พ.ร.ก.แก้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ยุติรัฐตั้งงบใช้หนี้ หวั่นธปท.เงินไม่พอ – พันธบัตรรัฐบาลเสี่ยงผิดนัดจ่ายดอกเบี้ย

1 มีนาคม 2012

นางสุชาดา กิระกุล รองผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.)

นางสุชาดา กิระกุล รองผู้ว่าการ ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.)

การแก้ไขปัญหาหนี้คงค้างจากการแก้ปัญหาสถาบันการเงินในปี 2540 ที่คาราคาซังมา 15 ปี กำลังจะได้รับการจัดการอย่างเบ็ดเสร็จโดยพระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ก.) ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 จริงหรือไม่

ก็คงได้คำตอบแล้วจากการเสวนาในหัวข้อ “พ.ร.ก.โอนภาระหนี้กองทุนฟื้นฟู แก้ปัญหาหรือสร้างปัญหา” ที่สำนักข่าวไทยพับลิก้า จัดขึ้นเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา

โดยสรุปคือ วิทยากรผู้ร่วมเสวนาเชื่อว่า น่าจะ “เอาอยู่” แต่มีเงื่อนไขภายใต้สมมติฐานที่ตั้งไว้คือ ฐานเงินรับจากประชาชนต้องขยายตัวเฉลี่ยปีละ 4% อัตราดอกเบี้ยในตลาดเฉลี่ยต่อปีไม่เกิน 5% และกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน สามารถบริหารจัดการสินทรัพย์ที่มีกว่าแสนล้านบาท ได้ประมาณปีละ 10,000 ล้านบาท

หากทุกอย่างเป็นไปตามสมมติฐานนั้น ทางธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) หรือ แบงก์ชาติ ค่อนข้างมั่นใจว่า จะสามารถจัดการสะสางหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ 1.14 ล้านล้านบาท ได้หมดภายใน 25 ปี หรืออาจเร็วกว่านั้นได้ แต่ถ้าไม่เป็นไปตามข้อสมมติฐานที่ตั้งไว้ จะมีความเสี่ยงเกิดขึ้นทันที คือ เงินนำส่งของธนาคารพาณิชย์อาจไม่เพียงพอชำระดอกเบี้ย และนำไปสู่การ “ผิดนัดชำระดอกเบี้ย”

นั่นคือข้อกังวลหรือข้อห่วงใยลึกๆ ที่ยังไม่มีความชัดเจนว่า จะทำปิดความเสี่ยงตรงนี้ได้อย่างไร เนื่องจาก พ.ร.ก. ฉบับนี้ ได้ปิดประตูห้ามรัฐบาลตั้งงบประมาณมาชำระเงินต้นและดอกเบี้ย (มาตรา 12 ใน พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้ฯ)

ทั้งนี้ ทางออกของการแก้ปัญหาความเสี่ยงผิดนัดชำระดอกเบี้ยนั้น ธปท.ระบุว่า ขณะนี้มีเพียงมติที่ประชุมร่วมระหว่างรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีคลัง (นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง) ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักบริหารหนี้สาธารณะ สมาคมธนาคารไทย และ ธปท. เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2555 ซึ่งระบุในมติที่ประชุมว่า หากเกิดกรณีเงินไม่เพียงพอชำระดอกเบี้ย จะให้ ธปท. ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาประเทศที่จะจัดตั้งขึ้นรองรับการนำส่งเงินของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ แต่ ณ ขณะนี้ยังไม่มีความชัดเจนเรื่องการจัดตั้งกองทุนพัฒนาประเทศ

นางสุชาดา กิระกุล รองผู้ว่าการ ธปท. ยอมรับว่า กังวลในจุดนี้เหมือนกัน แม้กรณีนี้จะมีโอกาสเกิดขึ้นน้อยมาก โดยจากการทำการทดสอบภาวะวิกฤต หรือ strees test ในกรณีสมมติฐานที่ตั้งไม่เป็นไปตามคาดการณ์ พบว่า ความเสี่ยงนี้หากจะเกิดขึ้นก็ประมาณในปี 2560 แต่มีความจำเป็นต้องหาแนวทางที่ชัดเจนรองรับไว้ก่อน เพราะหากเกิดปัญหาขึ้นมาจะกระทบความน่าเชื่อถือของรัฐบาล เนื่องจากพันธบัตรหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นพันธบัตรรัฐบาล

อย่างไรก็ตาม นางสุชาดาบอกว่า ที่หารือไว้ในเบื้องต้นกับกฤษฎีกาในกรณีมีเงินไม่เพียงพอชำระดอกเบี้ยนี้ขึ้นมาคือ จะส่งเรื่องให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ ให้รัฐบาลตั้งงบประมาณมาชำระดอกเบี้ยได้ก่อน เพราะหนี้พันธบัตรเป็นพันธบัตรรัฐบาล หรืออาจจะต้องออก พ.ร.ก. เพื่อให้รัฐบาลจัดงบประมาณออกไปให้ก่อนได้ หรือตามข้อตกลงมติที่ประชุมของรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคลัง ปลัดกระทรวงการคลัง สำนักบริหารหนี้ สมาคมธนาคารไทย และ ธปท.เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา คือ จะให้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาประเทศที่จะตั้งขึ้นมานำมาใช้ได้ก่อน

แต่ ณ ขณะนี้ก็ยังไม่ได้ตั้งกองทุนฯ นี้ จึงเป็นประเด็นที่ค้างคาใจอยู่ว่าจะทำอย่างไร เพราะติดประเด็นข้อกฏหมายของสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่งที่มีพ.ร.บ.การจัดตั้งไม่เหมือนกัน แต่อย่างไรก็ตามขณะนี้กระทรวงการคลังได้สั่งการให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจกันเงินในส่วนนี้เตรียมไว้แล้ว จนกว่าข้อจะได้ข้อสรุป

ทั้งนี้แนวคิดแรกที่ให้เก็บเงินนำส่งจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจนั้น ตั้งใจจะให้นำส่งเงินเข้าคลังเป็นรายได้รัฐบาล ไม่ใช่นำส่งเพื่อจัดตั้งกองทุนพัฒนาประเทศ

“ขณะนี้มีเพียงมติที่ประชุมฯ เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ ซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงได้หากมีการเปลี่ยนรัฐบาลในอนาคต ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจนในเรื่องนี้ แบงก์ชาติจะเสนอเรื่องนี้ให้ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติรองรับ หรือถ้าต้องดำเนินการใดๆ ที่กฎหมายไม่ได้เขียนไว้ ก็จะดำเนินการให้เป็นมติคณะรัฐมนตรี เพื่อความชัดเจนในการปฏิบัติ” นางสุชาดากล่าว

ดร.คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเศรษฐกิจและการคลัง

ดร.คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเศรษฐกิจและการคลัง

ด้าน ดร.คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเศรษฐกิจและการคลัง (สวค.) เห็นด้วยว่า ตอนนี้จุดที่เป็น “จุดเสี่ยง” ที่สุดของ พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารจัดการหนี้ฯ คือ ธปท. หรือกองทุนฟื้นฟูฯ ไม่สามารถมีเงินออกมาจ่ายดอกเบี้ยได้ และรัฐบาลก็ไม่สามารถเอาเงินงบประมาณมาจ่ายล่วงหน้าได้ เพราะงบประมาณกำหนดปีต่อปี และต้องกำหนดล่วงหน้าว่าปีนี้จะใช้ภาระดอกเบี้ยที่เป็นหนี้เท่าไหร่ หากยังไม่ได้กำหนดไว้ก็ไม่มีเงินงบประมาณมาใช้ กรณีจุดเสี่ยงนี้ จึงยังไม่มีทางออก หากจำเป็น ก็อาจจะต้องมี พ.ร.ก. อีกฉบับ

“หากฟื้นฝอยหาตะเข็บกลับไปในอดีตในปี 2545 ที่คำนวณว่าแบงก์ชาติจะมีเงินมาจ่ายเงินต้นเท่าไหร่ กระทรวงการคลังต้องใช้ดอกเบี้ยเท่าไหร่ แต่สถานการณ์มันเปลี่ยนไป ทำให้แบงก์ชาติไม่มีเงินมาใช้หนี้เงินต้น หากเป็นแบบนั้นอีก แบงก์ชาติและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมาหารือกัน ตกลงกัน เมื่อเจอปัญหาแล้วก็หาวิธีแก้ไข วันนี้ พ.ร.ก. นี้ก็ไม่ต้องออก แต่พอเป็นแบบนี้ความเสี่ยงใครก็โยกมาเป็นความเสี่ยงอีกคนหนึ่ง ดังนั้น ปัญหานี้จะเป็นเรื่องที่ต้องพูดกันต่อไปในอนาคต จะมัวไปฟื้นฝอยหาตะเข็บไม่มีประโยชน์อะไร” ดร.คณิศกล่าว

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ อดีตผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง  และอดีตรองกรรมการผู้อำนวยการใหญ่ (สายงานพัฒนาธุรกิจและการตลาด) บจม. ท่าอากาศยานไทย

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ อดีตผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง และอดีตรองกรรมการผู้อำนวยการใหญ่ (สายงานพัฒนาธุรกิจและการตลาด) บจม. ท่าอากาศยานไทย

ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ อดีตผู้เชี่ยวชาญพิเศษด้านการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง เห็นด้วยว่า หากดูจากการคำนวณตัวเลขไว้แล้วว่าจำนวนเงินที่เอามาจากเงินนำส่งของธนาคารพาณิชย์น่าจะเพียงพอ แต่ พ.ร.ก. ฉบับใหม่นี้ ไม่น่าเขียนว่ารัฐบาลไม่ต้องตั้งงบประมาณในการชำระหนี้ให้กองทุนฟื้นฟูฯ โดยไปตัด พ.ร.ก. ปี 2541 2545 ตรงที่ระบุให้กระทรวงคลังตั้งงบประมาณมาชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ออกไป

“การเขียน พ.ร.ก. แบบนี้ เท่ากับปิดช่องไม่ให้รัฐบาลตั้งงบประมาณมาชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ดังนั้นถ้าเกิดเหตุการณ์ที่ทำให้ไม่เพียงพอขึ้นมาจริงๆ แล้วจะจัดการอย่างไร อาจต้องปรับอัตราเงินนำส่งเพิ่มขึ้นจาก 0.47% หรือไม่” ดร.นิตินัยกล่าว

จะเห็นว่า ปัญหาการผิดชำระหนี้ แม้เป็นเรื่องในอนาคตที่ดูไกลตัวและมีความเป็นไปได้น้อย แต่เป็นประเด็นความเสี่ยงที่ผู้เกี่ยวข้องยังมีความกังวลลึกๆ อยู่ว่า เมื่อเกิดเหตุการณ์นั้นขึ้นจริงๆ จะยัง “เอาอยู่” หรือไม่

เนื่องจากทางเลือกที่พูดๆ กัน ไม่ว่าจะเป็น ใช้มติที่ประชุมฯ เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2555 การส่งให้กฤษฎีกาตีความ การพิจารณาออก พ.ร.ก. อีกฉบับ หรือการปรับเพิ่มอัตราเงินนำส่งขึ้นอีกจากเดิมจาก 0.47% ล้วนแต่ไม่มีความชัดเจน ประเด็นปัญหาคือ เมื่อถึงเวลานั้นจะทำได้จริงหรือไม่ สุดท้ายแล้วปัญหาจะวนกลับมาที่เรื่องการพิมพ์เงิน และการนำเงินสำรองเงินตรามาชดใช้หนี้ใช้อีกหรือไม่

ปัญหาในทางปฏิบัติที่่ ธปท. อาจชำระดอกเบี้ยไม่ได้ตามกำหนดในบางช่วงนั้น เป็นประเด็นที่ ธปท.ได้เสนอข้อกังวลให้รัฐบาลพิจารณาแล้วพร้อมกับข้อกังวลอื่นๆ ในระหว่างการจัดทำร่าง พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้ฯ โดยข้อเสนอหลักส่วนใหญ่ได้รับการแก้ไขปรับปรุงตามที่ ธปท. เสนอแนะ เว้นแต่เรื่องนี้ที่เสนอไปแล้วไม่มีความชัดเจนเท่าไรนัก ยังค้างคาใจ ธปท. ถือเป็นจุดเสี่ยงสำคัญของ พ.ร.ก. ฉบับนี้ ที่หลายฝ่ายมีข้อห่วงใยว่าอาจทำให้เกิดปัญหาในอนาคตได้

ลำดับเหตุการณ์กว่าจะเป็น พ.ร.ก. ปรับปรุงบริหารหนี้ฯ ฉบับล่าสุด

ทั้งนี้ กระบวนการได้มาซึ่ง พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารจัดการหนี้ฯ ฉบับล่าสุดนี้ ธปท. ได้สรุป “ลำดับเหตุการณ์กว่าจะเป็น พ.ร.ก. ปรับปรุงบริหารหนี้ฯ ฉบับล่าสุด” ไว้น่าสนใจ ทำให้เห็นภาพการดำเนินการจัดทำ พ.ร.ก. ดังนี้

27 ธ.ค. 2554 ครม. เห็นชอบตามประธานกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศ (กยอ.)

-เรื่องการเตรียมการด้านการเงินฯ เพื่อแก้ปัญหาและป้องกันน้ำท่วมในอนาคต

-เรื่องการโอนหนี้คงค้างจากการแก้ปัญหาสถาบันการเงินให้กองทุนฟื้นฟูฯ (FIDF) และ ธปท. เป็นผู้บริหารจัดการและชำระหนี้ โดยไม่นับรวมเป็นหนี้สาธารณะ แต่ให้ปรึกษากับรัฐมนตรีคลัง ธปท. สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

30 ธ.ค. 2554 ผู้ว่า ธปท. หารือ 4 หน่วยงานที่ทำเนียบ ได้แก่ 1) รองนายกรัฐมนตรี (นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง) 2) รัฐมนตรีคลัง (นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล) ปลัดกระทรวงคลัง ผู้อำนวยการ (ผอ.) สำนักงบประมาณ ผอ.สำนักบริหารหนี้สาธารณะ 3) เลขา สศช. และ 4) เลขากฤษฎีกา

โดยผู้ว่า ธปท. ชี้แจงที่ประชุมทราบถึงการแก้ปัญหาวิกฤตสถาบันการเงิน ตามหลักสากลที่เป็นภาระการคลังและการแก้ไขปัญหาของไทยยึดหลักการนี้มาตลอด รวมทั้งชี้แจงผลเสียต่อประเทศที่สำคัญหากมีการโอนหนี้ FIDF มาให้ ธปท. ซึ่งที่ประชุมตกลงในหลักการ 3 ข้อ 1. การจัดการหนี้ FIDF ต้องไม่พิมพ์ธนบัตรใหม่ 2. ไม่ใช้ทุนสำรองเงินตรา และ 3. ลดภาระงบประมาณ

4 ม.ค. 2555 คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบในหลักการร่าง พ.ร.ก. 4 ฉบับ ที่เสนอโดยรองนายกรัฐมนตรี

5 ม.ค. 2555 มีร่าง พ.ร.ก. ปรากฏในสื่อสาธารณะ ซึ่งไม่สอดคล้องกับที่ตกลงกันเมื่อ 30 ธ.ค. 2554 ผู้ว่า ธปท. ได้ทักท้วงเนื้อหาที่ปรากฏในสื่อ ซึ่งรองนายกรัฐมนตรีตอบรับที่จะแก้ไขมาตรา 7 (3) และในมาตรา 7 (1)

9 ม.ค. 2555 ธปท. มีหนังสือด่วนที่สุดถึง รมว.คลัง เพื่อรับทราบความเห็นของ ธปท. เกี่ยวกับ

-การให้ ธปท. รับภาระหนี้สาธารณะแทนรัฐบาล มีผลเท่ากับพิมพ์เงินใช้หนี้รัฐบาล (monetization) ซึ่งส่งผลเสียหายต่อประเทศ

-เพื่อป้องกันความเสี่ยงที่จะไม่มีการโอนเงินหรือสินทรัพย์ของ ธปท. ไปชำระหนี้ FIDF

-การดำเนินการของ FIDF ต้องกระทำในฐานะตัวแทนรัฐบาล โดยเฉพาะเงินนำส่งจากสถาบันการเงินเพื่อจ่ายดอกเบี้ย หากไม่เพียงพอก็ต้องเป็นภาระของรัฐบาล

-การนำส่งกำไรสุทธิของ ธปท. ต้องหักผลขาดทุนสะสมแล้ว

10 ม.ค. 2555 ครม. มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.ก. 4 ฉบับ ที่เสนอโดยรองนายกรัฐมนตรี

13 ม.ค. 2555 ธปท. มีหนังสือด่วนมากถึง รมว.คลัง ชี้แจงเกี่ยวกับปัญหาในทางปฏิบัติที่อาจเกิดขึ้น จากการชำระดอกเบี้ย ที่เงินนำส่งของธนาคารพาณิชย์อาจไม่พอ ทั้งนี้ เพื่อขอให้รัฐบาลสร้างความชัดเจนในเรื่องแหล่งเงินเพื่อชำระดอกเบี้ยส่วนขาดด้วย

20 ม.ค. 2555 ผู้ว่า ธปท. ในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงิน (กนส.) มีหนังสือถือรัฐมนตรีคลัง โดย กนส. เสนอให้กระทรวงคลังพิจารณาความเป็นไปได้ในการเก็บเงินนำส่งจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) หรือทางเลือกอื่นในการลดความไม่เสมอภาคในการแข่งขันระหว่างสถาบันการเงิน

26 ม.ค. 2555 พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้ฯ ประกาศลงราชกิจจานุเบกษา มีผลบังคับใช้ในวันที่ 27 ม.ค. 2555

9 ก.พ. 2555 ผู้ว่า ธปท. ส่งหนังสือถึง รมว.คลัง แสดงความห่วงใยของคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ในผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายการเงินและเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงิน จากการที่ SFIs มีการเติบโตสูงและมีความได้เปรียบธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมีส่วนทำให้กลไกการส่งผ่านนโยบายการเงินไม่มีประสิทธิผล

13 ก.พ. 2555 รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีคลัง (นายกิตติรัตน์) ปลัดกระทรวงคลัง ผอ.สำนักบริหารหนี้สาธารณะ ธปท. สมาคมธนาคารพาณิชย์ไทย ประชุมเตรียมดำเนินการตาม พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้ฯ ได้สรุปคือ

-กำหนดอัตราเงินนำส่งกองทุนคุ้มครองเงินฝาก 0.01% ของเงินฝากเฉลี่ย

-กำหนดอัตราเงินนำส่งธปท. 0.46% ของเงินรับจากประชาชน SFIs เท่ากับธนาคารพาณิชย์นำเข้ากองทุนหมุนเวียนเพื่อการพัฒนา และถ้าเงินสะสมในบัญชีสะสมมาตรา 5 ไม่เพียงพอสามารถยืมได้

-กระทรวงคลังรับภาระดอกเบี้ยจ่ายตลอดปีงบประมาณ 2555

-ทบทวนความเหมาะสมอัตรานำส่งเมื่อดำเนินการแล้ว 3 ปี

22 ก.พ. 2555 ศาลรัฐธรรมนูญมีวินิจฉัย ว่า การตรา พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้ฯ ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 และวรรค 2

จะเห็นว่า กว่าจะออกมาเป็น พ.ร.ก. ฉบับนี้ มีการแก้ไขปรับปรุงเนื้อหาตลอดกระบวนการ และมีอาการ “ลุ้นระทึก” ตลอดเวลาว่า สิ่งที่หารือกับรายละเอียดของเนื้อหาที่เขียนใน พ.ร.ก. จะตรงกันหรือไม่ เนื่่องจาก ธปท. แทบจะไม่ได้เห็นร่าง พ.ร.ก. ในระหว่างจัดทำเลย จนกระทั่งประกาศในราชกิจานุเบกษา

ดังนั้น เพื่อไม่เกิดเหตุการณ์แบบนั้นอีก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องหารือกันวางแนวทางแก้ไขให้ชัดเจน เพื่อเอาไว้รองรับความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตแทนที่จะผลักภาระไปข้างหน้าแล้วไปว่ากันตอนนั้น ซึ่งเมื่อถึงเวลานั้นอาจกลายเป็น “ความเสี่ยง” อีกรูปแบบหนึ่งที่อาจบริหารจัดการยากขึ้นกว่าตอนนี้

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม