มุมมืดของ กสทช. : กรณีการจัดทำร่างประกาศการครอบงำกิจการของคนต่างด้าว

26 มิถุนายน 2012

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

สุดท้าย คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ก็เดินหน้าที่จะผลักดันร่างประกาศ เรื่อง การครอบงำกิจการของคนต่างด้าว ซึ่งได้กำหนดนิยามของคนต่างด้าวที่เข้มงวดมากขึ้นกว่าที่กำหนดใน พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 แต่ที่สำคัญคือ นิยามดังกล่าวหละหลวมมาก เปิดช่องให้ผู้ที่ทำหน้าที่กำกับดูแลใช้อำนาจแห่งดุลยพินิจในการชี้ว่าผู้ประกอบการรายใดเป็นหรือไม่เป็นคนต่างด้าว ปัจจัยที่ใช้ในการพิจารณาสัญชาติของผู้ประกอบการนั้นหลากหลายมาก รวมถึง แหล่งเงินกู้ เงื่อนไขการกู้เงิน การทำสัญญาเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา การทำสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างฯ โดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาที่ชัดเจน

ประกาศฉบับนี้เกี่ยวกับผลประโยชน์ทางธุรกิจมหาศาล เพราะในปัจจุบัน ตลาดโทรคมนาคมไทยมีผู้ประกอบการเอกชนรายใหญ่เพียงแค่ 3 ราย หากมีการตีความว่ารายใดรายหนึ่งเป็นต่างด้าวแล้ว ก็จะเหลือคู่แข่งเพียงสองราย บัดนั้น สองรายที่เหลือก็จะสามารถกอบโกยกำไรได้โดยไม่อั้น

ท่านผู้อ่านที่อายุไล่เลี่ยกับผู้เขียนคงไม่ลืมว่า เมื่อยุคแรกๆ ที่มีบริการโทรศัพท์มือถือภายใต้ระบบสัมปทานประมาณ 17-18 ปีก่อน เราต้องจ่ายค่าบริการรายเดือนเดือนละ 500 บาท (ไม่รวมค่าโทร) ค่ามัดจำ ค่าลงทะเบียน ฯลฯ รวมเบ็ดเสร็จแล้วหลายพันบาทกว่าจะมีโอกาสได้ใช้บริการ และยังถูกบังคับซื้อเครื่องโทรศัพท์ในราคาหลายหมื่น (ในขณะที่ราคาขายในฮ่องกงไม่กี่พันบาท) ปฏิบัติการ “ขูดรีดคนไทย โดยคนไทย” ในระยะเวลาดังกล่าวทำให้เกิดธุรกิจแสนล้านในพริบตา

ประสบการณ์ดังกล่าวชี้ชัดว่า ประกาศฉบับนี้สามารถเป็นเครื่องมือที่ดีเลิศในการผูกขาดตลาดโทรคมนาคมสำหรับกลุ่มทุนที่มีเส้นสายทางเศรษฐกิจการเมือง เพราะสามารถนำประกาศดังกล่าวมาเป็นเครื่องมือในการเขี่ยคู่แข่งบางรายออกจากตลาดได้ โดยเริ่มจากการประมูลคลื่น 3G ที่จะเกิดขึ้นในไม่อีกกี่เดือนข้างหน้า หากรายหนึ่งถูกตัดสิทธิในการเข้าประมูลเพราะถูกตีความว่าเป็นต่างชาติ ก็จะเหลือเพียงสองรายทำให้ไม่ต้องแข่งขันกันในการประมูลเพราะคลื่นความถี่ที่มีอยู่เกินพอสำหรับสองราย ใช้เท่าไรก็ไม่หมด หากเป็นเช่นนั้นแล้ว การพัฒนาธุรกิจโทรคมนาคมของไทยก็จะกลับไปสู่ยุคมืดของตลาดผูกขาดสองรายเหมือนเดิม

อันที่จริงแล้ว ประกาศเรื่องการครอบงำกิจการของคนต่างด้าว มีการบังคับใช้มาตั้งแต่เดือนกันยายน พ.ศ. 2554 โดยกรรมการกำกับกิจการโทรคมนาคมชุดก่อน (กทช.) เป็นผู้ผลักดันอย่างรีบเร่งก่อนที่จะหมดวาระ กรรมการชุดใหม่ที่เข้ามาปฏิบัติหน้าที่เมื่อปลายปี พ.ศ. 2554 มีท่าทีว่าอยากจะยกเลิกประกาศฉบับนี้และได้มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็น แต่เมื่อเวลาผ่านไป ท่าทีของกรรมการกำกับกิจการโทรคมนาคมหลายท่านเปลี่ยนไป กลับคล้อยตามประกาศดังกล่าวอย่างน่าประหลาด สุดท้ายแล้ว เพียงแต่มีความเห็นให้ตัดข้อความที่เกี่ยวกับความมั่นคง ซึ่งเป็นข้ออ้างหลักในการออกประกาศฉบับดังกล่าวของกรรมการชุดก่อนออกไปเท่านั้น แต่ยังคงนิยามของคนต่างด้าวที่คลุมเครืออย่างเดิม

ร่างประกาศดังกล่าวไม่ได้มีปัญหาเฉพาะในเรื่องของเนื้อหาสาระ หากแต่มีปัญหาในส่วนของกระบวนการและขั้นตอนในการจัดทำอีกด้วย ซึ่งขัดกับทั้งกฎหมายและระเบียบของ กสทช. เอง ซึ่งน่าจะเป็นประเด็นที่สามารถนำไปฟ้องศาลปกครองได้

ประการแรก ข้อ ๖ ของระเบียบคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๙ ระบุไว้ว่า “การประเมินผลกระทบจากการกำกับดูแลต้องจัดทำเป็นรายงาน โดยต้องนำเสนอพร้อมกับเรื่องหรือร่างประกาศที่จะเสนอเข้าสู่การประชุมทุกครั้ง” แต่ในการประชุม กทค. ที่ให้การเห็นชอบร่างประกาศฯ ดังกล่าวกลับไม่มีการนำเสนอรายงานการประเมินฯ ดังกล่าวเพื่อประกอบการพิจารณาแต่อย่างใด ถึงกระนั้น กรรมการ กทค. 4 ใน 5 ท่านก็พร้อมที่จะเห็นชอบประกาศดังกล่าวโดยปราศจากข้อมูลหลักฐานและผลการวิเคราะห์ผลกระทบที่อยู่บนพื้นฐานหลักการทางวิชาการ

อนึ่ง ผู้เขียนได้พยายามสอบถามว่าเหตุใดจึงไม่มีการทำรายงานผลกระทบจากการกำกับดูแลตามระเบียบของ กสทช. ได้รับการชี้แจงว่า ระเบียบดังกล่าวเกินเลยไปกว่าบทบัญญัติของกฎหมาย เนื่องจากมาตรา 28 ของ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ พ.ศ. 2553 ซึ่งกำหนดขั้นตอนในการรับฟังความคิดเห็นมิได้กล่าวถึงการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบแต่อย่างใด การเพิ่มขั้นตอนในการออกกฎระเบียบให้โปร่งใสมากขึ้นตามมาตรฐานสากลนั้นเป็นการกระทำที่ขัดกับกฎหมายหรือ ?

ประการที่สอง มาตรา 28 ของ พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 กำหนดว่า ในการรับฟังความคิดเห็นนั้นจะต้องให้ระยะเวลาไม่น้อยกว่า 30 วัน ยกเว้นกรณีเร่งด่วน แต่การรับฟังความคิดเห็นเมื่อวันที่ 21 มิถุนายนที่ผ่านมานั้น ได้มีการประกาศให้ประชาชนทราบเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน เพียง 3 วันล่วงหน้าโดยได้แจ้งในเว็บไซต์ของ กสทช. ว่า ร่างประกาศฯ ได้ปรากฏในเว็บไซต์ของ กสทช. ตั้งแต่วันที่ 17 พฤษภาคมแล้วจึงครบหนึ่งเดือน ผู้เขียนไม่ทราบว่า กสทช. คาดว่าผู้ที่มีส่วนได้เสียจะเปิดเข้ามาชมเว็บไซต์ของ กสทช. ทุกวันเพื่อตรวจสอบว่ามีการโพสต์ร่างประกาศดังกล่าวหรือ ?

ความพยายามที่จะรวบรัดกระบวนการในการออกประกาศฯ สะท้อนถึงเจตนารมณ์ที่จะปกปิดข้อบกพร่องอย่างร้ายแรงของประกาศฉบับนี้ ไม่ว่าจะเป็นนิยามของคนต่างด้าวที่ลอกมาจากการพิจารณาอำนาจในการควบคุมธุรกิจ ของกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ที่ไม่เกี่ยวกับการพิจารณาสัญชาติแต่อย่างใด หรือการที่ประกาศฉบับนี้ขัดกับพันธกรณีของไทยในองค์การการค้าโลก เมื่อไม่นานมานี้ นักวิชาการอิสระด้านกฎหมายท่านหนึ่งได้วิจารณ์ประเด็นปัญหาเหล่านี้ในรายละเอียดผ่านหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์แล้ว

ผู้เขียนรู้สึกท้อแท้กับสิ่งที่เกิดขึ้น และหวังว่าคณะกรรมการชุดใหญ่ คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) โดยเฉพาะท่านประธาน กสทช. ว่าท่านจะใช้ภาวะผู้นำในการไม่ให้ความเห็นชอบร่างประกาศของ กทค. ที่ไม่มีเหตุผลความจำเป็นรองรับที่ชัดเจนและมีกระบวนการและขั้นตอนในการจัดทำที่ผิดระเบียบและกฎหมายมากมาย

อนึ่ง มาตรา 27 (11) แห่ง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ระบุว่า กรรมการ กสทช. มีอำนาจหน้าที่ในการ “กำหนดมาตรการเพื่อป้องกันการกระทำอันเป็นการผูกขาด” และ มาตรา 27 (13) “คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมิให้ถูกเอาเปรียบจากผู้ประกอบการ” หากประกาศฉบับนี้นำไปสู่การผูกขาดในกิจการโทรคมนาคมไทย ส่งผลให้ผู้บริโภคถูกเอาเปรียบแล้ว กรรมการคงจะต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของตนที่อาจถูกตีความว่าเป็น “บกพร่องต่อหน้าที่อย่างร้ายแรง” หรือ “ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ” ซึ่งนำไปสู่การถอดถอนตามมาตรา 21 และ 22 ของกฎหมายดังกล่าวได้

เครือข่ายสังคม