ทีดีอาร์ไอเผย 6 ปี รัฐออก กม. 335 ฉบับ – “วิษณุ เครืองาม” ติงรัฐบาลไม่มีแผนนิติบัญญัติ ปล่อยให้กระทรวงออกกฏหมายตามใจชอบ

เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2555 มีการสัมมนาในหัวข้อ “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” จัดโดยแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี ร่วมกับ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

นายอิสร์กุล อุณหเกตุ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ ได้นำเสนอผลการศึกษาจากการเก็บข้อมูลกฎหมายที่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติไทยในช่วง 6 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2548 – 2553 พบว่ามีกฎหมายที่ผ่านกระบวนการนิติบัญญัติ (เริ่มตั้งแต่คณะรัฐมนตรีลงมติรับหลักการ ไปจนถึงประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา) ทั้งสิ้น 335 ฉบับ กฎหมายแต่ละฉบับใช้เวลาเฉลี่ยทั้งกระบวนการ 782 วัน โดยขั้นตอนที่ใช้เวลาพิจารณานานที่สุดคือ ขั้นตอนของคณะกรรมการกฤษฎีกา ใช้เวลาถึง 262 วัน และรัฐบาลที่มีการพิจารณากฎหมายมากที่สุด ใช้เวลาน้อยที่สุดคือ รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ที่มีร่าง พ.ร.บ. เข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติถึง 237 ฉบับ และใช้เวลาเฉลี่ยในการผ่านกฎหมายแต่ละฉบับเพียง 249 วัน เนื่องจากมีเพียงสภาเดียวคือสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

จากนั้น ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รองประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้นำเสนอผลการวิเคราะห์กระบวนการนิติบัญญัติไทย โดยใช้วิชาเศรษฐศาสตร์การเมืองเป็นหลักในการวิเคราะห์ มองกระบวนการนิติบัญญัติของไทยเป็น “เกม” ตามความหมายในทฤษฎีเกม

โดยฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนิติบัญญัติ คือ หน่วยราชการ ครม. สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา (สว.) คณะกรรมาธิการต่างๆ และประชาชน มีความต้องการที่แตกต่างกัน จึงเกิดการต่อรองในขั้นตอนต่างๆ ของกฎหมาย ซึ่งแต่ละฝ่ายจะมีอำนาจในการต่อรอง และมีต้นทุนที่แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ เช่น หาก ครม. มีเอกภาพและมีความต้องการที่ชัดเจน จะทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้ดุลยพินิจในการร่างกฎหมายได้น้อย ในทางกลับกัน หาก ครม. ไม่ชัดเจน จะทำให้กฤษฎีกาใช้ดุลยพินิจได้มาก จนอาจล้มร่างกฎหมายได้ หรือกรณีการกลั่นกรองกฎหมายโดย ส.ว. ซึ่ง ครม.ไม่ต้องเกรงใจ ส.ว. ก็จะช่วยปรับปรุงคุณภาพกฎหมายดีขึ้นได้ และในการต่อรองระหว่างประชาชนกับสภาผู้แทนราษฎร พบว่า สภาผู้แทนจะรับเฉพาะกฎหมายของประชาชนที่มีความต้องการไม่แตกต่างจากของตนมากนัก

“ครม. จึงควรกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา และให้มีการเปิดเผย รับฟังความคิดเห็นจากฝ่ายต่างๆ ในขั้นตอนการพิจารณา เพื่อให้กระบวนการนิติบัญญัติของไทยมีประสิทธิภาพมากขึ้น” ดร.สมเกียรติเสนอ

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รองประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย  ที่มาภาพ : siamintelligence
ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รองประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ที่มาภาพ : siamintelligence

จากนั้น นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้กล่าวถึงการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาว่า ปัญหาของการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน อยู่ที่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ โดยกระบวนการนำเสนอกฎหมายของภาคประชาชนนั้น มีความกระตือรือร้นที่จะมีส่วนร่วมทั้งในเนื้อหาและคุณภาพของร่างกฎหมาย

ดังนั้น การยกระดับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน จำเป็นต้องต้องลดต้นทุนในฝั่งภาคประชาชนให้ต่ำลง เช่น กำหนดให้การยื่นหลักฐานมีความยุ่งยากน้อยลง หรือยกเลิกข้อกำหนดให้ภาคประชาชนต้องเสนอร่าง พ.ร.บ. ทั้งฉบับ เหลือเพียงให้เสนอหลักการ ให้องค์กรที่มีความเชี่ยวชาญช่วยยกร่างกฎหมาย และเพิ่มบทบาทภาครัฐในการประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมาย อำนวยความสะดวกหรือรับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วน เช่น การถ่ายเอกสาร โดยต้องกำหนดระยะเวลาของรัฐสภาในการพิจารณาร่างกฎหมายจากประชาชน

ในกรณีที่รัฐสภาไม่เห็นชอบร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอ ให้มีการทำประชามติ และให้ประชาชนมีสิทธิยับยั้งร่างกฎหมายของรัฐสภาที่ไม่เห็นด้วยได้

ในประเด็นเรื่องคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น นายปกป้องเสนอว่า เนื่องจากกรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่มีอดีตข้าราชการเกษียณและนักกฎหมายเป็นหลัก ทำให้มีโอกาสสูงที่คณะกรรมการจะมีระดับความเป็นอนุรักษนิยม มีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นอย่างจำกัด จึงเสนอให้มีการจำกัดอายุของคณะกรรมการกฤษฎีกา และปรับองค์ประกอบของคณะกรรมการให้มีความหลากหลายขึ้น

“ส่วนเรื่องที่คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลาในการปฏิบัติภารกิจค่อนข้างล่าช้านั้น ควรมีการกำหนดระบบหรือแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายให้ชัดเจน มีการกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จ และเพิ่มอำนาจการตัดสินใจให้ข้าราชการประจำในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามากขึ้น เช่น การเพิ่มบทบาทกรรมการร่างกฎหมายประจำ เพื่อให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำงานได้เร็วขึ้น” นายปกป้องกล่าว

นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

จากนั้น นายนคร มาฉิม ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ ได้แสดงความเห็นเพิ่มเติมว่า กลไกในปัจจุบันกฎหมายส่วนใหญ่ถูกนำเสนอจากฝั่งราชการ ทำให้ไม่สามารถสะท้อนต้องการของประชาชนได้ ขณะเดียวกัน ยังมีปัญหาการบังคับใช้กฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ จึงยังมีการทำผิดเพราะไม่เกรงกลัวกฎหมายอยู่

ขณะที่นายวัลลภ ตังคณานุรักษ์ อดีต ส.ว. เห็นด้วยกับข้อเสนอให้ประชาชนมีสิทธิในการยับยั้งกฎหมายที่ไม่เห็นด้วย และได้เพิ่มประเด็นกฎหมายของภาคประชาชนว่า กฎหมายจะบังคับใช้ได้สมบูรณ์เมื่อมีการออกกฎกระทรวงตามมา แต่ในกรณีที่กฎหมาย พ.ร.บ. มีผลบังคับใช้แล้ว แต่กฎกระทรวงไม่ยอมออก ก็ไม่สามารถเร่งรัดได้ เพราะประชาชนไม่มีอำนาจในการบังคับกระทรวง พร้อมกับตั้งคำถามว่าควรทำอย่างไร

“และในกระบวนการนิติบัญญัติ ร่างที่ประชาชนเสนอเมื่อถึงชั้นกรรมาธิการต่างๆ มักจะถูกเปลี่ยนแปลงไป จนบางครั้งกฎหมายที่ประชาชนเสนอเมื่อผ่านสภาไปแล้วกลับไม่ตรงกับเจตนารมณ์ดั้งเดิมของประชาชน สิ่งที่ภาคประชาชนต้องการคือการรักษารูปเดิมของกฎหมายไว้ แต่สุดท้าย ถ้าทำไม่ได้ ประชาชนควรทำอย่างไร” นายวัลลภกล่าว

ส่วน ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม ได้แสดงความเห็นถึงการทำหน้าที่นิติบัญญัติของรัฐสภาว่า จากประสบการณณ์ของตน ในแต่ละปีมีกฎหมายที่ตนคิดว่าไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ต้องเข้าสภาเป็นจำนวนมาก เช่น กฎหมายเวนคืนที่ธรณีสงฆ์ ในแต่ละปีจะมีกฎหมายนี้เข้าสู่สภาประมาณ 100 ฉบับ ทำให้งานของรัฐสภาเพิ่มขึ้น ทั้งที่ในปัจจุบันควรคิดเรื่องการลดจำนวนการออกกฎหมาย โดยการให้ฝ่ายบริหารออกเป็น พ.ร.ก. หรือกฎหมายลูกแทน เพื่อประหยัดเวลาให้สภามีเวลาในการพิจารณากฎหมายที่มีประโยชน์จริงๆ ได้

ส่วนรัฐบาลจะต้องมีแผนการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีแผนนิติบัญญัติเป็นแนวทางในการเสนอกฎหมายของรัฐบาลบรรจุอยู่ แต่ปัจจุบันรัฐบาลไม่เข้มงวดในการใช้แผนนิติบัญญัตินี้ ทำให้กระทรวงต่างๆ สามารถเสนอแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระทรวงได้ตามใจชอบ โดยไม่คำนึงถึงความจำเป็นเร่งด่วน ซึ่งตามหลักการแล้ว หากไม่จำเป็น กระทรวงจะไม่สามารถเสนอกฎหมายนอกเหนือจากแผนนิติบัญญัติได้ การนำเช็คลิสต์มาใช้เพื่อประเมินความจำเป็นเร่งด่วนในการเสนอกฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ดี

ขณะเดียวกัน ยังมีประเด็นทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง กรณีที่ ครม. เตะถ่วงร่างกฎหมายที่ถูกผลักดันจากฝ่ายค้านเพื่อหวังผลทางการเมือง หรือกรณีที่รัฐบาลไม่มีเอกภาพ เมื่อพรรคร่วมรัฐบาลมีการเสนอกฎหมายของส่วนราชการในฐานะกระทรวงต่างๆ แม้จะไม่เห็นด้วยก็ไม่สามารถตีตกไปได้ ในขั้นตอนการพิจารณาของ ครม.

ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม
ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม

และจากประสบการณ์ทำงานในฐานะคณะกรรมการกฤษฎีกา ศ.ดร.วิษณุ เห็นว่า ครม. ควรมีส่วนรับผิดชอบการทำงานของกฤษฎีกาด้วย เนื่องจากขั้นตอนของกฤษฎีกาถูกรวมอยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหาร และความล่าช้าของกฤษฎีกานั้นเกิดจากหลายปัจจัย เริ่มตั้งแต่ ครม. ส่งร่างกฎหมายช้า เพราะต้องให้เลขานุการฯ ศึกษาร่างกฎหมายก่อน เมื่อกฤษฎีการับร่างมา การทำงานต้องใช้เวลานาน เนื่องจากไม่รู้ทิศทางหรือความเห็นจาก ครม. ก่อน ขณะเดียวกัน กฤษฏีกาต้องทำหน้าที่ในการตีความกฎหมาย ซึ่งเป็นเรื่องเร่งด่วนควบคู่ไปกับการร่างกฎหมายด้วย โดยกว่า 75% ของงานทั้งหมด เป็นการตีความกฎหมาย ทำให้กฤษฎีกาทำงานได้ช้า

ขณะที่ร่างกฎหมายมักพบว่า ร่างที่เสนอมาโดย ครม. มักมีรายละเอียดไม่สมบูรณ์ หรือเมื่อพบปัญหาระหว่างร่างกฎหมาย และต้องการการตัดสินใจ เจ้าหน้าที่ตัวแทนกระทรวงกลับไม่สามารถตัดสินใจได้ ต้องย้อนกลับไปถามปลัดกระทรวงหรือรัฐมนตรี ทำให้ใช้เวลานาน

ศ.ดร.วิษณุจึงเสนอให้เพิ่มเจ้าหน้าที่ในขั้นตอนที่เกี่ยวข้อง เช่น ตั้งอนุกรรมการกฤษฎีกา เพิ่มเลขานุการฯ และข้าราชการประจำ เพื่อแบ่งเบางานจากคณะกรรมการกฤษฎีกา แยกกรรมการทำหน้าที่ตีความกฎหมายและพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ออกจากกัน และเนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีการเป็นองค์กรที่มีหน้าที่ต่อฝ่ายบริหาร แต่กลับต้องมาทำงานให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นจำนวนมาก จึงอยากเห็นองค์กรที่มีหน้าที่ต่อฝ่ายนิติบัญญัติเป็นหลัก เช่น สถาบันพระปกเกล้า เข้ามามีบทบาทช่วยฝ่ายนิติบัญญัติมากขึ้น

“ส่วนการผลักดันกฎหมายจากภาคประชาชนนั้น ผู้มีส่วนได้เสียในภาคประชาชนควรมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติขั้นตอนต่างๆ ด้วย ทั้งในขั้นกฤษฎีกาและในขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการรัฐสภา ขณะเดียวกัน หน่วยงานต่างๆ ในกระบวนการนิติบัญญัติ ต้องมีการเปิดเผยร่างกฎหมายในขั้นต่างๆ ให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ โดยกฎหมายที่ประชาชนเสนอ ก่อนจะเข้าสภา รัฐบาลควรแสดงความเห็นกับกฎหมายฉบับนั้นว่าเห็นด้วยหรือไม่ เพื่อเป็นการแสดงความรับผิดชอบต่อประชาชน” ศ.ดร.วิษณุกล่าว