4 คดีดังติดสินบนข้ามชาติ สหรัฐลงโทษแล้วแต่ ป.ป.ช. ยังไต่สวนไม่เสร็จ

ประธานาธิบดี จิมมี่ คาร์เตอร์ ลงนามในกฎหมาย FCPA
ประธานาธิบดี จิมมี่ คาร์เตอร์ ลงนามในกฎหมาย FCPA

ประเทศสหรัฐอเมริกาในปี 1976 มีประเด็นที่กลายเป็นข่าวพูดกันไปทั่วบ้านทั่วเมือง ถึงกรณีที่บริษัทอากาศยานสัญชาติอเมริกัน ชื่อบริษัท ล็อกฮีด (Lockheed) ได้ทำการเจรจาธุรกิจครั้งสำคัญ จนคนรุ่นหลังนำมาเรียกต่อๆ กันว่าเป็น “ดีลแห่งศตวรรษ” (Deal of the Century) ในดีลครั้งนั้น บริษัทล็อกฮีดถูกจับได้ว่าติดสินบนเจ้าหน้าที่ระดับสูงในประเทศต่างๆ เป็นเงินทั้งสิ้นกว่า 22 ล้านเหรียญสหรัฐ เพื่อให้แน่ใจว่า การเจรจาซื้อขายเครื่องบินของบริษัทจะสำเร็จลุล่วงไปด้วยดี ชนะคู่แข่งในการประมูลแข่งขัน

จากเหตุการณ์ดังกล่าว ทำให้คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์ หรือ ก.ล.ต. ของสหรัฐอเมริกาทำการสำรวจบริษัทเอกชนอื่นๆ เพิ่มเติม ในกรณีการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในต่างประเทศ พบว่ามีกว่า 400 บริษัท ที่ยอมรับว่ามีการจ่ายสินบนจริง เพื่ออำนวยความสะดวกในการทำธุรกิจ รวมเป็นเงินทั้งสิ้นกว่า 300 ล้านเหรียญสหรัฐ

ปี 1977 สภาครองเกรส ในสมัยประธานาธิบดีจิมมี่ คาร์เตอร์ จึงได้ผลักดันให้มีการออกกฎหมายเพื่อป้องกันและปราบปราม ไม่ให้บริษัทเอกชนสัญชาติอเมริกันทำการติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศ ในชื่อกฎหมายว่าด้วยการกระทำอันเป็นการทุจริตข้ามชาติ (Foreign Corrupt Practices Act) หรือที่เรียกกันว่า FCPA เพื่อเอาผิดผู้ที่ไปติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศ

ขณะที่กฎหมาย FCPA มีผลบังคับใช้อย่างเข้มงวด บริษัทสัญชาติอเมริกันกลับร้องเรียนต่อรัฐบาลสหรัฐว่า กฎหมายดังกล่าวทำให้บริษัทสัญชาติอเมริกันเสียเปรียบในการแข่งขันกับบริษัทต่างชาติ เพราะประเทศอื่นๆ ไม่มีกฎหมายในลักษณะนี้ แต่แทนที่รัฐบาลสหรัฐจะยกเลิกกฎหมายตามที่มีการร้องขอ กลับไปหาความร่วมมือกับประเทศอื่นๆ อย่างจริงจัง จนนำไปสู่การร่วมมือกับองค์กรเพื่อความร่วมมือและพัฒนาเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development) หรือ OECD ผ่านอนุสัญญา OECD ว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบน ในปี 1999 เพื่อผลักดันให้ประเทศต่างๆ เข้าร่วมการต่อต้านการติดสินบนในต่างประเทศ

อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ เป็นอนุสัญญาที่มีผลผูกพันทางกฎหมายต่อประเทศสมาชิก โดยบังคับให้รัฐภาคีต้องกำหนดเรื่องการให้สินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศเป็นความผิดทางอาญา และต้องดำเนินการกำหนดนโยบายในการป้องกันและปราบปราม อีกทั้งกำหนดโทษสำหรับความผิดดังกล่าว

อนุสัญญาฉบับนี้ ถือเป็นเครื่องมือต่อต้านการทุจริตในระดับสากลฉบับแรกและฉบับเดียวที่มุ่งเน้นการเอาผิดกับฝ่ายที่ทำการให้สินบน (supply side) กล่าวคือ บุคคลหรือบริษัทเอกชนซึ่งเสนอหรือสัญญาว่าจะให้ หรือได้ให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ และรัฐภาคีจะต้องแสดงเจตนารมณ์ รวมทั้งให้การรับรองว่า บริษัทเอกชนในประเทศจะดำเนินกิจการและทำการลงทุนอย่างมีจริยธรรม ไม่ยุ่งเกี่ยวกับการทุจริต และไม่ให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศ

ปัจจุบันมีประเทศที่เป็นภาคีอนุสัญญาทั้งหมด 38 ประเทศ คือ ประเทศสมาชิกของ OECD 34 ประเทศ รวมถึงประเทศอาเจนตินา บราซิล บัลแกเรีย และแอฟริกาใต้

แผนที่แสดงกลุ่มประเทศสมาชิก OECD
แผนที่แสดงกลุ่มประเทศสมาชิก OECD

อนุสัญญาดังกล่าว ได้ระบุถึงหลักการและรายระเอียดที่สมาชิกจะต้องปฏิบัติทั้งสิ้น 17 มาตรา ในภาพรวมทั้งหมด อนุสัญญาไม่ได้กำหนดอย่างชัดเจนว่า ประเทศสมาชิกจะต้องกำหนดบทลงโทษผู้ที่ติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศไว้เป็นมาตรการแบบเดียวกันทั้งหมด แต่เปิดโอกาสให้แต่ละประเทศสามารถกำหนดหลักเกณฑ์ต่างๆ ได้ตามความเหมาะสม เพียงแต่ระบุหลักการคร่าวๆ ว่า บทลงโทษจะต้องมีการกำหนดโทษทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางปกครองแก่ผู้ที่กระทำความผิด ให้มีประสิทธิผล ตามลักษณะของแต่ละประเทศ

ตัวอย่างการลงโทษของประเทศต่างๆ ก็มีความแตกต่างกัน เช่น ประเทศเยอรมัน มีบทลงโทษผู้ที่ติดสินบนด้วยการจำคุก 3–5 ปี และยึดทรัพย์ที่ได้มาจากการติดสินบนทั้งหมด ซึ่งรวมไปถึงกำไรที่เกิดจากการติดสินบนด้วย หากไม่ใช่บุคคลธรรมดาแต่เป็นกรณีของนิตุบุคคลที่ไม่สามารถลงโทษด้วยการจำคุกได้ บทลงโทษจะเปลี่ยนเป็นตัดสิทธิ์ไม่ให้รับงานจากภาครัฐตามเวลาที่กำหนด

ส่วนประเทศไทยนั้น คณะกรรมการป้องกันและปราปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช ในฐานะหน่วยงานที่เป็นเจ้าภาพในการดูแลและเตรียมประเทศไทยเพื่อเข้าสู่การเป็นภาคีของอนุสัญญา OECD ว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบน ได้ประเมินว่า การเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาจะทำให้ไทยได้แสดงออกถึงเจตนารมณ์ในการต่อต้านการทุจริตและสร้างความน่าเชื่อถือต่อต่างประเทศ

นอกจากนั้น ยังมีประโยชน์ด้านการค้าและการลงทุนที่จะเกิดขึ้น การเข้าเป็นภาคีอนุสัญญานี้จะทำให้ธุรกิจของไทยมีการติดสินบนลดลง เกิดการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เมื่อการแข่งขันไม่มีการจ่ายสินบน ต้นทุนของบริษัทก็จะต่ำลง เงินที่เหลือจากการไม่ติดสินบนจึงนำไปใช้ในด้านอื่นๆ ได้มากขึ้น ขณะเดียวกัน การเป็นภาคีของอนุสัญญา OECD ยังเป็นการดึงดูดนักลงทุนต่างประเทศให้มาลงทุนในไทยเพิ่มขึ้นเพราะมีค่าใช้จ่ายที่ต่ำกว่า เนื่องจากบริษัทต่างๆ ไม่ต้องมาจ่ายสินบนให้กับไทย

ปัจจุบัน ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายที่ระบุถึงความผิดอันเกิดจากการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในต่างประเทศ แต่ที่ผ่านมาได้เคยมีความพยายามผลักดันให้มีการแก้ไขประมวลกฎหมายอาญา เพื่อเอาผิดการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในต่างประเทศในประเด็นที่เกี่ยวข้อง คือ การขยายความคำว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้ครอบคลุมเจ้าหน้าที่ของรัฐของประเทศอื่นด้วย หรือการแก้ไขกฎหมายความร่วมมือทางอาญาระหว่างประเทศ เพื่อให้ขอบข่ายในการบังคับใช้ขยายกว้างออกไป และเรื่องสุดท้ายคือ การติดตามเรียกทรัพย์สินคืนในกรณีที่ทรัพย์สินอยู่ในต่างประเทศ แต่เรื่องทั้งสามก็ตกไปในช่วงการเปลี่ยนรัฐบาล สถานะของไทยในปัจจุบันจึงเป็นเพียงผู้สังเกตการณ์ และอยู่ในขั้นตอนเตรียมความพร้อมและทำการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายในเรื่องการให้สินบน เพื่อให้มีมาตรฐานทัดเทียมกับต่างประเทศ เตรียมเข้าสู่การเป็นภาคีของอนุสัญญาต่อไป

ดังนั้น หากประเทศไทยสามารถแก้ไขกฎหมายได้สำเร็จ และเข้าเป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศได้จริง ผลจากการกระทำเหล่านี้จะเป็นการช่วยส่งเสริมและลดปัญหาการทุจริต การให้และรับสินบนได้ต่อไปในอนาคต และยังส่งผลดีต่อเศรษฐกิจ สร้างความแข็งแกร่งในการทำธุรกิจระหว่างประเทศ ขยายตลาดลงทุน สร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจต่อไปในอนาคต

4 คดีสินบนข้ามชาติของไทย

ประเทศไทยมีคดีที่เป็นผลมาจากกรณีการติดสินบนระหว่างประเทศ และเป็นผลจากกฎหมาย FCPA ของสหรัฐ ทีบริษัทเอกชนให้การซัดทอดมายังเจ้าหน้าที่ประเทศไทย จนนำไปสู่การสืบสวนสอบสวน ที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันมีคดีทั้งหมด 5 คดี เป็นคดีที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย FCPA ของสหรัฐอเมริกา 4 คดี และคดีที่เป็นการทุจริตข้ามชาติของประเทศอื่นอีก 1 คดี

คดีแรก เป็นคดีที่นางจุฑามาศ ศิริวรรณ อดีตผู้ว่าการการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (ททท.) รับสินบนจำนวน 60 ล้านบาท จากนายเจอรัลด์ และนางแพทริเซีย กรีน นักสร้างภาพยนตร์ชาวอเมริกัน เพื่อให้ได้สิทธิ์การจัดนิทรรศการภาพยนตร์นานาชาติ ที่กรุงเทพฯ เมื่อปี 2550

จุดเริ่มต้นของคดีนี้ เกิดจากการที่ศาลสหรัฐอเมริกาและเอฟบีไอ ได้ดำเนินคดีตามกฎหมาย FCPA ของสหรัฐกับนายเจอรัลด์และนางแพทริเซีย กรีน ในข้อหาให้สินบนกับนางจุฑามาศ ทำให้นายเจอรัลด์และนางแพทริเซีย กรีน ถูกศาลสหรัฐอเมริกาพิพากษาให้มีความผิดและถูกตัดสินจำคุก 6 เดือน จากนั้นจะถูกกักบริเวณในบ้านอีก 6 เดือน และต้องจ่ายค่าชดใช้ 250,000 ดอลลาร์ หรือประมาณ 8 ล้านบาท ส่วนนางจุฑามาศ ศิริวรรณ และบุตรสาวนั้น ขณะนี้กำลังถูกดำเนินคดีจากศาลของทั้งสองประเทศ

คดีที่สอง เป็นคดีที่บริษัท อลิอันซ์วัน (Aliance One) ติดสินบนพนักงานโรงงานยาสูบของไทยในช่วงปี 2543–2547 เป็นเงินมูลค่ากว่า 2 ล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 60 ล้านบาท) โดยแลกเปลี่ยนกับสัญญาซื้อขายมูลค่าราว 18.3 ล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 540 ล้านบาท) โดยอลิอันซ์วันถูกตัดสินว่ามีความผิดในปี 2543 ได้ยินยอมจ่ายค่าปรับเป็นเงิน 9.45 ล้านเหรียญสหรัฐ และจ่ายเงินคืนรายได้จากผลกำไรเป็นเงิน 10 ล้านเหรียญสหรัฐ ในส่วนของประเทศไทยกำลังอยู่ในระหว่างการไต่สวนของ ป.ป.ช.

คดีที่สาม เป็นคดีที่บริษัท จีอีอินวิชั่น (GE InVision) ที่ขายเครื่องตรวจสอบวัตถุระเบิดให้กับสนามบินสุวรรณภูมิ หรือที่รู้จักกันในคดี CTX ถูกตรวจสอบจาก ก.ล.ต. สหรัฐ ตามกฎหมาย FCPA หลังจากที่มีการสอบสวนพบว่า บริษัทมีการจ่ายสินบนให้กับเจ้าหน้าที่ของประเทศจีนและฟิลิปปินส์จริง จนนำไปสู่การเปิดเผยต่อ ว่ามีการเตรียมที่จะจ่ายสินบนให้กับเจ้าหน้าที่ไทยด้วย ซึ่งในท้ายที่สุดบริษัท GE InVision ถูกปรับเป็นเงิน 800,000 เหรียญสหรัฐ และยอมสารภาพเพื่อแลกกับการไม่ถูกฟ้องในศาล ในส่วนของประเทศไทยนั้น หลังจากที่ฝ่ายอัยการมีความเห็นแย้งกับ ป.ป.ช. ด้วยเหตุผลว่ามีข้อไม่สมบูรณ์ในคดี ป.ป.ช. จึงยื่นฟ้องเอง

ปัจจุบันคดียังไม่สิ้นสุด มีนักการเมืองและผู้ที่เกี่ยวข้องกว่า 30 คน คือ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานคณะกรรมการพัฒนาท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ อดีต รมว.คมนาคม และกลุ่มคณะกรรมการและพนักงานบริษัทการท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ (บทม.) คณะกรรมการและพนักงานบริษัทการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย (ทอท.) และกลุ่มกิจการร่วมค้า ITO ซึ่งเป็นนิติบุคคลภาคเอกชน รวมทั้งสิ้น 25 ราย

คดีที่สี่ เป็นคดีที่บริษัท ไดอาจีโอ (Diageo) เจ้าของสุรายี่ห้อ จอห์นนี่ วอล์กเกอร์ จ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าที่ในอินเดีย เกาหลีใต้ และไทย เพื่อแลกเปลี่ยนกับผลประโยชน์ด้านภาษีและการจำหน่ายสุราในประเทศดังกล่าว สำหรับกรณีของประเทศไทย ไดอาจีโอได้จ่ายเงินสินบนประมาณ 600,000 ดอลลาร์สหรัฐ (18 ล้านบาท) แก่เจ้าหน้าที่รัฐบาลระดับสูงคนหนึ่งที่เป็นอดีตรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ตั้งแต่ปี 2548–2550 เพื่อช่วยเหลือบริษัทในเรื่องภาษีสรรพสามิตและภาษีศุลกากร โดยบริษัทยอมจ่ายค่าปรับกว่า 16 ล้านเหรียญสหรัฐ (480 ล้านบาท) เพื่อแลกกับการไม่ถูกฟ้องร้อง ในส่วนของประเทศไทย ปัจจุบันกำลังอยู่ในระหว่างการไต่สวนและรวบรวมข้อมูลหลักฐานของ ป.ป.ช.

และคดีสุดท้าย เป็นคดีที่ไม่เกี่ยวกับกฎหมาย FCPA เนื่องจากเป็นบริษัทของประเทศออสเตรีย คือบริษัท สไตเออร์–เดมเลอร์–พุค (Styer–Daimler–Puch) หรือที่คนไทยรู้จักกันในชื่อคดีรถดับเพลิง กทม. ที่มีการฮั้วประมูลนั้น ป.ป.ช. ได้มีการชี้มูลความผิดแล้ว และขั้นตอนอยู่ในศาลอาญา โดยมี ป.ป.ช. เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง นักการเมือง บริษัทเอกชนและเจ้าหน้าที่ระดับสูงรวมทั้งสิ้น 6 คนคือ นายโภคิน พลกุล อดีต รมว. มหาดไทย นายประชา มาลีนนท์ อดีต รมช. มหาดไทย นายวัฒนา เมืองสุข อดีต รมว. พาณิชย์ พล.ต.ต.อธิลักษณ์ ตันชูเกียรติ อดีตผู้อำนวยการสำนักป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรุงเทพมหานคร บริษัท สไตเออร์–เดมเลอร์–พุค และนายอภิรักษ์ โกษะโยธิน อดีตผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร