็นแรงจูงใจให้บริษัทที่รู้ว่าตนเองกำลัง “ฮั้ว” กับบริษัทอื่นๆ อยู่ ทั้งโดยตั้งใจและไม่ตั้งใจ ส่งข้อมูลอันเป็นประโยชน์ต่อการริเริ่มการสอบส่วนคดีมาที่คณะกรรมการ

ในสหรัฐอเมริกาก็เช่นเดียวกัน มีการรายงานว่าหลังจากที่มีการนำมาตรการผ่อนผันโทษมาใช้ มีการรายงานการแจ้งเบาะแสเกี่ยวกับการตกลงร่วมกันเพิ่มขึ้นถึง 20 เท่า ซึ่งนอกจากจะทำให้กระบวนการสืบสวนสอบสวนที่เกี่ยวกับการตกลงร่วมกันมีประสิทธิภาพขึ้นแล้ว มาตรการดังกล่าวยังช่วยลดปริมาณพฤติกรรมการตกลงร่วมกันหรือการฮั้วกันในระยะยาวได้อีกด้วย

สำหรับในประเทศไทยนั้น ยังไม่ได้มีการนำมาตรการผ่อนผันโทษมาใช้ ซึ่งก็น่าคิดว่าหากประเทศไทยมีการนำมาตรการนี้มาใช้ จะทำให้จำนวนเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับ “การฮั้วกัน” เพิ่มขึ้นหรือไม่ และจะสามารถลดการฮั้วกันของธุรกิจในระยะยาวได้หรือไม่ นอกจากนั้น เกษตรกรที่ผมไปพูดคุยด้วยก็อาจจะใช้ช่องทางดังกล่าว ในการแจ้งข้อมูลพฤติกรรมการตกลงร่วมกันทำลายแม่พันธุ์ไก่ไข่ของผู้ประกอบการผู้เลี้ยงไก่ไข่ทั้ง 9 รายใน Egg Board ในช่วงเวลานั้น เพราะหากตนเป็นผู้แจ้งเบาะแสรายแรก อย่างน้อยก็ยังอุ่นใจได้ว่าจะไม่โดนลงโทษหรือโดนดำเนินคดีไปพร้อมกับผู้ประกอบการรายอื่นๆ

แต่พูดให้ถึงที่สุด ปัญหาของกฎหมายแข่งขันทางการค้าของประเทศไทย ไม่ได้อยู่ที่การขาดมาตรการเสริมที่จะจูงใจผู้ประกอบการที่โดนเอาเปรียบหรือผู้บริโภค ให้เข้ามาร้องเรียนกับคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า แต่ปัญหาที่แท้จริงอยู่ที่การบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เนื่องจากตลอดระยะเวลากว่า 13 ปี นับตั้งแต่ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 มีผลบังคับใช้ มีเรื่องร้องเรียนไปยังคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเกี่ยวกับการตกลงร่วมกันของธุรกิจหรือการฮั้วกันในมาตรา 27 รวมกันทั้งสิ้น 20 เรื่อง แต่ก็ยังไม่เคยมีสักเรื่องเดียวที่ไปถึงขั้นการดำเนินคดีตามกฎหมาย

แต่ถึงกระนั้น การมีมาตรการเสริมอย่างมาตรการผ่อนผันโทษนี้ ก็ยังน่าจะมีประโยชน์หากนำมาปรับใช้กับกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทย เพราะถึงแม้ว่าจะไม่ถูกดำเนินคดีตามกฎหมาย แต่การถูกกล่าวหาว่าบริษัทนั้นๆ มีพฤติกรรมการฮั้วกัน ก็ย่อมเป็นการเสื่อมเสียชื่อเสียงที่บริษัทต่างๆ ย่อมอยากจะหลีกเลี่ยง แต่ทั้งนี้ก็ต้องขึ้นอยู่กับว่า คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของไทยจะเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้สู่สาธารณะหรือไม่ เนื่องจากในปัจจุบัน ข้อมูลเกี่ยวกับการร้องเรียนไปยังคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของไทยทั้งหมดยังไม่เปิดเผยสู่สาธารณะ ซึ่งนี่ก็ยิ่งทำให้กลไกการป้องกันการฮั้วกันที่เราหวังจะให้เกิดจากการที่ธุรกิจอาจเสียชื่อเสียงอ่อนแอลงไปอีก

ในขณะที่มาตรการผ่อนผันโทษเป็นเพียงตัวช่วยหนึ่ง ซึ่งทำให้การจัดการกับการฮั้วกันของธุรกิจเป็นไปได้ง่ายขึ้น และอาจช่วยลดการฮั้วกันของภาคธุรกิจในระยะยาว แต่การฮั้วกันก็ยังเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการเอาเปรียบทางการค้าหลายรูปแบบ ที่บริษัทขนาดใหญ่กระทำต่อผู้บริโภคและคู่แข่งรายย่อยๆ ดังนั้นแล้ว การนำมาตรการผ่อนผันโทษมาใช้ หรือการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันการฮั้วกันของธุรกิจเพียงประการเดียวย่อมไม่เพียงพอ หากแต่เราต้องบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าในเรื่องอื่นๆ อย่างจริงจังด้วย ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจเหนือตลาด การควบรวมธุรกิจ หรือแม้แต่การค้าที่ไม่เป็นธรรมอื่นๆ

ไม่อย่างนั้นแล้ว เราก็จะยังคงเห็นเกษตรกรจำนวนมากหวาดกลัวบริษัทขนาดใหญ่อยู่เรื่อยไป อย่างเช่นที่ยังคงเกิดอยู่ในปัจจุบัน ที่เกษตรกรผู้เลี้ยงไก่ไข่จำนวนมากไม่กล้าออกมาพูดความจริงเกี่ยวกับความไม่เป็นธรรมทางการค้าที่เกิดขึ้น นั่นก็เพราะกลัวว่าบริษัทขนาดใหญ่ทั้งหลายจะกลั่นแกล้งโดยการปฏิเสธไม่ขายลูกไก่ให้นั่นเอง