หนี้กองทุนฟื้นฟู : ตอนสอง–ว่าด้วยเงินเก็บจากธนาคารพาณิชย์

20 กุมภาพันธ์ 2012

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

คราวที่แล้ว ผมพูดถึง พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ก่อนที่จะได้เห็นกฎหมายฉบับจริง มาถึงคราวนี้ เราได้เห็นกฎหมายฉบับจริงแล้ว และสังเกตได้ว่า ภาษาที่ใช้ในกฎหมายฉบับจริง ที่เกี่ยวกับสิ่งที่เราเป็นห่วงเกี่ยวกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ถูกลดระดับความรุนแรงไปค่อนข้างมาก แสดงให้เห็นว่า ธปท. คงได้มีการพูดคุย และอธิบายถึงความอันตรายของการออกกฎหมายที่ขัดกับกรอบนโยบายการเงิน และสามารถปิดช่องในการใช้กฎหมายบังคับให้ ธปท. “พิมพ์เงิน” ได้ในระดับหนึ่ง และภาระส่วนใหญ่ในการจ่ายคืนหนี้ไปตกอยู่กับเงินที่เรียกเก็บจากสถาบันการเงิน

แม้ว่ารัฐบาลจะสามารถโอนความรับผิดชอบต่อการจ่ายคืนหนี้กองทุนฟื้นฟู ออกจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีไปได้ (เพื่อจะได้กู้เงินเพิ่มขึ้นหรืออะไรก็ตาม) แต่ผมว่า สุดท้ายแล้วภาระที่แท้จริงก็ยังตกอยู่รัฐอยู่ดี (แค่ย้ายภาระไปในอนาคต) โดยมีผู้ฝากเงิน ผู้กู้เงิน และธนาคารช่วยรับภาระเพิ่มบางส่วน (เท่านั้น)

ลองมาดูกันครับว่ากฎหมายออกมาว่ายังไง

“มาตรา ๗ ในระหว่างการชําระคืนต้นเงินกู้ […] ให้ดําเนินการดังต่อไปนี้

(๑) ในแต่ละปี ให้ธนาคารแห่งประเทศไทย นําส่งเงินกําไรสุทธิที่ต้องนําส่งรัฐตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย เข้าบัญชี [จ่ายคืนหนี้] เป็นจํานวนไม่น้อยกว่าร้อยละเก้าสิบ

(๒) ให้โอนสินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจําปี ตามกฎหมายว่าด้วยเงินตราหลังจากการจ่ายเมื่อสิ้นปีเข้าบัญชี [จ่ายคืนหนี้] เฉพาะเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ตามพระราชกําหนดให้อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยไม่ต้องโอนเข้าบัญชีสํารองพิเศษ

(๓) ให้โอนเงินหรือสินทรัพย์ของกองทุนเข้าบัญชี [จ่ายคืนหนี้] ตามจํานวนที่คณะรัฐมนตรีกําหนด”

อ่านๆ ดูแล้ว ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ ธปท. กฎหมายฉบับนี้เกือบจะเหมือนกับข้อตกลงที่ ธปท. กับ กระทรวงการคลังได้เคยตกลงกันมาแล้วสมัยที่ออก พรก.กู้เงินชดเชยหนี้กองทุนฟื้นฟู เมื่อปี 2545 เรียกว่ารัฐบาลแทบจะไม่สามารถบังคับให้ ธปท. ใส่เงินเพิ่มเพื่อคืนหนี้กองทุนฟื้นฟูได้เลย ยกเว้นการโอนภาระการจ่ายคืนหนี้ให้กลายเป็นความรับผิดชอบของกองทุนฟื้นฟูฯ (ซึ่งอยู่ใต้ ธปท.) ตามกฎหมาย

และส่วนที่สำคัญของกฎหมายนี้ คืออำนาจที่ พรก. ให้ ธปท. เรียกเก็บเงินนำส่งจากสถาบันการเงิน ที่กฎหมายบอกเอาไว้ว่า

“มาตรา ๘ ให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอํานาจเรียกให้สถาบันการเงินนําส่งเงิน เป็นอัตราร้อยละต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝากตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกําหนด แต่เมื่อรวมอัตราดังกล่าวกับอัตราที่กําหนดให้สถาบันการเงินนําส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากแล้ว ต้องไม่เกินร้อยละหนึ่งต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝาก

เพื่อประโยชน์ในการชําระคืนต้นเงินกู้หรือดอกเบี้ยเงินกู้ให้พอเพียง ธนาคารแห่งประเทศไทยอาจเรียกให้สถาบันการเงินนําส่งเงินเพิ่มขึ้นจากที่กําหนดในวรรคหนึ่งก็ได้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และอัตราที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกําหนด แต่เมื่อรวมกับเงินที่นําส่งตามวรรคหนึ่งแล้ว ต้องไม่เกินอัตราร้อยละหนึ่งของยอดเงินที่สถาบันการเงินได้รับจากประชาชน

สถาบันการเงินตามมาตรานี้ หมายความว่า สถาบันการเงินตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝาก”

แปลว่า สามารถเก็บเงินเพิ่มจากสถาบันการเงินจากฐานเงินฝาก และเงินกู้ยืมจากประชาชนอื่นๆ เพื่อเอาไปใช้หนี้กองทุนฟื้นฟู โดยกระทรวงการคลังจะลดอัตราเงินนำส่งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก เพื่อนำเงินส่วนใหญ่ไปใช้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ ได้ และตามกฎหมายแล้ว ไม่ได้ตั้งใจจะเก็บจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เพราะสถาบันการเงินเหล่านี้ไม่ได้อยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝาก

จากข่าวอาทิตย์ที่ผ่านมา ดูเหมือนว่าทางกระทรวงการคลังได้ตกลงกับ ธปท. และสมาคมธนาคารไทย ที่จะเก็บค่าธรรมเนียมจากสถาบันการเงินที่อัตราร้อยละ 0.47 บนฐานเงินฝากและเงินกู้ยืมบางประเภท เช่น ตั๋วสัญญาใช้เงิน (จากเดิมที่เก็บเป็นเงินนำส่งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ร้อยละ 0.40 บนฐานเงินฝากเท่านั้น) และรัฐบาลจะไปลดเงินที่นำส่งสู่สถาบันประกันเงินฝาก จากที่เคยได้ร้อยละ 0.40 เหลือแค่ร้อยละ 0.01 เพื่อนำเงินร้อยละ 0.46 ไปใช้คืนหนี้กองทุนฟื้นฟู

นอกจากนี้ หลังจากสมาคมธนาคารไทยออกโรงเรียกร้องอย่างแข็งขัน เรื่องการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐโดยเฉพาะด้านเงินฝาก (สถาบันการเงินเหล่านี้ไม่ต้องเสียเงินได้นิติบุคคล ไม่ต้องเสียค่าคุ้มครองเงินฝาก และสามารถใช้เครื่องมือระดมเงินฝากที่ธนาคารพาณิชย์ไม่สามารถใช้ได้ เช่น การชิงโชค ฯลฯ) รัฐบาลก็ยอมเก็บค่าธรรมเนียมเพิ่มจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ตอนนี้สงสัยว่าจะต้องจ่ายร้อยละ 0.47 ด้วย ทั้งๆ ที่ก่อนหน้านั้นไม่กี่วัน ท่านรัฐมนตรีเพิ่งจะบอกว่า “อย่าหวังเลย” ว่าจะยอมให้เก็บเงินนำส่งจากธนาคารของรัฐ

แต่รัฐบาลก็ออกตัวไว้ก่อนว่า เงินนี้ไม่ได้เอาไปจ่ายหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ นะ แต่เอาไปตั้งเป็น “กองทุนพัฒนาประเทศ” เพื่อใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศ (ผมหวังว่าเงินนี้จะเข้าสู่ระบบรายได้และงบประมาณปกติของรัฐบาลนะครับ ไม่งั้นการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินปีละหมื่นกว่าล้าน คงน่าสงสัยอยู่) เข้าใจว่าเอาไปใช้จ่ายในรายการ เช่น การอุดหนุนการสร้างเขื่อนป้องกันน้ำท่วมของนิคมอุตสาหกรรม

ผมลองกดเครื่องคิดเลขเล่นๆ ดู และพบว่า ถ้าสมมุติให้ฐานเงินฝากโตขึ้นปีละประมาณร้อยละ 4-5 ต่อปีในทุกๆ ปี และต้นทุนในการกู้เงินของรัฐคงที่อยู่ที่ร้อยละ 4 ต่อปี และ ธปท. สามารถหาเงินมาช่วยจ่ายคืนหนี้ได้สักปีละหมื่นล้านบาท (เงินจากบัญชีผลประโยชน์ประจำปี น่าจะได้สักปีละหมื่นล้านบาทอยู่แล้ว) ธนาคารน่าจะต้องนำส่งเงินไปอีก (แค่) 25 ปี ก็คงหมดหนี้ 1.14 ล้านล้านบาท (!) ตามข้อสมมุตินี้ ปีแรกๆ ธปท. น่าจะหาเงินคืนหนี้ได้สักปีละสี่หมื่นกว่าล้านบาท ซึ่งน่าจะพอๆ กับภาระดอกเบี้ยในแต่ละปี แต่เมื่อฐานเงินฝากโตขึ้น คงมีเงินจ่ายคืนเงินต้นได้มากขึ้นเรื่อยๆ (ถ้าคิดเป็นเงินผ่อนคงเป็นเช่นลักษณะของการผ่อนบ้าน ธปท. ต้องหาเงินมาปีละเจ็ดหมื่นกว่าล้านทุกปี ถึงจะจ่ายหนี้หมดใน 25 ปี)

ฟังข่าวแล้วดูเหมือนว่า ธนาคารกลายเป็นผู้รับภาระจากการเก็บเงินนำส่งเพื่อใช้หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ รอบนี้ แต่มานั่งนึกดูดีๆ ผมว่าอาจจะไม่ใช่นะครับ ภาระจริงๆ คงตกกับภาระทางการคลังในอนาคตของรัฐ ความมั่นคงของระบบการค้ำประกันเงินฝาก ลูกค้าของธนาคาร (ทั้งผู้ฝากเงินและผู้กู้เงิน) และธนาคารแค่บางส่วนเท่านั้น และธนาคารที่ได้รับผลกระทบส่วนมากคงเป็นธนาคารขนาดเล็ก ที่อาจจะมีความสามารถในการแข่งขันด้านราคาต่ำกว่าธนาคารขนาดใหญ่

จากเดิมสถาบันประกันเงินฝาก เคยได้เงินนำส่งจากสถาบันการเงินประมาณปีละสามหมื่นล้านบาท คงเหลือได้เงินมาใส่กระปุกแค่ปีละเจ็ดแปดร้อยล้านบาทเท่านั้น

ระบบประกันเงินฝากเมืองไทยนั้น มีการคิดริเริ่มจะทำกันมานานแล้ว แต่เพิ่งจะสามารถออกกฎหมายและคลอดสถาบันประกันเงินฝากได้เมื่อสามสี่ปีที่แล้ว ก่อนหน้านัั้น เงินฝากเมืองไทยได้รับการประกันแบบทั้งหมดแบบกลายๆ จากรัฐบาล และมีการประกาศคุ้มครองเงินฝากแบบเปิดเผย สมัยเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินและวิกฤตธนาคารปี 2540-2541 ซึ่งภาระทางการคลังเกิดที่ขึ้นก็คือ หนี้กองทุนฟื้นฟูเพื่อการพัฒนาระบบสถาบันการเงินที่เรากำลังนั่งแก้กันอยู่ทุกวันนี้ละครับ

จึงมีการคิดกันว่า น่าจะมีระบบประกันเงินฝากขึ้นเพื่อเหตุผลสองประการหลัก คือ หนึ่ง เพื่อจำกัดภาระทางการคลังที่เกิดขึ้นกับรัฐทุกครั้งที่เกิดวิกฤตภาคธนาคาร การมีระบบการเก็บเงินนำส่งและจำกัดขนาดของภาระการประกันอย่างชัดเจน จึงเป็นเหมือนระบบ “ประกัน” ที่ลดขนาดของภาระผูกพันที่เกิดขึ้นกับรัฐบาล

และ สอง เพื่อลดพฤติกรรมสร้างความเสี่ยงโดยธนาคาร เพราะถ้ามีการค้ำประกันเงินฝากแบบเต็มจำนวนอยู่ ผู้ฝากเงินย่อมรู้สึกสบายใจที่จะฝากเงินกับธนาคารอะไรก็ได้ ไม่ว่าธนาคารนั้นจะทำตัวเสี่ยงขนาดไหนก็ตาม ต้นทุนทางการเงินของธนาคารนั้นย่อมต่ำเกินจริง การมีระบบประกันที่ผู้ฝากเงินเข้าใจถึงความเสี่ยง และโดยเฉพาะถ้าระบบประกันสามารถคิดค่าธรรมเนียมการประกันให้แปรผันกับความเสี่ยงของธนาคารได้ น่าจะทำให้ควบคุมพฤติกรรมสร้างความเสี่ยงของธนาคารได้ในระดับหนึ่ง

และมีการพูดคุยกันไว้ว่า ถ้าสถาบันเงินฝากมีเงินมากพอในระดับหนึ่ง น่าจะสามารถลดระดับการจัดเก็บจากสถาบันการเงิน ซึ่งค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับค่าประกันเงินฝากในประเทศอื่นลงได้ เพื่อเป็นการลดต้นทุนทางการเงินของระบบสถาบันการเงิน

นับตั้งแต่สถาบันประกันเงินฝากมาตั้งแต่ปี 2551 สถาบันประกันเงินฝากมีเงินเพื่อรับประกันเงินฝากประมาณแปดหมื่นล้านบาท ถ้าดูโครงสร้างของธุรกิจธนาคารพาณิชย์ไทย​ซึ่งมีความกระจุกตัวค่อนข้างมาก (ธนาคารใหญ่ที่สุดสี่แห่ง มีฐานเงินฝากนับเป็นกว่าสามในสี่ของฐานเงินฝากทั้งหมด) เงินจำนวนนี้มีเพียงพอจะประกันเงินฝากได้เฉพาะธนาคารขนาดเล็กๆ หรือสาขาธนาคารต่างประเทศเท่่านั้น และต้องเป็นวิกฤตระดับธนาคารเท่านั้น วิกฤตระดับระบบการเงินไม่ต้้องพูดถึงครับ ไม่พอแน่นอน

การลดเงินนำส่งเข้าสถาบันประกันเงินฝาก เท่ากับเป็นการหยุดการเติบโตของระบบประกันเงินฝากเมืองไทย และถอยหลังกลับไปสู่ระบบเดิมที่ยอมรับว่า ภาระในการค้ำประกันเงินฝากเป็นหน้าที่ของรัฐเหมือนเดิม และการพูดถึงการเพิ่มขนาดการคุ้มครองเงินฝากในขณะที่เงินในสถาบันประกันเงินฝากมีไม่เพียงพอ ยิ่งเป็นลดความน่าเชื่อถือของระบบประกันเงินฝาก และเป็นการยอมรับว่าภาระนี้เป็นของรัฐอย่างกลายๆ

ไม่มีใครรู้ว่า ถ้ามีวิกฤตธนาคารคราวหน้านี้ รัฐจะต้องใช้เงินอีกเท่าไรในการเข้าไปอุ้ม และต้นทุนของคราวก่อนก็ยังใช้ไม่หมดเลย และที่สำคัญคือ แล้ววิกฤตคราวหน้าใครจะเป็นคนจ่าย?

จริงอยู่ครับว่า ถ้าเกิดวิกฤตธนาคารระหว่างที่มีเงินในสถาบันคุ้มครองเงินฝากไม่เพียงพอ รัฐก็ต้องเข้าไปรับผิดชอบอยู่ดี แต่อย่างน้อย ถ้ามีการสร้างระบบให้น่าเชื่อถือ มีเวลาให้สถาบันเงินฝากจัดระบบการตรวจการดูแลความเสี่ยง พัฒนาการคิดราคาของเงินนำส่งตามระดับความเสี่ยง และมีการสร้างระบบการระดมเงินเพิ่มเติม (เช่น credit lines) ให้กับสถาบันประกันเงินฝากในกรณีที่ต้องการใช้เงิน ก็น่าจะสามารถสร้างความน่าเชื่อถือกับสถาบันประกันเงินฝาก และความน่าเชื่อถือของระบบสถาบันการเงินไทยได้

ประเด็นต่อมา เมื่อมีการเก็บเงินเพิ่มจากสถาบันการเงินแล้ว ใครเป็นผู้รับภาระจากเงินนำส่งที่เพิ่มขึ้น? มีการพูดกันค่อนข้างมากว่า สถาบันการเงินจะผลักภาระให้กับลูกค้า และรัฐบาลออกมายืนยันว่าจะดูแลไม่ให้มีการผลักภาระเกิดขึ้น

ผมค่อนข้างมั่นใจว่า ธนาคารไทยมีความสามารถพอสมควรในการผลักภาระที่เกิดขึ้นนี้ เพราะการเก็บเงินนำส่งเป็นเหมือนการเก็บ “ภาษี” บนฐานเงินฝาก แม้ว่าธนาคารจะเป็นผู้นำส่งเงิน แต่คนฝากเงินก็ต้องรับภาระอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

และลูกค้าธนาคารแทบจะไม่รู้สึกด้วยซ้ำ ว่าถูกผลักภาระเข้าให้ ด้วยโครงสร้างทางการแข่งขันของระบบธนาคารไทยที่เรียกว่าตลาดผู้แข่งขันน้อยราย แต่ละธนาคารมีลูกค้าประจำเป็นของตัวเอง และลูกค้าก็มีความยึดติดกับธนาคารนั้น (โดยเฉพาะธนาคารใหญ่ๆ) อยู่พอควร ลองนึกดูสิครับว่า ถ้าธนาคารที่คุณมีบัญชีเงินฝากออมทรัพย์อยู่ประกาศลดอัตราดอกเบี้ยบัญชีออมทรัพย์คุณลงไปสัก ร้อยละ 0.05 คุณจะย้ายธนาคารหนีหรือไม่ จากดอกเบี้ยออมทรัพย์ที่น้อยอยู่แล้ว คุณอาจจะแทบไม่รู้สึกด้วยซ้ำว่าได้แบ่งรับภาระของธนาคารมาแล้ว

นอกจากนี้ ถ้าสังเกตให้ดี ธปท. ประกาศลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายมาแล้วสองครั้งนับแต่ปลายปีที่แล้ว แต่ธนาคารขนาดใหญ่ส่วนใหญ่ยังไม่ได้ปรับลดดอกเบี้ยเงินกู้ลงมาเลย ทั้งๆ ที่อัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงินได้ปรับลดมาค่อนข้างมากแล้ว และธนาคารหลายแห่งก็ปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงิินฝาก “โปรโมชั่นพิเศษ” ลงมาเกือบหมดแล้ว โดยธนาคารส่วนใหญ่บอกว่านั่นเป็นเพราะการแข่งขันด้านเงินฝากที่ยังรุนแรงอยู่ และความไม่นอนจากการเก็บเงินนำส่งเพื่อจ่ายคืนหนี้กองทุนฟื้นฟู แต่อันนี้เป็นการผลักภาระให้กับผู้กู้แบบกลายๆ ด้วยหรือไม่?

ผมคงไม่วิจารณ์หรอกครับ ว่า พ.ร.ก. ฉบับนี้มีความจำเป็นเร่งด่วนอันหลีกเลี่ยงมิได้ตามข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ไม่ว่าภาระการจ่ายคืนหนี้เงินกู้ต่องบประมาณจะเป็นร้อยละ 9.3 หรือ ร้อยละ 12 ผมมีคำตอบในใจอยู่แล้ว

กล่าวโดยสรุป ผมว่าการโอนหนี้กองทุนฟื้นฟูรอบนี้เหมือนกับเป็นการโอนภาระปัจจุบัน (ภาระหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ ปีละสามสี่หมื่นล้านบาทต่อปี) ไปสู่อนาคต (โดยการรับเอาภาระในการค้ำประกันเงินฝากกลับมาสู่รัฐอีกครั้ง) ถ้าคิดว่า อีกยี่สิบกว่าปีข้างหน้าจะไม่มีวิกฤตภาคธนาคารเกิดขึ้นอีกเลย (เหมือนถ้าเราขับรถแบบไม่มีประกันและไม่มีอุบัติเหตุเกิดขึ้น) วิธีนี้น่าจะเป็นวิธีอันชาญฉลาดที่สามารถลดภาระในปัจจุบัน และรัฐบาลสามารถกู้เงินได้เพิ่มขึ้นจากภาระการใช้คืนเงิน แต่ปัญหาคือ จะทำยังไงถ้้ามีวิกฤตธนาคารอีกรอบ

นอกจากนี้ การใช้เงินนำส่งสู่สถาบันประกันเงินฝาก อาจเป็นการชะลอการพัฒนาของระบบประกันเงินฝากเมืองไทย เพิ่มต้นทุนทางการเงินแก่ระบบธนาคาร และระบบการเงินไทยโดยรวม