จับตา “ประชาธิปัตย์” ยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ “พ.ร.ก. ร้อน” ขัดมาตรา 184 เบรกรัฐบาลแก้หนี้กองทุนฟื้นฟู – ชะลอกู้เงิน 3.5 แสนล้าน

พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555

ในทีสุด ก็มีการประกาศพระราชกำหนด 4 ฉบับ ในราชกิจานุเบกษา เมื่อวันที่ 26 มกราคม ที่ผ่านมา หลังจากมีการถกเถียงกันในวงกว้างมาตั้งแต่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติไปเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2555 โดยพระราชกำหนดทั้ง 4 ฉบับ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 27 มกราคม 2555 เป็นต้นไป ซึ่งพระราชกำหนด 4 ฉบับ ได้แก่

1. พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 (คลิกเพื่ออ่าน)

2. พระราชกำหนดกองทุนส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ พ.ศ. 2555 (คลิกเพื่ออ่าน)

3. พระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากอุทกภัย พ.ศ. 2555 (คลิกเพื่ออ่าน)

4. พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 (คลิกเพื่ออ่าน)

จากนี้ไป ต้องจับตามองให้ดีว่า รัฐบาลจะรีบเร่งดำเนินการตามพระราชกำหนดนี้ได้รวดเร็วแค่ไหน เพราะพรรคประชาธิปัตย์แกนนำฝ่ายค้านเตรียมพร้อมตั้งท่าจะยื่นข้อมูลให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความพระราชกำหนด 2 ฉบับที่ประกาศใช้ ว่าไม่จำเป็นเร่งด่วน ขัดต่อมาตรา 184 ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งสามารถดำเนินการตามมาตรา 185 ได้ทันทีหลังพระราชกำหนดมีผลบังคับใช้ (กฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี 2550)

ทั้งนี้ พระราชกำหนด 2 ฉบับ ที่พรรคประชาธิปัตย์เตรียมยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ คือ พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 และ พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555

โดยเฉพาะพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 มีความเป็นได้สูงที่จะเข้าข่ายขัดต่อมาตรา 184 ของกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ โดยกลุ่มนักวิชาการด้านกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร์ อดีตรัฐมนตรีคลัง อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีความเห็นตรงกันว่า เรื่องนี้ไม่มีความจำเป็นเร่งด่วน ดังนั้น มีความเป็นไปได้สูงที่ร่างพระราชกำหนดฯ ฉบับนี้จะเป็น “โมฆะ”

นอกจากนี้ ข้อมูลอัตราภาระหนี้ต่องบประมาณที่อดีตรัฐมนตรีคลัง นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ออกมาบอกว่า ตัวเลขภาระหนี้ดังกล่าวของงบประมาณรายจ่ายปี 2555 อยู่ที 9.33 % ซึ่งขัดแย้งกับที่รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีคลัง นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง ชี้แจงมาตลอดคือประมาณ 12 %

หากอัตราส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายอยู่ที่ 9.33 % ถ้ามองมุมนี้ ความจำเป็นที่ต้องออกพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555 กับพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ว่ามีความจำเป็นเร่งด่วน ก็ยิ่งมีน้ำหนักน้อยลงไปอีก

เพราะเพดานการชำระเงินต้นและภาระดอกเบี้ย ยังมีช่องว่างให้ดำเนินการได้โดยไม่ต้องรีบเร่งแก้ปัญหาภาระดอกเบี้ยของหนี้เงินต้น 1.14 ล้านล้านบาท ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อชดเชยความเสียหายแก่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ด้วยการออกพระราชกำหนด รวมถึงการกู้ยืมเงิน 3.5 แสนล้านบาทก็เช่นเดียวกัน ควรออกเป็นพระราชบัญญัติเพื่อความโปร่งใสและรอบคอบน่าจะเหมาะสมกว่า

ตามความในรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 184 วรรคหนึ่ง “ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันจะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศหรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ” และในวรรคสอง “การตราพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้”

เพราะฉะนั้น การออกพระราชกำหนดต้องเข้าข่ายมาตรา 184 ทั้งวรรคหนึ่งและวรรคสอง จะขาดอันใดอันหนึ่งไม่ได้ เมื่อประกาศใช้พระราชกำหนดแล้ว จะต้องนำพระราชกำหนดเข้าสู่การพิจารณาขององค์กรนิติบัญญัติ รวมทั้งผลของการพิจารณาไม่ว่าจะอนุมัติหรือไม่นั้น ซึ่งในรายละเอียดได้กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรคสามเป็นต้นไป มีความดังนี้

“ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุม และการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติ และสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่ง ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ ไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น

หากพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่ง มีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด และพระราชกำหนดนั้นต้องตกไปตามวรรคสาม ให้บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีอยู่ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก มีผลใช้บังคับต่อไปนับแต่วันที่การไม่อนุมัติพระราชกำหนดนั้นมีผล

ถ้าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอนุมัติพระราชกำหนดนั้น หรือถ้าวุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติต่อไป

ที่มาภาพ : http://1.bp.blogspot.com/-U0DqGUZKk18/TsIko9ooMiI/AAAAAAAACpE/jZjaF6hsq3Y/s1600/ms-patient-appeals.jpg
ที่มาภาพ : http://1.bp.blogspot.com/-U0DqGUZKk18/TsIko9ooMiI/AAAAAAAACpE/jZjaF6hsq3Y/s1600/ms-patient-appeals.jpg

การอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในกรณีไม่อนุมัติ ให้มีผลตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา การพิจารณาพระราชกำหนดของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภาในกรณียืนยันการอนุมัติพระราชกำหนด จะต้องกระทำในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภานั้นๆ”

นั่นคือ กระบวนการควบคุมตรวจสอบฝ่ายบริหาร โดยผ่านที่ประชุมของรัฐสภาว่า จะยืนยันอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดที่ประกาศใช้ไปแล้วให้มีผลบังคับใช้ต่อไป หรือให้ยกเลิกการบังคับใช้

แต่ภายใต้รัฐธรรมนูญฯ ฉบับปัจจุบัน ในมาตรา 185 ยังเปิดโอกาสให้ว่า “ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาจะได้อนุมัติ พระราชกำหนดใดตามมาตรา 184 วรรคสาม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่า พระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการดังที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้น และให้ประธานแห่งสภานั้นส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญภายใน 3 วัน นับแต่วันที่ได้รับความเห็นเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว ให้ศาลรัฐธรรมนูญแจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา

เมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภา ได้รับความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภาตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รอการพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อน จนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองประการ ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น โดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมด”

ทั้งนี้ นายกฤษณ์ วงศ์วิเศษธร ที่ปรึกษากฎหมาย บริษัท สำนักกฎหมายธรรมนิติ จำกัด ได้เขียนบทความเรื่อง “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับพระราชกำหนดและการควบคุมตรวจสอบความชอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ” ไว้เมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2552 โดยได้ระบุตอนหนึ่งว่า “แต่เดิม รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 ไม่เปิดโอกาสให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเงื่อนไขที่ว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ คงวินิจฉัยได้เพียงแค่พระราชกำหนดนั้นๆ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการรักษาความปลอดภัยของประเทศ การรักษาความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือการป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ หรือไม่ การเพิ่มเขตอำนาจให้แก่ศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เป็นสิ่งที่ดี อันถือเป็นหลักประกันนิติฐานะของประชาชนอีกประการหนึ่ง”

ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 185 จึงเป็นช่องทางให้พรรคฝ่ายค้านซึ่งไม่เห็นด้วยกับการออกร่างพระราชกำหนดทั้งสองฉบับดังกล่าว ดำเนินการเพื่อยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ ก่อนจะไปถึงขั้นตอนการนำเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมรัฐสภา ซึ่งสุ่มเสี่ยงจะได้รับการอนุมัติพระราชกำหนดให้มีผลบังคับใช้ เพราะรัฐบาลมีเสียงข้างมากในสภาฯ

การใช้กลไกควบคุมตรวจสอบผ่านกระบวนการศาลรัฐธรรมนูญ จะช่วยชะลอให้รัฐสภาไม่สามารถพิจารณาพระราชกำหนดตามมาตรา 184 วรรคสาม และยับยั้งชะลอไม่ให้รัฐบาลดำเนินการใดๆ ตามพระราชกำหนดได้ด้วย แม้จะมีผลบังคับใช้แล้ว เนื่องจากในมาตรา 185 ระบุว่า เมื่อมีการนำเสนอเรื่องถึงศาลรัฐธรรมนูญ ทางรัฐสภาฯ ต้องรอพิจารณาพระราชกำหนดนั้นไว้ก่อนจนกว่าจะได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของศาลธรรมนูญ และในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดนั้นไม่เป็นไปตามเงื่อนไขของมาตรา 184 ในกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ “ให้พระราชกำหนดนั้นไม่มีผลบังคับมาแต่ต้น”

หมายความว่า หากมีการดำเนินการใดๆ ไปก่อนหน้านี้ อาจเข้าข่ายผิดกฎหมาย เพราะถือว่าพระราชกำหนดไม่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ต้น หรือมีผลย้อนหลังนั่นเอง เพราะฉะนั้น เมื่อเรื่องถึงศาลรัฐธรรมนูญ ทางรัฐบาลคงไม่ดำเนินการใดๆ จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ชัดเจนก่อน เพื่อความรอบคอบ ดังนั้น การแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ และการกู้เงินของรัฐบาล 3.5 แสนล้านบาท ตามที่พระราชกำหนดระบุไว้ จะต้องชะลอออกไปก่อนจนกว่าจะมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ขณะที่ในกรณีมาตรา 184 หากที่ประชุมรัฐสภาให้พระราชกำหนดนั้นตกไป หรือไม่มีผลบังคับใช้ “จะไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น” หมายความว่า พระราชกำหนดที่ตกไปหรือไม่มีผลบังคับใช้ จะไม่มีผลย้อนหลัง ดังนั้น สิ่งที่ดำเนินการไปก่อนหน้านี้ตามพระราชกำหนดระบุไว้ถือว่าถูกกฎหมาย ไม่มีความผิดใดๆ ทั้งสิ้น

สุดท้าย หากผลการวินิจฉัยที่ออกมาไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 184 ทุกอย่างก็เดินหน้าทำตามพระราชกำหนดที่ประกาศใช้ได้ทันที แต่หากศาลรัฐธรรมนูญมีผลการวินิจฉัยออกมาเป็นลบต่อรัฐบาลคือ พระราชกำหนดทั้งสองฉบับขัดมาตรา 184 ของกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ จะมีผลให้พระราชกำหนดตกไป หรือไม่มีผลบังคับใช้ กรณีเช่นนี้ รัฐบาลต้องรับผิดชอบหรือไม่ขึ้นอยู่กับสามัญสำนึก เพราะในทางกฎหมาย ไม่มีหลักเกณฑ์เกี่ยวกับเรื่องนี้ รัฐบาลจึงไม่จำเป็นต้องแสดงความรับผิดชอบใดๆ เลยก็ได้ แต่หลักปฏิบัติทั่วไป หรือมรรยาททางการเมือง เมื่อมีกฎหมายสำคัญที่รัฐบาลเสนอแล้วไม่ผ่านรัฐสภา หรือมีอันต้องตกไปไม่มีผลบังคับใช้ ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลควรแสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก หรือ ยุบสภา คืนอำนาจให้ประชาชนเลือกตั้งใหม่

แต่กรณีนี้จะลงเอยอย่างไร คงไม่ยากเกินจะคาดเดา