ข้อควรตระหนักเกี่ยวกับการโอนหนี้ไปให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ

12 มกราคม 2012

ดร.วิรไท สันติประภพ

นักเศรษฐศาสตร์มหภาคมักถูกมองว่าชอบเห็นค้านกับรัฐบาลอยู่เสมอ คงเป็นเพราะนักเศรษฐศาสตร์มหภาคมีหน้าที่สำคัญที่ต้องช่วยรักษาเสถียรภาพและความยั่งยืนทางเศรษฐกิจในระยะยาว ในขณะที่รัฐบาลทุกรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยมักให้ความสำคัญกับการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในระยะสั้นมากกว่า

ประเทศไทยโชคดีที่มีกฎหมายที่ตีกรอบวินัยการคลัง และวินัยการเงินไว้อย่างรัดกุม ทำให้ไม่เคยมีปัญหารัฐบาลใช้เงินเกินตัว หรือเกิดปัญหาหนี้สาธารณะ ที่ทำให้ธนาคารกลางต้องพิมพ์เงินออกมา จนส่งผลให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงเหมือนกับในหลายประเทศ หากเกิดปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงขึ้นแล้วก็ต้องใช้ยาแรง ทำให้เกิดต้นทุนทางสังคมมากมาย ทั้งต้องใช้เวลานานมากกว่าจะทำให้เศรษฐกิจกลับมามีเสถียรภาพและขยายตัวได้อีกครั้ง

ผมคิดว่าคนไทยมีบทเรียนจากวิกฤติรอบที่แล้วเมื่อปี 2540 ว่า ถ้าเกิดวิกฤติเศรษฐกิจขึ้นมาจะมีต้นทุนสูงมาก คนเดือดร้อนมาก จนเราเห็นตรงกันว่าถ้าเศรษฐกิจโตช้าหน่อย แต่เติบโตไปอย่างยั่งยืนและมีวินัยก็คงจะดีกว่า

สำหรับข้อเสนอเรื่องการโอนหนี้ที่เกิดจากการแก้ไขปัญหาวิกฤติระบบสถาบันการเงินเมื่อปี 2540 ไปให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (กองทุนฟื้นฟูฯ) นักเศรษฐศาสตร์มหภาคคงมีความกังวลคล้ายๆ กันใน 3 ประเด็น ที่ต้องพิจารณาดังนี้

1.จะทำให้วินัยทางการเงินของประเทศเสื่อมลงหรือไม่

หลักการเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เป็นหลักการที่ได้รับการยอมรับกันทั่วโลก ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมากกว่าประเทศไทยต่างก็เห็นความสำคัญในเรื่องดังกล่าว และมีกรอบกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการธนาคารกลางคล้ายกับของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เพราะธนาคารกลางจะต้องรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว ถ้าร่างกฎหมายโอนหนี้นี้เปิดช่องให้รัฐบาลมีอำนาจจัดสรรทรัพย์สินของ ธปท. มาใช้ชำระหนี้ตามที่รัฐบาลเห็นควรได้ ก็จะเปิดโอกาสให้รัฐบาล(ซึ่งอาจจะเป็นหลายๆ รัฐบาลในอนาคต) เห็นทางลัด สั่งให้โอนทรัพย์สินของ ธปท. มาชำระหนี้ได้ โดยไม่เข้าใจถึงผลที่จะเกิดขึ้นต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาว

ยิ่งไปกว่านั้น การโอนภาระไปให้ ธปท. เป็นผู้บริหารจัดการเพื่อหาเงินมาชำระหนี้ อาจทำให้ ธปท. ไม่สามารถดำเนินนโยบายการเงินและนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนได้อย่างเต็มประสิทธิภาพด้วย เรื่องนี้ต่างจากการพิมพ์เงินมาให้รัฐบาลเอาไปชำระหนี้ แต่มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน ตัวอย่างเช่น ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา มีเงินไหลเข้าประเทศไทยมากจน ธปท. ต้องเข้าไปแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยนเพื่่อไม่ให้ค่าเงินบาทแข็งค่าเร็วจนกระทบผู้ส่งออก เวลาที่ ธปท. แทรกแซงค่าเงินบาท จะทำให้มีปริมาณเงินบาทอยู่ในระบบมากเกินควร จึงต้องออกพันธบัตรเพื่อดูดซับสภาพคล่องส่วนเกิน ซึ่ง ธปท. ต้องจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรเหล่านี้ ส่งผลให้ ธปท. ขาดทุน แต่ถ้า ธปท. มีภาระที่ต้องหากำไรเพื่อมาชำระหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ด้วย ก็อาจจะทำให้ ธปท. ไม่เข้าแทรกแซงค่าเงินบาทมากเท่าที่ควร ส่งผลให้ค่าเงินบาทแข็งเร็วขึ้น ทำให้ผู้ส่งออกเดือดร้อน หรือ ธปท. อาจไม่ออกพันธบัตรเพื่อเข้าไปดูดซับสภาพคล่อง ส่งผลให้เกิดเงินเฟ้อ หรือเกิดฟองสบู่ในราคาสินทรัพย์ ซึ่งถ้าฟองสบู่แตก ก็จะเกิดวิกฤติได้เช่นกัน

นอกจากนี้ มักยังมีผู้เข้าใจผิดว่าเงินสำรองระหว่างประเทศเป็นของ ธปท. ที่จริงแล้ว เงินสำรองระหว่างประเทศเป็นของประเทศ เวลาที่ประเทศต้องใช้หนี้ต่างประเทศ หรือนักลงทุนไทยไปลงทุนต่างประเทศ หรือเวลาที่ประเทศไทยขาดดุลการค้า ต้องไปเอาออกจากเงินสำรองระหว่างประเทศที่ลงบัญชีไว้ในงบดุลของ ธปท. เพราะฉะนั้น ธปท. จึงเป็นเพียงผู้ดูแลเงินสำรองระหว่างประเทศให้แก่ประเทศไทยเท่านั้น ไม่ได้เป็นเจ้าของเงินสำรองระหว่างประเทศเหล่านี้

ประเด็นเกี่ยวกับการแก้พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (พ.ร.บ. ธปท.) ที่ทำให้เกิดความกังวลใจอีกประเด็นหนึ่งคือ พ.ร.บ. ธปท. มีรายละเอียดที่กำหนดกระบวนการ check and balance และวิธีการลงบัญชีต่างๆ เพื่อให้เกิดวินัยอยู่มาก และเป็นรายละเอียดที่ผ่านการพิจารณา หารือ และถกเถียงกันมาเกือบสิบปี การแก้ พ.ร.บ. ธปท. ด้วย พระราชกำหนดสั้นๆ อาจจะทำให้มีช่องโหว่ และกระทบกับโครงสร้างหลักๆ ที่วางไว้เดิม นอกจากนี้ ถ้ารัฐบาลมีแผนที่จะกู้เงิน 350,000 ล้านบาท ในช่วงเวลา 3 ปี มาทำเรื่องยุทธศาสตร์ป้องกันน้ำท่วม ก็จะตกปีละประมาณ 100,000 ล้านบาท เท่านั้น ซึ่งรัฐบาลสามารถบริหารจัดการภายใต้กรอบหนึ้สาธารณะที่มีอยู่ได้อยู่แล้ว จึงน่าพิจารณาว่าจำเป็นหรือไม่ที่จะต้องรีบออก พ.ร.ก. มาแก้ไข พ.ร.บ. ธปท.

2.จะทำให้วินัยการคลังของประเทศเสื่อมลงหรือไม่

ปัญหาเรื่องวินัยการคลังจะไม่เกิดขึ้นรุนแรงและส่งผลเสียทันทีทันใด แต่ถ้ามีใครเริ่มเปิดช่องเอาไว้ จะมีผู้มีอำนาจรุ่นต่อๆ ไปมาหาประโยชน์ และสร้างปัญหาสะสมไปเรื่อยๆ รัฐบาลนี้อาจจะเห็นความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินในการวางยุทธศาสตร์ป้องกันน้ำท่วม และไม่ต้องการติดเพดานชำระหนี้ (debt servicing limit) ตามที่กฎหมายกำหนด จึงต้องการโอนหนี้ส่วนนี้ไปอยู่ในความรับผิดชอบของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ แต่เพดานต่างๆ ที่มีอยู่ในกฎหมายหนี้สาธารณะต่างก็เป็นกรอบที่ทำให้ประเทศมีวินัยและต้องรักษาไว้ ถ้าเราเริ่มผ่อนปรนวินัยเหล่านั้นโดยการโยกภาระหนี้จากที่หนึ่งไปอีกที่หนึ่ง ปีหน้าหรือปีต่อๆ ไปอาจจะมีภัยพิบัติอื่นที่จะต้องใช้เงินอีกก็ได้ ส่งผลให้ในที่สุดเราก็จะใช้เงินเกินตัว ถ้าเราไม่ลดหรือควบคุมการใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น งบประมาณที่ไม่จำเป็นหรือไม่เร่งด่วนควรต้องถูกปรับลดลงเพื่อมาชดเชยกับรายจ่ายเรื่องน้ำท่วมที่เพิ่มขึ้น

นอกจากการปรับลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นแล้ว อาจจะต้องหาทางเพิ่มรายได้ วิธีการที่ตรงไปตรงมาที่สุดคือเก็บภาษีสรรพสามิตจากผู้ที่จะได้รับประโยชน์โดยตรงจากแผนป้องกันน้ำท่วมที่รัฐบาลจะลงทุนเพิ่ม เช่น คนที่มีบ้านหรือธุรกิจอยู่ในกรุงเทพมหานคร

ปัญหาหนี้สาธารณะที่กำลังเกิดขึ้นในยุโรปหลายประเทศ เป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดถึงการไม่รักษาวินัยการคลัง ซ่อนตัวเลข และปล่อยปัญหาให้สะสมไว้โดยหวังว่าจะเป็นภาระของคนรุ่นต่อไป ปัญหาเหล่านี้เมื่อถูกสะสมไว้ หรือกลบเกลื่อนไว้ ยิ่งจะทำให้ขยายตัวได้เร็ว และระเบิดได้โดยตั้งตัวไม่ทัน และถ้าเมื่อใดที่ตลาดการเงินเริ่มสงสัยว่ามีการซ่อนตัวเลข หรือข้อมูลไม่โปร่งใส รัฐบาลจะต้องกู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าที่ควรจะเป็นเพื่อมาชดเชยกับความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้น

เมื่อเกิดวิกฤติสถาบันการเงินปี 2540 รายได้ทางหนึ่งที่รัฐบาลช่วงนั้นกำหนดให้นำมาชำระหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ คือรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจำเป็นที่จะต้องนำกลับมาพิจารณาอย่างจริงจังอีกครั้งหนึ่ง รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีทรัพย์สินอยู่มาก แต่ไม่ถูกใช้ประโยชน์อย่างเต็มประสิทธิภาพ และเราเห็นตัวอย่างของรัฐวิสาหกิจที่เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ว่ามีพัฒนาการที่ดีกว่ารัฐวิสาหกิจอื่นๆ มีความสามารถในการแข่งขันสูงขึ้น นำส่งกำไรให้รัฐบาลเพิ่มขึ้นในแต่ละปี และที่สำคัญคือลดภาระการคลังทั้งทางตรงและทางอ้อมของรัฐบาลด้วย เป็นวิธีที่อาจช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่รัฐบาล เกิดการใช้ทรัพย์สินของรัฐอย่างมีประสิทธิภาพ และรักษาวินัยการคลังได้ดีขึ้น

ท้ายที่สุด รัฐบาลจะรักษาวินัยการคลังได้ด้วยการเอาจริงเอาจังกับการแก้ปัญหาคอรัปชั่น ถ้าเราสามารถอุดช่องรั่วไหลของงบลงทุนของทั้งรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจได้ จะทำให้เราประหยัดได้เป็นแสนล้านบาทในแต่ละปี

3.จะทำให้ระบบการประกันเงินฝากแบบบางส่วน (partial deposit guarantee) ที่ได้พยายามสร้างกันมาตั้งแต่เกิดวิกฤติรอบที่แล้วชะงักไปหรือไม่

แม้ว่าการประกันเงินฝากแบบบางส่วนจะไม่สามารถแก้ไขวิกฤติระบบสถาบันการเงินทั้งระบบ แต่จะช่วยแก้ปัญหากรณีที่สถาบันการเงินบางแห่งมีปัญหาได้ และจะทำให้ผู้ฝากเงินต้องคำนึงถึงความเสี่ยงที่สถาบันการเงินแต่ละแห่งมี ไม่ใช่แค่สถาบันการเงินไหนให้ดอกเบี้ยสูงกว่าก็แห่กันไปฝากเงินโดยไม่คำนึงถึงความเสี่ยง นอกจากนี้ ระบบการประกันเงินฝากบางส่วนจะมีวิธีการจัดการสถาบันการเงินที่มีปัญหาโดยกำหนดเป็นกฎเกณฑ์ไว้ชัดเจน จัดการได้ทันที ทันต่อเหตุการณ์ ไม่ปล่อยให้มีการยืดเยื้อ (ซึ่งมักจะทำให้ต้นทุนสูงขึ้น) และไม่เปิดโอกาสให้มีการแทรกแซงจากนักการเมือง

การที่ระบบประกันเงินฝากแบบบางส่วนจะน่าเชื่อถือได้นั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่สถาบันประกันเงินฝากจะต้องมีเงินกองทุนในระดับที่สูงพอ ซึ่งต้องค่อยๆ สะสมขึ้นไป ข้อเสนอที่จะเอาเงินนำส่งเข้าสถาบันประกันเงินฝากส่วนใหญ่ไปชำระหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ จะส่งผลให้สถาบันประกันเงินฝากขาดความน่าเชื่อถือ ผนวกกับมีผู้กำหนดนโยบายบางท่านให้สัมภาษณ์ว่า ถ้ามีปัญหารัฐบาลจะเข้ามารับประกันเงินฝากทั้งหมดอยู่ดี หากเป็นเช่นนั้น ประเทศไทยก็จะกลับไปอยู่ในสภาพเดียวกันกับก่อนปี 2540 ผู้ฝากเงินไม่คำนึงถึงความเสี่ยงของสถาบันการเงิน และถ้าสถาบันการเงินมีปัญหา การแก้ปัญหาของรัฐบาลจะไม่ทันการ ส่งผลให้เกิดภาระตามมามากมาย ซึ่งเป็นต้นเหตุของหนี้ 1.14 ล้านล้านบาท ที่กำลังหาทางโอนไปมากันอยู่ในขณะนี้

รัฐบาลนี้อาจจะมีความหวังดี และไม่ทำอะไรที่จะทำให้เสียวินัยการเงิน การคลัง แต่ถ้าเปิดช่องกฎหมายไว้ และเกิดในอนาคตเรามีรัฐบาลที่ชอบทางลัด ก็จะสร้างปัญหาเรื่องเสถียรภาพและความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทยในระยะยาวได้ ซึ่งที่ผ่านมาเราก็เห็นได้ชัดเจนว่ารัฐบาลในระบบประชาธิปไตยแบบไทยๆ มีแนวโน้มที่จะหย่อนยานวินัยลงเรื่อยๆ

ตีพิมพ์ครั้งแรก : บทความพิเศษ น.ส.พ.กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 11 มกราคม 2555