ความล้มเหลวของระบบการประเมินผลการศึกษาไทย: สาเหตุและข้อเสนอแนะ

15 กุมภาพันธ์ 2012

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

ในปัจจุบัน ระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทยมีการประเมินผลใน 3 ส่วน คือ การประเมินผลโรงเรียนโดยสำนักงานรับรองมาตรฐานและคุณภาพการศึกษา (สมศ.) การประเมินผลครูโดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) และ การประเมินผลนักเรียนโดยสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.) บทความนี้จะวิเคราะห์ว่า ระบบการประเมินผลเหล่านี้มีผลต่อการยกระดับคุณภาพการศึกษาของไทยจริงหรือไม่ มีปัญหาอย่างไร และควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขอย่างไร

ขอเริ่มจากการประเมินโรงเรียน ที่ผ่านมา มีการประเมินโรงเรียนในทุกสังกัดไปแล้ว 2 รอบ โดยรอบที่สอง ทำในช่วงปี 2549-2553 ผลพบว่า มีโรงเรียนที่ผ่านเกณฑ์ในรอบที่สองมากกว่าในรอบแรกมาก (ดูภาพที่ 1) ซึ่งน่าจะหมายความว่า การประเมินทำให้โรงเรียนปรับปรุงคุณภาพจนสามารถผ่านเกณฑ์ได้ และน่าจะเป็นเครื่องชี้ว่า ระบบการศึกษาไทยมีคุณภาพสูงขึ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา

ปัญหาก็คือ ในช่วงเวลาดังกล่าว เมื่อวัดจากผลสอบมาตรฐานต่างๆ คุณภาพการศึกษาของไทยกลับตกต่ำลง ทั้งการสอบมาตรฐานในประเทศเช่น O-NET และการสอบที่จัดโดยองค์กรในต่างประเทศเช่น TIMSS และ PISA ซึ่งล้วนชี้ชัดว่า คุณภาพของนักเรียนไทยตกต่ำลงอย่างต่อเนื่องอย่างน่าใจหาย (ดูภาพที่ 2 กรณีของ TIMSS)

ภาพที่ 1 ร้อยละของโรงเรียนที่ผ่านเกณฑ์ประเมิน ภาพที่ 2 คะแนนสอบ TIMMS

เราสามารถเข้าใจสาเหตุของความขัดแย้งกัน ระหว่างคุณภาพของโรงเรียนจากการประเมินของ สมศ. กับคะแนนสอบของนักเรียน โดยดูจากตัวชี้วัดที่ สมศ. ใช้ในการประเมินโรงเรียน ในการประเมินโรงเรียนระดับขั้นพื้นฐานสายสามัญในรอบสองที่ผ่านมา มีตัวชี้วัดที่ใช้ 14 ตัว ซึ่งประเมินผู้เรียน 7 ตัว ประเมินครู/การเรียนการสอน 2 ตัว และประเมินผู้บริหาร 5 ตัว แต่เมื่อดูในรายละเอียดจะพบว่า มีเพียงตัวชี้วัดที่ 5 (ผู้เรียนมีความรู้และทักษะที่จำเป็นตามหลักสูตร) เพียงตัวเดียวเท่านั้น ที่เป็นการวัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างเป็นวัตถุวิสัย (objective) โดยไม่มีดุลยพินิจเข้ามาเกี่ยวข้อง เนื่องจากใช้จำนวนนักเรียนที่ผ่านการสอบมาตรฐาน ที่เหลือเป็นตัวชี้วัดที่แม้จะดูดี แต่ก็ต้องอาศัยดุลพินิจในการวัดสูงมาก เช่น ผู้เรียนมีทักษะในการแสวงหาความรู้ด้วยตนเองและรักการเรียนรู้ (ตัวชี้วัดที่ 6) ผู้เรียนมีความสามารถในการคิดวิเคราะห์ (ตัวชี้วัดที่ 4) เป็นต้น

ในความเห็นของผู้เขียน การประเมินคุณภาพโรงเรียนในปัจจุบัน มีปัญหาสำคัญที่ตัวชี้วัดส่วนใหญ่ไม่ได้วัดสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างแท้จริง จึงไม่ช่วยสร้างการยกระดับคุณภาพการศึกษาอย่างที่ควรจะเป็น นอกจากนี้ ที่ผ่านมา การประเมินคุณภาพโรงเรียนยังสร้างภาระให้กับครูในการที่ต้องจัดเตรียมเอกสารต่างๆ มากมาย จึงเหลือเวลาในการเตรียมการสอนน้อยลง ดังที่โครงการ Teacher Watch เคยสำรวจพบว่า ร้อยละ 83 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 20 ของเวลางาน และร้อยละ 10 ของครูทำงานธุรการร้อยละ 50 ของเวลางาน

ในส่วนของการประเมินครูเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนปีละ 2 ครั้งนั้น ผู้อำนวยการโรงเรียนและคณะกรรมการที่ผู้อำนวยการแต่งตั้งจะประเมินตามแบบที่ ก.ค.ศ. กำหนด โดยแบ่งเป็น 4 ด้าน คือ ผลงานต่อผู้เรียน ความประพฤติ คุณธรรม และจรรยาบรรณวิชาชีพ โดยมีสัดส่วนคะแนน 60:10:10:20 ตามลำดับ แม้ดูเหมือนว่าผลงานต่อผู้เรียนจะมีน้ำหนักมากที่สุดถึงร้อยละ 60 ก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนหรือสัมฤทธิผลทางการเรียนอื่นๆ กลับไม่ได้ถูกนำไปพิจารณาเลย ซึ่งทำให้การเลื่อนขั้นเงินเดือนของครูไม่เชื่อมโยงกับสัมฤทธิผลของนักเรียนอย่างที่ควรจะเป็นอีกเช่นกัน

นอกจากนี้ ค่าตอบแทนครูยังขึ้นอยู่กับการเลื่อนตำแหน่งและเงินวิทยฐานะ ซึ่งประเมินจาก 3 ด้านคือ วินัยและคุณธรรม, ความสามารถ (เช่น ความสามารถในการจัดทำแผนการสอน) และผลปฏิบัติการ โดยแต่ละด้านมีน้ำหนัก 1/3 เท่ากัน การศึกษาพบว่า การประเมินผลปฏิบัติการนั้นจะพิจารณาผลการเรียนของนักเรียนจากการสอบมาตรฐานด้วย แต่มีน้ำหนักเพียงร้อยละ 10 หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 3.3 ของคะแนนทั้งหมด ดังนั้น ผลการประเมินจึงแทบจะไม่ขึ้นอยู่กับผลการเรียนของนักเรียนเลย ภายใต้แรงจูงใจเช่นนี้ ครูย่อมสนใจทำเอกสารเพื่อให้ผ่านการประเมินมากกว่ามุ่งพัฒนาการสอน

ส่วนในกรณีการประเมินนักเรียนนั้น มีการสอบมาตรฐานในหลายระดับชั้น เช่น O-NET และ NT แต่การสอบเหล่านี้ ยังไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบของแต่ละโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ และแทบมิได้ถูกนำมาใช้ประเมินโรงเรียนและครูเลย นอกจากนี้ ยังมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางต่อคุณภาพของข้อสอบมาตรฐาน โดยเฉพาะ O-NET

โดยสรุป ปัญหาของคุณภาพการศึกษาขั้นพื้นฐานของไทย มีสาเหตุมาจากการมีระบบประเมินผลที่ผิดพลาด โดยการประเมินโรงเรียนและครูแทบจะไม่มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนรู้ของนักเรียน และยังสร้างภาระต่อครูมากมาย ซึ่งมีผลในการดึงครูออกจากนักเรียน ส่วนการสอบมาตรฐานนั้น แม้โดยหลักการจะเป็นการวัดการเรียนรู้ของนักเรียนโดยตรง แต่ก็มีปัญหาคุณภาพของข้อสอบ และไม่มีการเปิดเผยคะแนนสอบเฉลี่ยของโรงเรียนต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ ระบบการประเมินที่เป็นอยู่จึงไม่เชื่อมโยงกับการสร้างความรับผิดชอบในการจัดการศึกษา ซึ่งเป็นหัวใจในการยกคุณภาพการศึกษาเลย

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนมีข้อเสนอแนะในการยกระดับคุณภาพของระบบการศึกษาไทย ดังต่อไปนี้

1. ควรจัดให้มีการสอบมาตรฐานทุกระดับชั้นเรียน หรืออย่างน้อยทุกช่วงชั้นของโรงเรียนทุกสังกัด เพื่อเป็นฐานในการสร้างความรับผิดชอบทางการศึกษา นอกจากนี้ ควรใช้ผลการสอบมาตรฐานเป็นเกณฑ์ในการเลื่อนชั้นและการเข้ามหาวิทยาลัยแทนการใช้เกรดเฉลี่ย ซึ่งแต่ละโรงเรียนมีมาตรฐานที่แตกต่างกันมาก

2. ปฏิรูปการออกข้อสอบมาตรฐานจากปัจจุบันซึ่งมีปัญหาเรื่องคุณภาพของข้อสอบมาก โดยควรออกข้อสอบที่เน้นวัดความเข้าใจ (literacy-based test) ซึ่งส่งเสริมการคิดของนักเรียน มากกว่าเน้นวัดเนื้อหา (content-based test) ซึ่งส่งเสริมการท่องจำ

3. เปิดเผยผลคะแนนการสอบมาตรฐานเฉลี่ยเป็นรายโรงเรียนต่อสาธารณะ และให้โรงเรียนจัดทำใบรายงานผลของตน (report card) เปรียบเทียบกับโรงเรียนในเขตการศึกษาเดียวกัน และโรงเรียนทั่วประเทศให้แก่ผู้ปกครอง

4. ยกเลิกระบบการประเมินคุณภาพสถานศึกษาที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน หรืออย่างน้อยต้องมีการปฏิรูปครั้งใหญ่ ให้มีความเชื่อมโยงกับผลการเรียนของนักเรียน

5. ใช้คะแนนสอบมาตรฐานของนักเรียนในการประเมินผลโรงเรียนและครู โดยควรใช้ “การเปลี่ยนแปลง” (change) ของคะแนน ซึ่งสะท้อนพัฒนาการของนักเรียน มากกว่าการใช้ “ระดับคะแนน” (level) เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่โรงเรียนที่มีทรัพยากรที่แตกต่างกัน

6. ให้รางวัลแก่ผู้บริหารโรงเรียนและครูตามความสามารถในการยกระดับผลการเรียนของนักเรียน โดยอาจปรับขั้นเงินเดือนหรือประกาศยกย่อง

7. สนับสนุนการสร้างขีดความสามารถทางวิชาการแก่โรงเรียนที่ไม่ผ่านเกณฑ์ เช่น สนับสนุนการประเมินตนเองเพื่อปรับปรุงการสอน

ยังมีอีกหลายเรื่องที่มีความสำคัญต่อการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งผู้เขียนจะขอแลกเปลี่ยนเพิ่มเติมในโอกาสต่อไป

  • ปณิธาน

    เห็นด้วยวิเคราะห์ได้ดีมากครับ

  • สมพิิศ

    วิเคราะห์ไดดีมากค่ะ ตรงประเด็นที่สุดเท่าที่เคยเห็นมา

  • ชัยวัฒน์

    ไม่ต้องประเมิน ไม่ต้องสอบโอเนทแล้วคนที่อยู่ต่างจังหวัดในชนบทล่ะ ประเมินออกมาแล้วมีแต่ค่าสถิติโชว์แต่ไม่ปรับปรุงตรงไหนอ่อนตรงไหนแข็ง ไปโทษครูผู้สอนไม่ได้หรอกครับ ครูเขาสอนตามหลักสูตร ออกนอกก็ไม่ได้ ครูเก่งๆมีเยอะนะครับ ทุกวันนี้ตำราก็เยอะ การบ้านก็เยอะ ตัดวิชาเรียนที่ไม่จำเป็นออกเอาเนื้อๆ มุ่งเรียนพื้นฐาน หลังเลิกเรียนทำแต่การบ้าน ไม่ได้คุยกับพ่อแม่ ไม่ได้ช่วยพ่อแม่ ทำกับข้าวก็ไม่เป็น มีแต่โทรศัพท์มือถือ เข้าห้าง ขาดความอบอุ่น ภาษาไทย อังกฤษ หัดสะกดคำให้มันได้ก่อนตามลำดับ เรียนให้เข้าใจไม่ใช่เรียนเพื่อจำ ต้องทำเป็น นี่และครับคือพื้นฐานที่แท้จริง เรียนไม่เก่งแต่มีพื้นฐานดี สังคมดีไม่ต้องไปแข่งกับต่างประเทศ แข่งกับตัวเอง ไปรอดแน่ เร่งปรับปรุงหลักสูตรใหม่เถอะครับผมเป็นห่วงอนาคตของชาติ

  • ควรมีการประเมิน สกอ กลับด้วยเหมือนกันว่า คู่มือการประเมิน หรือ อาจารย์ของ สกอ เองที่มาอบรมให้กับครูหรืออาจารย์ในการตรวจประเมินนั้น เข้าใจคำว่าประเมินคุณภาพ หรือคุณภาพทางการศึกษามากแค่ไหน ต้องการเอกสารเต็มไปหมด แทนที่จะให้ครูหรืออาจารย์มีเวลาในการพัฒนาตนเองในแง่วิชาการหรือเตรียมตัวสอนให้มีศักยภาพ และวิธีการประเมินก็เปลี่ยนแปลงเรื่อยๆ ที่กล่าวมานี้ไม่ได้ว่าประเมินคุณภาพไม่ดี แต่ที่ทำอยู่นี้ ผิดทางชัดๆ

    คือลักษณะคล้ายกับคนเขียนนั่งเทียนเขียนหรือไม่ก็ต้องการความ perfectionism ขนาดนั้นก็ว่าได้ อีกประเด็นหนึ่งคือวิชาชีพหรือคณะ ในมหาวิทยาลัยนั้นมีลักษณะที่แตกต่างกัน แต่ประเด็นในการประเมินเหมือนกันหมด อาจเพราะคนเขียนคู่มือประเมินเป็นอาจารย์ที่จบมาจากคณะศึกษาศาสตร์ หรือครุศาสตร์ เลยมองภาพไม่ออก เป็นแบบนั้น

    ประเด็นที่ประเมินนี้ จะให้ครูทำได้เหมือนอาจารย์มหาวิทยาลัย และจะให้อาจารย์มหาวิทยาลัยทำได้เหมือนครู การแบ่งหน้าที่กันทำอย่างเดิมก็ดีอยู่แล้ว เพราะบริบทแตกต่างกัน ครูเน้นสอนทางวิชาการที่เป็นพื้นฐานของชีวิตและส่งเสริมจรรยาบรรณจริยธรรม ส่วนอาจารย์มหาวิทยาลัยก็เน้นการสอนวิชาการที่เฉพาะมากขึ้นสามารถนำไปประกอบอาชีพหรืองานวิจัยได้ ทั้งนี้ต้องอาศัยระบบครอบครัวที่ต้องเอาใจใส่ดูแลบุตรตัวเองตลอดช่วงในวัยเรียนด้วย

  • เอก

    TIMSS

  • รองผู้อำนวยการสัญชัย

    เห็นด้วยเป็นอย่างยิ่ง สมศ บอกเวลาประเมินไม่ต้องเตรียมอะไร พอมันมา รร เสียเป็นหมื่น

  • มาย

    เห็นด้วยค่ะ ทำให้ครูและอาจารย์เสียเวลามาทำเอกสารประกอบการประเมิน แทนที่จะเอาเวลาไปเตรียมการสอน ซึ่งก็ไม่ทราบว่า สมศ.และสกอ.ได้ดูเอกสารพวกนั้นครบหรือเปล่า

  • เอก อมรินทร์

    สอนคนเดียวสองชั้น ป.5~6 ถึงเด็กจะน้อยก็สอนยากมากแล้วจะเอาผลสัมฤทธิ์ตรงไหนแค่เด็กไปสอบเข้าเรียนต่อ ม.ต้น ในอำเภอได้ก็ดีแล้ว

  • ประกอบ เสมอภาค

    เห็นด้วยอย่างยิ่งกับการยกระดับคุณภาพไทยแต่ละข้อที่กล่าวมา และเห็นด้วยอย่างยิ่งกับการยกเลิกการประเมินผลโรงเรียนโดยสมศ. เพราะเสียเวลากับการจัดทำข้อมูลเท็จบ้างจริงบ้าง

  • นางญาณิน ศิริกัน

    แน่นอนแทบไม่ได้เกี่ยวกับการประเมินผลนักเรียนเลย ไม่ได้ประโยชน์เกิดขึ้น

  • เทวีลดา ศรีทอง

    ยกเลิกเลยค่ะ ขอเพิ่มยกเลิกงานธุรการด้วย เน้นงานสอนค่ะ ครูผู้สอน จะได้เตรียมสอนเต็มที่

  • พิมลรัตน์

    เลิกประเมิน มาเป็นการส่งเสริมสนับสนุนดีกว่าไหม การศึกษาไทยทำมาดีแล้วกลับถูกดึงให้หลงทางซะงั้น เวลาจะทำอะไรควรดูตัวเองก่อนว่ามีอะไรดีก็คงไว้ อะไรไม่ดีก็ค่อยๆ ปรับแก้ ระบบการศึกษาใช้เวลาหลายปี เหมือนดอกกล้วยไม้ ถ้ารุ่นนี้ดี ก็ออกดอกงาม บานทน แต่รุ่นไหนเน่ากว่าบำรุงรักษาให้ออกดอกได้ก็ข้ามไปหลายรอบ สงสารประเทศไทย แต่อย่างไรก็ดีมายุคนี้มีโอกาสปรับได้ก็ควรทำให้ดีต่อไป ประเทศชาติจะมีอยู่มีกิน ก็มาจากกำลังปัญญาของชนในชาติ ทรัพยากรณ์ที่สำคัญมากที่สุด คือ คน คือเยาวชนของวันนี้