รายได้รัฐบาลเพื่อการจัดการปัญหาอุทกภัย

ภาวิน ศิริประภานุกูล
pawin@econ.tu.ac.th

ในช่วงเวลาราวสามเดือนที่ผ่านมา ประเทศไทยได้ประสบกับวิกฤตการณ์ครั้งร้ายแรงครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์ นั่นคือ วิกฤตมหาอุทกภัย ซึ่งได้ส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง กับทั้งผู้คนที่บ้านเรือนได้รับความเสียหายโดยตรงจากอุทกภัยใหญ่ในครั้งนี้ และผู้คนที่ได้รับผลกระทบในทางอ้อม จากการพังทลายลงของระบบเศรษฐกิจในช่วงเวลาราวสามเดือนที่ผ่านมา ผมขอแสดงความเสียใจกับทุกท่านที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตการณ์ในครั้งนี้ด้วยครับ

ในเมื่อปัญหาเคยเกิดขึ้นแล้ว เราอาจจะต้องหาทางป้องกันและแก้ไขมันต่อไป วิกฤตการณ์ต่างๆที่เกิดขึ้นในแต่ละครั้งอาจถือได้ว่าเป็นบทเรียน แต่สิ่งที่สำคัญก็คือ เราจะต้องจดจำเอาบทเรียนแต่ละครั้งไปใช้ประโยชน์ โดยอาจอยู่ในรูปของการป้องกันไม่ให้วิกฤตการณ์ในรูปแบบเดิมๆเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีก หรืออาจเรียนรู้วิธีการแก้ปัญหาเพื่อให้ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากวิกฤตการณ์ในครั้งหน้าไม่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อชีวิตและทรัพย์สินของผู้คนมากนัก

ประเด็นหนึ่งซึ่งผมคิดว่ามีการพูดถึงกันอยู่พอสมควรในสังคมไทยในปัจจุบัน นั่นคือ การหาเม็ดเงินเพื่อนำมาสร้างระบบป้องกันและแก้ไขปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากอุทกภัยในอนาคต โดยทุกคนในสังคมไทยมีความเห็นค่อนข้างสอดคล้องกันว่า รัฐบาลควรจะเป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบงานสร้างระบบป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยนี้ อย่างไรก็ตาม ในการกระทำหน้าที่ต่างๆนั้น รัฐบาลจำเป็นจะต้องหาเม็ดเงินเพื่อนำมาทำหน้าที่ดังกล่าวให้สำเร็จลุล่วง

ในการพูดถึงการหาเม็ดเงินของรัฐบาลนั้นจำเป็นจะต้องรับรู้ถึงโครงสร้างรายได้หลักๆของรัฐบาลครับ โดยโครงสร้างรายได้ดังกล่าวจะเป็นตัวสะท้อนถึงศักยภาพของแหล่งรายได้ต่างๆที่รัฐบาลอาจจะนำมาพิจารณาเพื่อสร้างเม็ดเงินเพิ่มเติมเพื่อใช้ในการรับมือกับปัญหาอุทกภัยในอนาคตได้

ถ้าดูจากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง เราจะพบว่ารายได้หลักของรัฐบาลนั้น ก็คือ “รายได้จากภาษีอากร” ครับ โดยสัดส่วนรายได้จากภาษีอากรเทียบกับรายได้ทั้งหมดของรัฐบาลในปี 2553 อยู่ที่ระดับ 88.4 เปอร์เซ็นต์ และโครงสร้างดังกล่าวไม่ได้เป็นอย่างนี้เฉพาะในปี 2553 แต่เพียงเท่านั้น แต่สัดส่วนของรายได้จากภาษีอากรต่อรายได้ทั้งหมดที่รัฐบาลจัดเก็บได้อยู่ในระดับราว 90 เปอร์เซ็นต์มาเป็นเวลาเกินกว่า 20 ปีแล้วครับ

พูดง่ายๆก็คือ รายได้ทุกๆ 100 บาทของรัฐบาลจะมาจากการจัดเก็บภาษีจากประชาชนในประเทศราว 90 บาทนั่นเอง ไม่ว่าจะเป็นยุคสมัยของนายกรัฐมนตรีท่านใดก็ตาม รัฐบาลไม่เคยเป็นผู้ประกอบการที่หากำไรได้เป็นกอบเป็นกำเพื่อนำมาใช้จ่ายให้กับสังคม รัฐบาลเป็นเพียงตัวกลางในการจัดเก็บภาษีจากประชาชน เพื่อนำมาใช้จ่ายตามโครงการต่างๆเพียงเท่านั้นครับ

อีกราวๆ 10 เปอร์เซ็นต์ที่เหลือรัฐบาลมีรายได้จากเงินส่วนแบ่งกำไรจากรัฐวิสาหกิจต่างๆ เช่น ปตท. ธนาคารกรุงไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลิต เป็นต้น นอกจากนั้นเป็นรายได้จากกรมธนารักษ์และรายได้จากการให้บริการประชาชนรูปแบบต่างๆ แต่ผมขอย้ำอีกครั้งนะครับว่ารายได้ในส่วนนี้จะเป็นเพียงแค่ 10 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมดที่รัฐบาลจัดเก็บได้เท่านั้น ซึ่งไม่ได้มีความสลักสำคัญอะไรมากนักครับ

เราจะเห็นได้ว่าถ้ารัฐบาลต้องการจะเพิ่มเม็ดเงินเพื่อนำมาใช้จ่ายในโครงการป้องกันและแก้ไขอุทกภัยในอนาคต รัฐบาลจำเป็นจะต้องพึ่งพารายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรจากกระเป๋าของพวกเราเป็นหลัก ทีนี้เราลองมาดูโครงสร้างของรายได้จากภาษีอากรของรัฐบาลในรายละเอียดครับ

ถ้าพูดถึงประเภทของภาษีที่สร้างรายได้จากการจัดเก็บให้กับรัฐบาลมากที่สุด อันดับหนึ่งก็คือ “ภาษีมูลค่าเพิ่ม” หรือ “ภาษี VAT” ที่จัดเก็บบนฐานการบริโภคของพวกเรานั่นเองครับ โดยภาษีมูลค่าเพิ่มในปัจจุบันจัดเก็บอยู่ที่อัตรา 7 เปอร์เซ็นต์ และสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลราว 5 แสนล้านบาทในปี 2553

รองลงมา ได้แก่ “ภาษีเงินได้นิติบุคคล” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บได้ราว 4.5 แสนล้านบาท และอันดับสาม ได้แก่ “ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บได้ราว 2.1 แสนล้านบาท ในปี 2553 ครับ

นอกจากภาษี 3 ประเภทหลักที่ผมพูดถึงไปแล้ว จะมีเพียง “ภาษีสรรพสามิตน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน” ที่เก็บจากปริมาณการบริโภคน้ำมันและผลิตภัณฑ์ที่ได้จากน้ำมันของพวกเราเท่านั้น ที่มีมูลค่าการจัดเก็บเกินกว่าหนึ่งแสนล้านบาทต่อปี โดยภาษีสรรพสามิตน้ำมันและผลิตภัณฑ์นี้มีมูลค่าการจัดเก็บราว 1.5 แสนล้านบาทในปี 2553

ส่วนภาษีประเภทอื่นๆที่น่าสนใจจะมีมูลค่าการจัดเก็บอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำครับ ยกตัวอย่างเช่น ภาษีสรรพสามิตยาสูบ มีมูลค่าราว 5.3 หมื่นล้านบาท ภาษีสรรพสามิตสุรา มีมูลค่าอยู่ที่ราว 4.2 หมื่นล้านบาท และภาษีสรรพสามิตเบียร์ มีมูลค่าราว 5.9 หมื่นล้านบาท โดยที่ภาษีสรรพสามิตเหล่านี้มีอัตราการจัดเก็บภาษีอยู่ในระดับที่ค่อนข้างสูงอยู่แล้ว เช่น เบียร์เก็บอยู่ที่อัตรา 60 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่า หรือบุหรี่เก็บอยู่ที่อัตรา 85 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่า เป็นต้น

ประเด็นที่มีความน่าสนใจเป็นอย่างยิ่งในปัจจุบันอยู่ที่การหาเม็ดเงินเพิ่มเติมเพื่อนำมาใช้ลงทุนกับโครงสร้างเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยในอนาคตครับ มีการพูดถึงตัวเลขเม็ดเงินราว 5 แสนล้านบาท เพื่อนำมาใช้ลงทุนในโครงสร้างดังกล่าว

ในกรณีที่เราไม่ต้องการให้รัฐบาลกู้เงินมาเพิ่มเติมเลยแม้แต่บาทเดียว โดยสมมุติว่ารัฐบาลอาจไม่จำเป็นจะต้องจ่ายเงินทั้งหมด 5 แสนล้านบาทในปีเดียว แต่ทยอยจ่ายเงิน 5 ปีในปริมาณที่เท่ากัน ดังนั้นรัฐบาลอาจจำเป็นต้องหาเม็ดเงินเพิ่มเติมราว 1 แสนล้านบาทเพื่อนำมาใช้ลงทุนในปีแรก

จากโครงสร้างแหล่งรายได้หลักของรัฐบาลที่ผมพูดถึงในตอนต้น พวกเราจะเห็นได้ว่ารัฐบาลมีข้อจำกัดเป็นอย่างมากครับในการจัดเก็บเม็ดเงินเพิ่มเติมนี้ โดยถ้าหากพิจารณาถึงประเภทภาษีที่มักจะมีการต่อต้านทางการเมืองน้อย เช่น ภาษีสรรพสามิตสุรา บุหรี่ หรือเบียร์ ก็จะเห็นได้ว่ามีอัตราการจัดเก็บในระดับที่ค่อนข้างสูงอยู่แล้ว และเม็ดเงินเพิ่มเติมที่จะจัดเก็บได้อาจมีไม่มากนัก โดยถ้าหากจัดเก็บภาษีทั้ง 3 ประเภทได้เพิ่มเติมราว 20 เปอร์เซ็นต์ ก็จะทำให้ได้เม็ดเงินเพิ่มเติมมาเพียงราว 3 หมื่นล้านบาทเพียงเท่านั้น

แน่นอนครับว่าเม็ดเงินเพิ่มเติมจำนวน 3 หมื่นล้านบาทนี้มีความสำคัญ แต่มันก็ยังไม่เพียงพอ นอกจากนั้นเราก็จำเป็นจะต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงที่จะตามมาด้วย ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีที่เราต้องการจะเพิ่มอัตราภาษีในสินค้าทั้ง 3 ประเภทนี้ ก็อาจทำให้ราคาสินค้าทั้ง 3 ประเภทปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้ปริมาณการบริโภคสินค้าทั้ง 3 ประเภทลดจำนวนลงจากในปัจจุบัน ดังนั้น เพื่อให้ได้เม็ดเงินเพิ่มเติมราว 20 เปอร์เซ็นต์ เราก็จำเป็นจะต้องเก็บภาษีเพิ่มเติมในอัตรามากกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ครับ

ในอีกทางหนึ่ง เมื่อเราติดตามข่าวคราวของนโยบายรัฐบาลที่ผ่านมา เราก็จะเห็นได้ว่าการเพิ่มเม็ดเงินจากภาษีประเภทหลักๆทำได้ค่อนข้างยาก โดยการเพิ่มอัตราการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีสรรพสามิตน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน จะได้รับการต่อต้านอย่างรุนแรงจากประชาชนหลากหลายภาคส่วนในประเทศ

ในขณะเดียวกัน การปรับเพิ่มอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลก็ดูจะเป็นเหตุการณ์ที่สวนทางกับนโยบายของรัฐบาลในปัจจุบัน ที่จะมีการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลลงจากระดับ 30 เปอร์เซ็นต์ ไปสู่ระดับ 23 เปอร์เซ็นต์ในปีหน้า และสู่ระดับ 20 เปอร์เซ็นต์ในปี 2556 โดยการปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลดังกล่าวมีขึ้นเพื่อให้นโยบายค่าแรงต่างๆของรัฐบาลมีความเป็นไปได้สูงมากยิ่งขึ้น

เมื่อดูจากทางเลือกที่เป็นไปได้ในปัจจุบันแล้ว การที่รัฐบาลจะหาเม็ดเงินเพิ่มเติมดูจะมีความเป็นไปได้ค่อนข้างยากครับ และก็อาจทำให้รัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องมองหารายได้จาก “ภาษีประเภทใหม่ๆ” เพื่อนำมาใช้ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยในอนาคต

ช่องทางหนึ่งซึ่งมีความเป็นไปได้สูง นั่นคือ “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง” ในลักษณะที่เป็นการเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สิน โดยภาษีดังกล่าวจะไม่ได้มีลักษณะเช่นเดียวกันกับภาษีที่ดินที่จัดเก็บจากรายได้ค่าเช่าที่ดินหรือภาษีบำรุงท้องที่เพียงเท่านั้น แต่เป็นการจัดเก็บบนมูลค่าของที่ดินที่แต่ละคนได้ครอบครองกันเอาไว้

โดยภาษีที่ดินในลักษณะดังกล่าวมีลักษณะเฉกเช่นเดียวกันกับภาษีที่ดินที่มีการพูดถึงในรัฐบาลชุดที่แล้วครับ ซึ่งใช้ประโยชน์จากฐานทรัพย์สินที่แต่ละบุคคลถือครองอยู่ โดยฐานทรัพย์สินนี้ถูกใช้ประโยชน์อยู่ในระดับน้อยมากในปัจจุบัน แต่มีเหตุผลหนุนหลังที่ชัดเจนที่เกี่ยวโยงกันกับการป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยครับ

ผู้ที่ถือครองที่ดินมูลค่าสูงย่อมได้รับประโยชน์เป็นมูลค่าค่อนข้างมาก ในเชิงเปรียบเทียบ จากการที่รัฐบาลจัดสร้างระบบป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัย ผู้ที่ได้รับประโยชน์ในระดับสูงดังกล่าวก็สมควรจะต้องเป็นผู้ที่จะจ่ายภาษีเป็นมูลค่าที่สูง เพื่อนำมาป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยด้วย

นอกจากนั้นในการประเมินจากหลากหลายภาคส่วน มูลค่าการจัดเก็บภาษีประเภทนี้อาจทำให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มเติมในระดับที่สูงกว่า 1 แสนล้านบาทต่อปีได้ ซึ่งน่าจะมีความเพียงพอต่อการนำไปใช้ลงทุนในโครงสร้างเพื่อป้องกันปัญหาอุทกภัยในระยะยาว

ในปัจจุบัน มีกระแสเล็กๆที่กำลังก่อตัวขึ้นเพื่อเสนอให้รัฐบาลนำภาษีประเภทนี้มาใช้ประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นเพียงแค่มาตรการชั่วคราวหรือถาวรก็ตาม เพื่อเพิ่มเม็ดเงินให้กับรัฐบาลนำไปใช้จ่ายเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยในอนาคต ผมขอเป็นหนึ่งเสียงในสังคมไทยที่ให้การสนับสนุนแนวคิดนี้อย่างเต็มที่ครับ