น้ำท่วมถึงดูไบ – ใครฟ้องใครได้?

25 ธันวาคม 2011

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นักกฎหมายอิสระ http://www.facebook.com/verapat.pariyawong

สัปดาห์ที่แล้วมีข่าวอยู่ “สองเรื่อง” ที่ดูเหมือนไม่เกี่ยวกัน แต่มีประเด็นทางกฎหมายที่น่าสนใจยิ่งนัก

เรื่องแรก คือ “กรณีการฟ้องคดีน้ำท่วม” ต่อศาลปกครองเพื่อเรียกร้องค่าเสียหายจากรัฐบาล มีสมาคมต่อต้านภาวะโลกร้อนฟ้องแทนประชาชนสามร้อยกว่าคน ตามมาด้วยสภาทนายความที่ฟ้องแทนประชาชนยี่สิบกว่าคน และมีข่าวว่าจะตามมาฟ้องกันอีกร้อยกว่าคน และอีกหลายคนสงสัยว่าจะเรียกค่าเสียหายได้จริงหรือไม่

อีกเรื่อง คือ “กรณีการคืน (ออก) หนังสือเดินทาง” ให้คุณทักษิณ ชินวัตร ซึ่งรัฐบาลอธิบายว่าได้ดำเนินการถูกต้องตามระเบียบโดยไม่เลือกปฏิบัติ และหนังสือเดินทางเล่มใหม่ได้ถูกส่งไปที่ดูไบแล้ว ส่วนผู้คัดค้านก็เห็นว่า รัฐบาลกระทำผิดกฎหมาย และเอื้อประโยชน์ให้คุณทักษิณโดยเฉพาะ

บทความนี้จะวิเคราะห์ประเด็นทางกฎหมายว่า ประชาชนจะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากรัฐบาลกรณีน้ำท่วมได้หรือไม่ พร้อมวิเคราะห์แทรกว่า หากมีผู้เชื่อว่าการออกหนังสือเดินทางให้คุณทักษิณไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนการออกหนังสือเดินทางได้หรือไม่ ?

ใครฟ้องใครได้บ้าง ?

ผู้เขียนเคยวิเคราะห์ไปแล้วhttp://on.fb.me/uFUm3V ว่า การแสวงหาความจริงและความเป็นธรรมโดยฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อให้รัฐบาล “ในฐานะฝ่ายปกครอง” รับผิดชอบต่อความเดือดร้อนเสียหายของประชาชนนั้น สามารถทำได้ อีกทั้งเป็นสิ่งที่พึงกระทำในสังคมประชาธิปไตย แต่กรณีการฟ้องตามมาตรา ๙ แห่ง พ.ร.บ. ศาลปกครองฯ นั้นมีหลายแบบ ซึ่งในกรณีนี้อาจกล่าวโดยสังเขปได้ว่ามีสามแบบ คือ

ฟ้องแบบแรก คือ ขอให้ฝ่ายปกครอง (รัฐบาล) หยุดกระทำหรือยกเลิกสิ่งที่ผิด (เช่น เลิกตั้งกระสอบทรายที่ทำให้น้ำขัง หรือเลิกตั้งเครื่องสูบน้ำอย่างเลือกปฏิบัติ ฯลฯ)

ฟ้องแบบที่สอง คือ ขอให้รัฐบาลทำหน้าที่ให้ถูกต้องครบถ้วนและไม่ล่าช้า (เช่น เร่งระบายน้ำให้ผู้เดือดร้อนเสียหายอย่างเท่าเทียมกัน หรือจัดทำและดำเนินการตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ฯลฯ)

ฟ้องแบบที่สาม คือ ขอให้รัฐบาลชดใช้เงินหรือทรัพย์สินในกรณีมีการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่น

การฟ้อง “สองแบบแรก” นั้น หาก “การกระทำ” หรือ “งดเว้นการกระทำ” นั้นเป็นกรณีที่รัฐบาลใช้อำนาจทางปกครอง ศาลย่อมสามารถตรวจสอบได้ว่าการนั้นถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ (ซึ่งศาลก็ย่อมมีดุลพินิจที่จะพิจารณาว่ารัฐบาลได้ดำเนินการไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ อย่างสมสัดส่วนหรือไม่) หากรัฐบาลทำไม่ถูก ก็ต้องยกเลิกหรือเพิกถอนแล้วแต่กรณี แต่หากเป็นสิ่งที่ถูก แต่ทำไม่ครบหรือหรือทำช้า ก็ต้องไปทำให้ถูกต้อง

แทรกเรื่อง “หนังสือเดินทางคุณทักษิณ”:
– อาศัยหลักการเดียวกับเรื่องน้ำท่วม ศาลปกครองย่อมมีอำนาจตรวจสอบว่า กระทรวงการต่างประเทศ ในฐานะฝ่ายปกครอง ได้ใช้อำนาจออกหนังสือเดินทางให้คุณทักษิณโดยถูกต้องได้หรือไม่ หากเป็นการใช้อำนาจที่ไม่ชอบ เช่น เลือกปฏิบัติหรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบเพื่อเอื้อประโยชน์คุณทักษิณเป็นการเฉพาะ ศาลย่อมเพิกถอนการออกหนังสือได้
– แต่มีปัญหาอยู่ว่า ศาลปกครองอาจจะไม่รับฟ้องคดีดังกล่าว เพราะผู้ฟ้องอาจไม่ใช่ผู้เสียหายตาม มาตรา ๔๒ แห่ง พ.ร.บ. ศาลปกครองฯ กล่าวคือ กฎหมายกำหนดว่า ผู้ที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้นจะต้องผู้เดือดร้อนเสียหายจากการที่คุณทักษิณได้รับหนังสือเดินทาง ซึ่งอาจไม่ชัดเจนเหมือนกรณีน้ำท่วมที่ผู้ฟ้องประสบภัย หรือกรณีกลับกันหากคุณทักษิณจะฟ้องว่าตนถูกกระทรวงการต่างประเทศในอดีตยึดหนังสือเดินทางอย่างเลือกปฏิบัติ ฯลฯ
– กระนั้นก็ดี ก็น่าคิดต่อว่า หากผู้ฟ้องทั่วไปไม่ใช่ ผู้เดือดร้อนเสียหายจากการที่คุณทักษิณได้รับหนังสือเดินทางแล้วไซร้ ถ้อยคำของอีกมาตรา คือ มาตรา ๔๓ แห่ง พ.ร.บ. ศาลปกครองฯ นั้น จะกว้างพอที่จะตีความให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีสิทธิฟ้องแม้จะไม่มีผู้เดือดร้อนเสียหายเหมือนกับกรณีมาตรา ๔๒ ได้หรือไม่?)

ส่วนการฟ้องกรณีน้ำท่วม “แบบที่สาม” ที่เรียกค่าเสียหายให้รัฐบาลใช้เป็นตัวเงินนั้น ไม่ใช่ว่าจะฟ้องเรียกและคิดคำนวณตามความเป็นจริงได้ง่ายๆ เพราะผู้ฟ้องอาจต้องเจอกับ “ด่านหิน” อย่างน้อยสองด่านด้วยกัน

ด่านแรก รัฐสภาได้ตรากฎหมายที่ออกแบบมาเป็น “เกราะกำบัง” ให้ฝ่ายรัฐบาลโดยเฉพาะในยามที่เกิดสาธารณภัย กฎหมายที่ว่าก็คือ มาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งบัญญัติหลักการสำคัญไว้สองประการ คือ

– มาตรา ๔๓ วรรคแรก บัญญัติว่า “…หาก [ฝ่ายปกครองที่จัดการปัญหาน้ำท่วม] ได้ดำเนินการไปตามอำนาจหน้าที่ และได้กระทำไปพอสมควรแก่เหตุและมิได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ให้ผู้กระทำการนั้นพ้นจากความผิดและความรับผิดทั้งปวง”

– มาตรา ๔๓ วรรคสอง บัญญัติว่า “…หากเกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สินของผู้ใดซึ่งมิใช่เป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการบำบัดภยันตรายจากสาธารณภัยนั้น ให้ทางราชการชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นให้แก่ผู้นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง”

จากข้อกฎหมายใน “ด่านแรก” ผู้เขียนมี “ข้อสังเกตในแนวฝ่ายรัฐบาล” ดังนี้

ประการแรก รัฐสภาได้ “มอบเกราะหนา” ให้แก่ฝ่ายรัฐบาล โดยกำหนดในกฎหมายว่า ในยามที่เกิดสาธารณภัย เช่น กรณีน้ำท่วม ซึ่งคงไม่อาจควบคุมดูแลให้สมบูรณ์แบบได้นั้น ฝ่ายรัฐบาลจะต้องรับผิดก็ต่อเมื่อจงใจ หรือ “ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง” เท่านั้น

ประการที่สอง รัฐสภาได้ “ยึดอาวุธ” จากฝ่ายตุลาการ โดยกำหนดในกฎหมายว่า ในยามที่เกิดสาธารณภัย เช่น กรณีน้ำท่วม ซึ่งรัฐบาลอาจช่วยเหลือไม่ทั่วถึงและย่อมมีผู้เดือดร้อนเสียหายเป็นจำนวนมากนั้น หากฝ่ายรัฐบาลจะต้องรับผิดชดใช้ความเสียหายให้แก่ผู้ที่ไม่ได้รับประโยชน์จากความช่วยเหลือ กฎหมายก็ยึดอำนาจการกำหนดค่าเสียหายไปจากฝ่ายตุลาการ และมอบให้เป็นอำนาจของฝ่ายรัฐบาลที่จะเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์และจำนวนเงินที่จะต้องจ่ายชดเชยให้แก่ประชาชน

กล่าวให้เข้าใจโดยง่ายก็คือ หากผู้เหยื่อน้ำท่วมจะฟ้องให้รัฐบาลรับผิดชดใช้ค่าเสียหายนั้น จะฟ้องแค่ว่ารัฐบาล ประมาท หรือไม่ระมัดระวัง หรือทำงานผิดพลาดล่าช้าจนประชาชนเสียหายไม่ได้ แต่ศาลจะต้องพอใจว่าความประมาทผิดพลาดนั้น “ร้ายแรง” ผิดมาตรฐานที่จะยอมรับได้ และสุดท้ายแม้ฟ้องได้สำเร็จว่าประมาทอย่าง “ร้ายแรง” จริง ศาลก็มิอาจก้าวล่วงเข้าไปกำหนดจำนวนเงินที่รัฐบาลต้องจ่ายให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามคำฟ้องได้ ศาลเพียงแต่อาจบังคับให้รัฐบาลชดใช้เงินตามหลักเกณฑ์ที่รัฐบาลเองเป็นผู้กำหนด

แม้ข้อกฎหมายที่กล่าวมาจะเป็นอุปสรรคสำหรับผู้ฟ้องคดี แต่ผู้เขียนก็มี “ข้อสังเกตในแนวผู้ฟ้องคดี” ดังนี้

ประการแรก ผู้ฟ้องคดีสามารถโต้แย้งได้ว่า มาตรา ๔๓ ดังกล่าวนั้น มิได้เป็นเกราะป้องกันให้ฝ่ายรัฐบาลได้ทุกกรณี เพราะการจัดการปัญหาน้ำท่วมนั้น ย่อมมีการกระทำหรืองดเว้นการกระทำ “บางส่วน” ที่นอกเหนือไปจากการใช้อำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ ซึ่งการเหล่านั้นย่อมอยู่นอกเหนือไปจากเกราะกำบังที่กำหนดไว้เพื่อกรณีตามกฎหมายฉบับดังกล่าวเป็นการเฉพาะเท่านั้น อีกทั้งถ้อยคำในวรรคสองที่ว่า “ผู้ใดซึ่งมิใช่เป็นผู้ได้รับประโยชน์จากการบำบัดภยันตรายจากสาธารณภัยนั้น” จะต้องตีความอย่างแคบว่าเป็นกรณีของผู้ที่รัฐบาลเลือกให้ไม่ได้รับประโยชน์เท่านั้น มิใช่ใครก็ได้ที่เดือดร้อนเสียหาย ดังนั้น ผลบังคับใช้ของกฎกระทรวงที่ว่าจึงจำกัดเฉพาะมาก

ประการที่สอง หากสุดท้ายศาลตีความว่า การกระทำของฝ่ายรัฐบาลได้รับความคุ้มครองจาก “เกราะ” ตามมาตรา ๔๓ ดังกล่าวแล้วไซร้ ผู้ฟ้องคดีก็ยังคงมีช่องทางที่จะโต้แย้ง “อาวุธ” ของฝ่ายรัฐบาล กล่าวคือ ฟ้องเพื่อโต้แย้งกฎกระทรวงที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการชดเชยความเสียหายนั้นได้ โดยผู้ฟ้องคดีจะต้องตั้งฟ้องต่อศาลปกครองให้ชัดว่าผู้ฟ้องประสงค์โต้แย้งกฎกระทรวงฉบับใดเพื่อให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอน และกฎกระทรวงนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะเหตุใด เช่น เลือกปฏิบัติ หรือสร้างขั้นตอนยุ่งยาก หรือเป็นดุลพินิจที่ไม่ชอบ ซึ่งหากสุดท้ายศาลปกครองไม่ติดใจเรื่องระยะเวลาการฟ้องคดีอีกทั้งเห็นพ้องและเพิกถอนกฎดังกล่าว ฝ่ายรัฐบาลก็ย่อมต้องไปดำเนินการตรากฎกระทรวงให้ถูกต้อง แต่ศาลจะเป็นผู้ใช้ดุลพินิจกำหนดเนื้อหากฎกระทรวงแทนฝ่ายรัฐบาลไม่ได้

แทรกเรื่อง “หนังสือเดินทางคุณทักษิณ”: ฉันใดก็ฉันนั้น แม้ผู้ที่คัดค้านอาจไม่สามารถฟ้องให้ศาลเพิกถอนการออกหนังสือเดินทางได้โดยตรง แต่ก็อาจลองพิจารณาการโต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายของระเบียบกระทรวงการต่างประเทศว่าด้วยการออกหนังสือเดินทาง พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้อ ๒๑ ซึ่งให้ดุลพินิจฝ่ายปกครองให้ “สามารถ” กระทำหรือไม่กระทำการได้อย่างกว้างขวางเช่นกัน แต่กระนั้นก็ยังต้องพิจารณาว่าผู้ฟ้องนั้นเดือดร้อนเสียหายจากกฎระเบียบดังกล่าวอย่างไร และมีกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินจะฟ้องแทนได้หรือไม่

การฟ้องเรื่องน้ำท่วมที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นนี้ เป็นเพียง “ด่านแรก” ที่มีตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐

แต่สมมติว่าผ่านด่านแรกมาได้ ก็ยังมีด่านที่สอง ซึ่งได้แก่ มาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งให้อำนาจศาลว่า หากสุดท้ายฝ่ายรัฐบาลต้องรับผิดชอบจ่ายค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องจริง และหากศาลสามารถกำหนดค่าเสียหายได้เอง กฎหมายก็มิได้บังคับว่าศาลจะต้องกำหนดค่าเสียหายเต็มจำนวนตามความเป็นจริงเท่านั้น แต่ศาลสามารถพิจารณาความเป็นธรรมเฉพาะกรณี อีกทั้งสามารถหักส่วนความผิดออกได้หากเป็นกรณีที่การละเมิดนั้นเกิดจากความบกพร่องของระบบงานส่วนรวม ซึ่งจะไปโทษเพียงใครหรือหน่วยงานใดโดยเฉพาะไม่ได้

กล่าวคือ สุดท้ายแล้ว แม้ศาลจะเห็นว่ารัฐบาลผิดจริง ก็ใช่ว่าผู้เสียหายที่ฟ้องคดีจะได้รับการชดเชยเต็มจำนวน หรือเต็มตามที่ขอต่อศาล แต่ศาลย่อมกำหนดให้ตามความเป็นธรรม เพราะสุดท้ายเงินที่ฝ่ายรัฐบาลจะต้องนำมาจ่าย ก็มิได้นำมาจากไหนนอกไปจากภาษีของประชาชนทุกคน

บทส่งท้าย: ศาลเท่านั้นหรือ ที่ช่วยเหยื่อน้ำท่วมได้ ?

ผู้เขียนขอเป็นกำลังใจให้เจ้าหน้าที่และข้าราชการที่พยายามทำหน้าที่อย่างดีที่สุดตามกำลังความสามารถ และที่สำคัญที่สุด ขอเป็นกำลังใจให้นักกฎหมายที่คอยช่วยเหลือให้ประชาชนผู้เดือดร้อนได้ตื่นตัวและรับทราบช่องทางในการใช้สิทธิทางศาล ให้เกิดพลวัตที่ดีงามตามวิสัยประชาธิปไตย ไม่ว่าจะฟ้องเป็นเรื่องที่กล่าวมา หรือเรื่องอื่นไม่ว่าจะเป็นกรณี “มาตรา ๑๑๒” http://on.fb.me/tgYHAPหรือกรณีกฎหมายอภัยโทษ-นิรโทษกรรม http://on.fb.me/w0eznn หรือการพัฒนาข้อเสนอนิติราษฎร์ไปสู่การชำระคราบรัฐประหารออกจากกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นระบบ http://on.fb.me/nd9GR1 http://youtu.be/4k9LLjhCOHc และ http://youtu.be/4e0j6bwLV6Y

ผู้เขียนขอให้พวกเราประชาชนพึงระลึกว่า ช่องทางทางศาลซึ่งมีข้อจำกัดทางกฎหมายนั้น ไม่ได้เป็นเพียงช่องทางเดียวที่จะเรียกร้องการชดใช้เยียวยาจากรัฐบาลได้ เราประชาชนยังคงมีช่องทางอื่น คือ ช่องทางทางรัฐสภา โดยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อให้สภากำหนดมาตรการช่วยเหลือเยียวยาพวกเราอย่างเสมอภาค ถ้วนหน้า อีกทั้งบังคับให้รัฐบาลตัดลดรายจ่ายอย่างเป็นระบบ พร้อมกับการฟื้นฟูและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของชาติโดยหลีกเลี่ยงการกู้เงินในยามที่เศรษฐกิจโลกมีความไม่แน่นอนสูง โดยคนไทยทุกคน ไม่ว่าที่ประเทศไทย ดูไบ หรือที่ใด ย่อมสามารถร่วมแบ่งเบาภาระในรูปแบบการจ่ายภาษีหรือเงินช่วยเหลือเป็นกรณีพิเศษได้อย่างพร้อมเพียงกัน

แนวคิด “ท่วมหมื่นชื่อ” ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายดังกล่าว ผู้เขียนเองได้จัดทำเป็น “ร่างกฎหมาย” พร้อมคำอธิบายเรียบร้อยแล้วhttp://www.facebook.com/10000flood เหลือแต่เพียงให้ภาคประชาชน หรือแม้แต่ภาคการเมือง ได้นำไปปรับปรุงแก้ไขและเสนอผลักดันตามวิถีประชาธิปไตยต่อไป เพื่อให้พวกเราก้าวข้ามวิกฤตน้ำท่วมไปด้วยกันอย่างแท้จริง