หนี้กองทุนฟื้นฟูฯและร่าง พ.ร.ก. เจ้าปัญหา

10 มกราคม 2012

รศ.ดร. วิมุต วานิชเจริญธรรม

จากกรณีที่เวปไซต์ของหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจได้เผยแพร่ ร่างพระราชกำหนด(พ.ร.ก.)ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. … ในวันที่ 4 มกราคมที่ผ่านมานั้น ได้ก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในวงกว้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งได้เกิดข้อครหาขึ้นว่า รัฐบาลกำลังวางแผน “ปล้น” คลังหลวงของแบงก์ชาติ

สาเหตุที่มาของข้อครหานี้คงมาจากมาตรา 7(3) ในร่างพ.ร.ก.ดังกล่าว ซึ่งเขียนข้อความประหนึ่งให้อำนาจกระทรวงการคลังในการดึงเอาเงินหรือสินทรัพย์ต่างๆของธนาคารแห่งประเทศไทยออกมาใช้เพื่อชำระหนี้เงินกู้จำนวน 1.14 ล้านล้านบาทของกองทุนฟื้นฟูฯ

ผมคิดว่าหากเราจะทำความเข้าใจกับประเด็นความขัดแย้งนี้ได้อย่างลึกซึ้งถ่องแท้ เราจำเป็นต้องทราบก่อนว่าหนี้ก้อนโตจำนวน 1.14 ล้านล้านบาทนี้มีที่มาอย่างไร ใครเป็นคนทำให้เกิดหนี้จำนวนมหาศาลขนาดนี้ได้

ผมจะพาผู้อ่านย้อนกลับไปในปี 2540 กลับไปสู่ช่วงก่อนที่จะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในเดือนกรกฏาคมกันเลยครับ

ในช่วงก่อนที่จะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ได้เริ่มมีสัญญาณฟองสบู่ใกล้แตกปรากฎขึ้นเป็นระยะ เริ่มต้นจากการที่สถาบันการเงินประสบปัญหาสภาพคล่องอย่างหนัก จนสั่นคลอนความเชื่อมั่นในระบบการเงิน ในวันที่ 27 เดือนมิถุนายน 2540 นั้นเอง ทางการได้สั่งระงับการดำเนินกิจการของบริษัทเงินทุนจำนวน 16 แห่งเป็นระยะเวลา 30 วัน

ต่อมาในวันที่ 29 มิถุนายน พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้แถลงยืนยันผ่านทางโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจ ซึ่งมีใจความสำคัญสองประการคือ หนึ่ง จะไม่มีบริษัทเงินทุนใดๆถูกสั่งให้หยุดดำเนินกิจการนอกเหนือไปจาก 16 บริษัทดังกล่าว และสอง รัฐบาลจะรับประกันผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ทั้งในประเทศและนอกประเทศของบริษัทเงินทุนทุกแห่งที่ไม่ได้ถูกสั่งให้หยุดดำเนินการ
การประกาศลดค่าเงินในเดือนกรกฏาคม 2540 ทำให้สถาบันการเงินต่างๆที่มีหนี้ต่างประเทศจำนวนมาก ต้องมีภาระการชำระคืนที่เพิ่มขึ้นในทันที ซึ่งได้ก่อให้เกิดวิกฤติความเชื่อมั่นต่อระบบการเงินของไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รัฐบาลของพลเอก ชวลิต จึงได้มีมติตามข้อเสนอของกระทรวงการคลังให้กองทุนฟื้นฟูฯดำเนินการประกันเงินฝากให้กับผู้ฝากเงินและรับประกันหนี้ของเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินด้วย โดยมาตรการนี้เป็นที่รู้จักกันในชื่อ มาตรการ 5 สิงหาคม 2540

โดยในแถลงการณ์ร่วมของกระทรวงการคลังและธปท. ในวันที่ 5 สิงหาคม 2540 นั้น ได้ระบุไว้ชัดเจนว่า

“ในการรับประกันเงินฝากและหนี้สินของบริษัทเงินทุน ที่สามารถดำเนินธุรกิจต่อไปได้ รัฐบาลจะให้กองทุนพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเป็นผู้ดำเนินการรับประกัน โดยแยกบัญชีต่างหากจากการดำเนินการด้านอื่นของกองทุนฟื้นฟูฯ และรัฐบาลจะรับผิดชอบภาระจากการรับประกันนี้”

สถาบันการเงินที่เข้าข่ายได้รับการประกันจากรัฐบาลนั้นได้แก่ ธนาคารพาณิชย์ไทย 15 แห่ง สาขาธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศ 19 แห่ง บริษัทเงินทุนและบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ 33 แห่ง และบริษัทเครดิตฟองซิเอร์อีก 12 แห่ง ซึ่งทั้งหมดนี้คือสถาบันการเงินที่ไม่ได้มีคำสั่งให้ระงับกิจการในเวลานั้น นั่นเอง

จะเห็นได้ว่ากองทุนฟื้นฟูฯต้องรับบทหนัก ในฐานะที่ให้การรับประกันความเสียหายที่จะเกิดกับผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินที่ยังดำเนินการอยู่ในเวลานั้น ซึ่งหมายความว่าหากสถาบันการเงินนั้นๆต้องปิดกิจการลง กองทุนฟื้นฟูฯจะรับภาระจ่ายคืนทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยเต็มจำนวน

กองทุนฟื้นฟูฯมิได้มีสินทรัพย์มากมายแต่อย่างใด เงินของกองทุนฟื้นฟูฯนี้มีที่มาหลักๆก็จากเงินที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจัดสรรให้ (ซึ่งก็เป็นการจัดสรรให้เป็นคราวๆไป) และเงินที่สถาบันการเงินนำส่ง โดยคิดเป็นสัดส่วนของยอดเงินฝาก (หรือเงินกู้ยืม แล้วแต่กรณี) ดังนั้นเพื่อให้กองทุนฟื้นฟูฯสามารถหาแหล่งเงินทุนมาเจือจุนการรับประกันนั้น กองทุนฟื้นฟูฯจึงต้องทำการกู้ยืมหรืออกพันธบัตร โดยมีรัฐบาลเป็นผู้ให้การค้ำประกัน

อย่างไรก็ดีปัญหาการขาดแคลนสภาพคล่องของสถาบันการเงินหาได้บรรเทาลงไม่ ในเดือนสิงหาคมปีนั้น ทางการได้ประกาศปิดบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์เป็นการชั่วคราวเพิ่มอีก 42 บริษัท รวมเป็นบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ที่ถูกปิดกิจการทั้งสิ้น 56 บริษัท

จากคำมั่นสัญญาที่จะให้ความคุ้มครองกับสถาบันการเงินที่ยังไม่ถูกปิดของ พลเอก ชวลิต เมื่อวันที่ 29 มิถุนายนนั้น บัดนี้ได้กลายเป็นภาระอันหนักอึ้งของกองทุนฟื้นฟูฯ เพราะต้องหาเงินมาชดเชยความเสียหายให้กับผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินที่ถูกสั่งปิดกิจการทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยเต็มจำนวน

จากรายงานของคณะกรรมการศึกษาและเสนอแนะมาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการระบบการเงินของประเทศ (หรือ ศปร. 1) ระบุว่านับแต่เดือนสิงหาคม 2540 ที่ได้มีการประกาศปิดบริษัทเงินทุนและเงินทุนหลักทรัพย์ทั้งสิ้น 56 แห่ง เมื่อถึงปลายปี 2540 กองทุนฟื้นฟูฯได้ให้เงินช่วยเหลือสถาบันการเงินไปกว่า 7แสนล้านบาท

เงินจำนวนมหาศาลนี้กองทุนฟื้นฟูฯได้มาจากการออกพันธบัตรระยะสั้น ขายให้กับสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่มีสภาพคล่องส่วนเกิน เพื่อมาปล่อยกู้ให้กับสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาการขาดสภาพคล่อง อย่างไรก็ดี กองทุนฟื้นฟูฯกลับต้องจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรในอัตราที่สูงมาก เพื่อแลกกับการพยุงสถานะของระบบการเงิน อัตราดอกเบี้ยพันธบัตรที่กองทุนฟื้นฟูต้องจ่ายนั้นในบางช่วงสูงถึงร้อยละ 24 ต่อปี วิธีการดำเนินการเช่นนี้ สร้างภาระที่พอกพูนยิ่งขึ้น จนกองทุนฟื้นฟูฯมีเงินกองทุนติดลบ และทำให้ไม่อยู่ในฐานะที่จะเข้าไปช่วยเหลือสถาบันการเงินอื่นๆได้ ซ้ำร้ายยิ่งไปกว่านั้นการกู้ยืมผ่านพันธบัตรของกองทุนฯทำให้การจัดสรรสภาพคล่องในตลาดเงินเกิดความบิดเบือนตามไปด้วย

ด้วยเหตุนี้ ในปี 2541 รัฐบาลของนายชวน หลีกภัยจึงออกพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังออกพันธบัตรกู้เงิน เพื่อชดเชยความเสียหายให้กับกองทุนฟื้นฟูฯเป็นจำนวน 500,000ล้านบาท หรือที่เรียกว่าพันธบัตร FIDF 1 โดยกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องนำส่งเงินเข้ามาใช้หนี้ที่เป็นเงินต้นประมาณ 90 % ของกำไรสุทธิของธปท. โดยคาดว่าจะชำระหนี้หมดภายในระยะเวลา 30 ปี ส่วนภาระดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจากการออกพันธบัตรนั้น กระทรวงการคลังจะเป็นผู้รับผิดชอบเอง
ฐานะการเงินของกองทุนฟื้นฟูฯก็ยังไม่ดีขึ้น เพราะสินทรัพย์ที่มีล้วนแต่เป็นสินทรัพย์ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ ทำให้รัฐบาลในเวลาต่อมาต้องออกพันธบัตร FIDF 2 (ในปี 2543) และ FIDF 3 (ในปี 2545) ในวงเงิน 112,000 ล้านบาท และ 780,000 ล้านบาทตามลำดับ

เมื่อนำเงินกู้ทั้งหมดมารวมเข้าเป็นกองเดียว มูลหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯมีมูลค่ารวมเท่ากับ 1.4 ล้านล้านบาท

มาถึงวันนี้หนี้ก้อนดังกล่าว ได้ถูกชำระเงินต้นไปบ้างแล้ว ซึ่งทำให้ยอดคงค้างมีมูลค่าเท่ากับ 1.14 ล้านล้านบาท นับจากปีที่ออก FIDF 3 มาถึงวันนี้ก็เป็นเวลาร่วมสิบปีแล้ว มูลหนี้ได้ลดลงไปเพียง 2.6 แสนล้านบาท คิดเฉลี่ยต่อปีจะได้ว่า เงินต้นได้รับการชำระในจำนวน 2.6หมื่นล้านบาทต่อปี
เงินต้นที่ได้รับการชำระไปเพียงเล็กน้อยนี้ได้สร้างภาระต่อกระทรวงการคลังตามไปด้วย เพราะต้องจัดงบประมาณประจำปีไว้เพื่อจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตร ภาระนี้ได้สร้างข้อจำกัดทางด้านการคลังต่อรัฐบาลปัจจุบันที่ต้องอาศัยงบประมาณแผ่นดินจำนวนมหาศาลเพื่อดำเนินการโครงการตามที่หาเสียงไว้ และโครงการฟื้นฟูประเทศภายหลังมหาอุทกภัยในปี 2554

นี่จึงเป็นสาเหตุให้รัฐบาลต้องเร่งออกพระราชกำหนดเพื่อโอนภาระการชำระดอกเบี้ยพันธบัตร FIDF รุ่นต่างๆไปให้กับธนาคารแห่งประเทศไทย โดยในพ.ร.ก.ดังกล่าวได้ระบุให้กองทุนฟื้นฟูฯ(ซึ่งในทางปฏิบัติ ก็คือธนาคารแห่งประเทศไทย) เป็นผู้รับผิดชอบการชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยของพันธบัตร FIDF ทั้ง3 รุ่น โดยในมาตรา 5 ของร่างพ.ร.ก.ฉบับนี้กำหนดให้กระทรวงการคลังจัดตั้งบัญชีสะสมเพื่อการชำระคืนเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯขึ้น โดยธปท.จะต้องนำส่งเงินหรือสินทรัพย์ ต่อไปนี้เข้าในบัญชีสะสมในแต่ละปี อันได้แก่ หนึ่ง ผลกำไรของ ธปท. ในแต่ละปีจะต้องถูกนำส่งเข้าบัญชีเพื่อนำไปชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยในอัตราไม่ต่ำกว่าร้อยละ 90 สอง สินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจำปีจะถูกโอนเข้าบัญชีสะสมนี้ แทนที่จะนำส่งเข้าบัญชีสำรองพิเศษตามพระราชบัญญัติเงินตรา(มาตรา33) สาม เงินหรือสินทรัพย์ใดๆของธนาคารแห่งประเทศไทย ตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด (ซึ่งเป็นมาตรา 7(3) ในร่าง พ.ร.ก. นั่นเอง) และสี่ ให้กองทุนฟื้นฟูฯนำส่งเงินที่เรียกเก็บจากสถาบันการเงินเข้าบัญชีสะสมนี้

จะเห็นได้ว่า ร่างพ.ร.ก. ฉบับนี้ได้แปลงหนี้กองทุนฟื้นฟูฯจากหนี้สาธารณะให้กลายเป็นภาระที่แบงก์ชาติ และสถาบันการเงินต้องช่วยกันแบกรับแทน สถาบันการเงินนั้นต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนฟื้นฟูฯซึ่งไม่ต่างจากการจ่ายภาษีให้กับรัฐบาล กรณีนี้อาจพอจะเข้าใจได้ หากมองว่าสถาบันการเงินคือผู้ได้รับประโยชน์จากการก่อหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯในช่วงที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ดังนั้นจึงสมควรต้องแบ่งเบาภาระหนี้ส่วนนี้บ้าง

แต่สำหรับธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นแตกต่างออกไป การที่ธนาคารกลางรับชำระคืนหนี้สาธารณะนั้น จะกระทำได้ก็ด้วยการพิมพ์ธนบัตรใหม่ขึ้นมาเพียงสถานเดียว เราทราบกันดีว่าวิธีการ Monetize public debt หรือพิมพ์เงินเพื่อชำระหนี้สาธารณะนี้ไม่เพียงก่อให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อตามมาเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงธนาคารกลางที่ถูกครอบงำโดยรัฐบาลหรือกระทรวงการคลังอีกด้วย ประเด็นหลังนี้สร้างความเสียหายที่รุนแรงต่อการดำเนินนโยบายการเงินมาก เพราะจะทำให้นโยบายการเงินไร้ประสิทธิภาพ จนไม่สามารถรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้อีกต่อไป

ผมเชื่อว่าเราคงไม่อยากเห็นสถาบันที่มีความเป็นกลางและเป็นอิสระอย่างธนาคารแห่งประเทศไทยต้องตกอยู่สภาพเช่นนั้นนะครับ ท่ามกลางกระแสเศรษฐกิจโลกที่มีความผันผวนสูง เรายังต้องการนโยบายการเงินที่มีประสิทธิภาพอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคสมัยที่นักการเมืองไม่สามารถเป็นที่พึ่งพาได้