ธปท. รับโอนหนี้กองทุนฟื้นฟูได้จริงเหรอ?

30 ธันวาคม 2011

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตรชัย

ช่วงนี้มีข่าวปรากฏตามหน้าหนังสือพิมพ์หลายฉบับ ที่ผมอ่านดูแล้วแปลก และน่าฉงนไม่น้อยทีเดียว

คือมีข่าวว่า ครม. มีมติเห็นชอบในหลักการให้โอนหนี้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (กองทุนฟื้นฟูฯ) ให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เอาไปจัดการ

ข่าวยังบอกต่อไปอีกว่า มีผู้หลักผู้ใหญ่ในรัฐบาลบอกว่า หนี้กองทุนฟื้นฟู มีถึง 1.1 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นกว่าร้อยละ 10 ของจีดีพี ถ้าโอนไปให้ ธปท. ซึ่งมีทรัพย์สินกว่าห้าล้านล้านบาท หนี้สาธารณะของประเทศจะลดจากร้อยละ 40 เหลือแค่ร้อยละ 30 เท่านั้น (ฮูเร่!)

ผมอ่านแล้วรู้สึกดีใจแบบบอกไม่ถูก เพราะประเทศที่กำลังมีปัญหาหนี้สาธารณะอย่างกรีซ หรืออิตาลี น่าจะมาทำการศึกษากรณีตัวอย่างของประเทศไทย ทำไมประเทศเหล่านี้ คิดไม่ถึงว่า เพียงโอนหนี้ของรัฐบาลไปให้รัฐบาลกลาง ก็สามารถลดหนี้สาธารณะได้แบบข้ามคืน (อันนี้ผมล้อเล่นนะครับ)

หลายคนอ่านข่าวแล้วก็คงมึนๆ ว่าหนี้อะไรมันเยอะขนาดนั้น และ ธปท. รับโอนหนี้ได้จริงเหรอ?

ผมว่าเรื่องนี้มีสองสามประเด็นที่น่าสนใจ คือ หนึ่ง หนี้นี้เป็นหนี้ของใคร? เกิดมาได้อย่างไร สอง ธปท. มีความสามารถรับโอนหนี้นี้ได้หรือไม่ และสาม ถึง ธปท. รับโอนหนี้มาได้ ควรทำหรือไม่

ผมขอเท้าความกลับไปนิดนึงแล้วกันนะครับ หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เนี่ย เกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยยุควิกฤตต้มยำกุ้ง ที่สถาบันการเงินถูกปิดกันเป็นว่าเล่น สมัยนั้น กองทุนฟื้นฟูฯ ทำหน้าที่แทน ธปท. ในการเข้าช่วยเหลือ และแทรกแซงสถาบันการเงินที่มีปัญหา ขณะเดียวกันก็รับภาระจากการคุ้มครองเงินฝากทั้งระบบไปด้วย

เมื่อเข้าช่วยเหลือและแทรกแซงแล้วเกิดความเสียหายขึ้น (ก็คือ สินทรัพย์ที่เหลืออยู่ของสถาบันการเงินที่ถูกปิด ไม่พอชำระหนี้สิน และเงินฝากที่กองทุนประกาศรับประกันไว้) กองทุนฟื้นฟูก็ต้องออกพันธบัตรรองรับความเสียหายที่เกิดขึ้น และความเสียหายนี้มีมูลค่ามหาศาลทีเดียว

จนทำให้ต่อมา รัฐบาลออก พรก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูฯ สองฉบับ ในปี 2541 และ 2545 เป็นเงินกว่า 1.3 ล้านล้านบาท เพื่อชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้น พูดง่ายๆคือกระทรวงการคลังเข้ารับภาระแทนกองทุนฟื้นฟูฯ และยอมรับภาระหนี้ดังกล่าวเป็นภาระทางการคลัง

ซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกต้องในหลักการ เพราะต้นทุนในการช่วยเหลือระบบสถาบันการเงินที่กระทำตามนโยบายของรัฐ เป็นภาระที่รัฐบาลต้องรับผิดชอบ เพราะถึงอย่างไรสุดท้ายแล้ว กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นของ ธปท. และ ธปท. ก็เป็นของรัฐบาลอยู่ดี

ในขณะเดียวกันการทิ้งหนี้ไว้ที่กองทุนฟื้นฟูฯ ที่ไม่มีรายได้พอจะจ่ายหนี้ก้อนมหาศาลนั้น คงไม่มีความน่าเชื่อถือเป็นแน่

ถ้าดูต่างประเทศเป็นตัวอย่าง ภาระหนี้ที่เกิดขึ้นจากการแทรกแซงสถาบันการเงิน เป็นภาระทางการคลังเกือบจะทั้งนั้น ตัวอย่างล่าสุดก็คือ ประเทศไอร์แลนด์ ที่เพิ่งจะผ่านวิกฤตด้านธนาคารมาสดๆร้อนๆ หลังจากเข้าแทรกแซงสถาบันการเงินแล้ว ภาระหนี้สาธารณะของไอร์แลนด์ พุ่งกระโดดจากประมาณร้อยละ 60 ของ GDP เป็นเกือบร้อยละ 100 ของจีดีพี ส่วนใหญ่เกิดจากการรับภาระต้นทุนจากการแทรกแซงสถาบันการเงิน

ยุคนั้น ธปท. กับ กระทรวงการคลังก็ตกลงกันไว้ดิบดี ว่า ธปท. จะนำส่งผลกำไร เพื่อจ่ายคืนเงินต้น ส่วนกระทรวงการคลังก็จะรับภาระดอกเบี้ยไป กะว่าไม่เกินสิบปีหนี้ก้อนนี้หมดแน่ๆ

แต่เกือบสิบปีผ่านไป ธปท. แทบจะไม่เคยมีกำไรเลย ส่วนหนึ่งเป็นเพราะค่าเงินบาทที่แข็งค่าขึ้นอย่างต่อเนื่อง และ ธปท. เข้าแทรกแซงค่าเงิน เพื่อไม่ให้เงินบาทแข็งเร็วเกินไป และในขณะเดียวกันก็แทรกแซงตลาดเงินโดยการออกพันธบัตร ธปท. เพื่อลดผลกระทบต่อปริมาณเงิน

ฝั่งทรัพย์สินของ ธปท. จึงเป็นสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศ แต่ฝั่งหนี้สินเป็นเงินสกุลบาท ต้นทุนการกู้ยืมฝั่งเงินบาท ก็สูงกว่ารายได้ที่ ธปท. ได้จากสินทรัพย์ ธปท. จึงขาดทุนทั้งจากค่าเงินที่แข็งขึ้น และส่วนต่างอัตราดอกเบี้ยที่ติดลบมาโดยตลอด

จนทำให้ทุนของ ธปท. ในส่วนการธนาคาร จึงติดลบกว่าสี่แสนล้านบาท (!) แต่ยังดีที่บัญชีของ ธปท. ในส่วนเงินทุนสำรอง ยังเป็นบวกอยู่ แต่ถ้าคิดรวมกันทุกบัญชีแล้ว ธปท. มีทุนเป็นบวกแค่ประมาณ ห้าแสนกว่าล้านบาทเท่านั้น (เคยลงไปต่ำสุดประมาณ สองแสนกว่าล้านบาท ช่วงค่าเงินบาทแข็งมากๆ)

ระหว่างนี้ กระทรวงการคลังก็ตั้งงบประมาณเพื่อจ่ายดอกเบี้ยจากหนี้ก้อนนี้กว่า 6 หมื่นล้านบาทในแต่ละปี ส่วนยอดหนี้ลดลงไปแค่นิดเดียว ปัจจุบันยอดหนี้กองทุนฟื้นฟู เหลืออยู่ประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท

พอรัฐบาลมีความต้องการใช้เงินเพิ่มขึ้น เงิน 6 หมื่นล้านก้อนนี้ จึงมีความสำคัญมาก จนทำให้เกิดข้อเรียกร้องให้โอนหนี้ไปให้ ธปท. เพื่อว่ากระทรวงการคลังจะได้ไม่ต้องรับภาระดอกเบี้ยอีกต่อไป

แม้ว่า ธปท. จะมีสินทรัพย์ ซึ่งรวมถึงเงินสำรองระหว่างประเทศทั้งหมดกว่า 5 ล้านล้านบาท แต่พอหักหนี้ของ ธปท. แล้ว ทุนของ ธปท. ที่เหลือแค่ ห้าแสนกว่าล้านนั้น คงไม่พอจะรับโอนหนี้กว่า 1.1 ล้านล้านบาท เข้ามาในงบดุลเป็นแน่ เพราะทุนรวมทั้งหมดของ ธปท. คงติดลบในทันที

แล้วทุนของ ธปท. ติดลบไม่ได้เหรอครับ? ได้ครับ ธนาคารกลางในหลายประเทศก็มีทุนติดลบ โดยเฉพาะเมื่อเกิดจากภาวะค่าเงินที่แข็งขึ้น

แต่น่าจะมีผลต่อความเชื่อมั่นของ ธปท. ในฐานะธนาคารกลางเป็นแน่ เพราะการที่ธนาคารกลางมีทุนติดลบ หมายถึงการมีสินทรัพย์รวม น้อยกว่าหนี้สินรวม และหนึ่งในหนี้สินที่สำคัญของธนาคารกลางก็คือ เงินในระบบ นั่นก็หมายถึง ทรัพย์สินของธนาคารกลางมีไม่พอจะหนุนหลังธนบัตรที่พิมพ์ออกใช้นั่นเอง

ในภาวะที่มีความมั่นใจในสถานะของประเทศ เรื่องนี้อาจไม่ใช่ประเด็นใหญ่โต แต่ถ้าความเชื่อมั่นลดถดถอย เรื่องนี้เป็นเรื่องแน่ๆครับ การโจมตีค่าเงินก็จะเกิดขึ้นอย่างง่ายดาย

ลองคิดสิครับ ว่าเราจะเอาเงินไปฝากธนาคารที่มีทุนติดลบหรือไม่

ประเด็นต่อมาคือ ถึงธนาคารกลางจะมีศักยภาพในการรับโอนหนี้จากรัฐบาล การโอนหนี้จากรัฐบาลมาก็ไม่น่าจะถูกหลักการธนาคารกลางที่ดี

ธนาคารกลางมีหน้าที่หลักคือการดำเนินนโยบายการเงิน “เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพทางการเงิน และเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินและระบบการชำระเงิน” การสร้างหนี้ของธนาคารกลางจึงเป็นไปเพื่อการบริหารนโยบายการเงินเป็นหลัก การปล่อยกู้ให้กับรัฐบาลหรือเอกชนเพื่อนำไปใช้ประโยชน์อื่น จึงไม่ใช่หน้าที่ของธนาคารกลาง

การมีธนาคารกลางที่เป็นอิสระจากการเมืองก็เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซง และบังคับให้ธนาคารกลาง “พิมพ์เงิน” ให้รัฐบาลใช้ ซึ่งเป็นเทคนิคที่หลายๆประเทศกำลังพัฒนาในอดีตใช้ในยามเศรษฐกิจตกต่ำ หรือใช้เงินเกินตัว จนทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อแบบควบคุมไม่ได้ จนนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจมานักต่อนักแล้ว

การโอนหนี้จากรัฐบาลมาให้เป็นภาระธนาคารกลางก็ไม่ต่างจากการ “พิมพ์เงิน” เท่าไร (ไม่เช่นนั้น รัฐบาลประเทศต่างๆคงกู้เงิน แล้วโอนมาให้ธนาคารกลางเสียทั้งหมด ไม่ต่างอะไรกับการออกหนี้โดยตรงให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินมาให้ใช้เลย)

ถ้าหนี้ก้อนนี้ครบกำหนดชำระ ธนาคารกลางก็ต้องเป็นผู้จ่ายคืนหนี้ เงินที่ไหลออกจาก ธนาคารกลางก็คือการเพิ่มปริมาณเงินในระบบ จริงอยู่ว่าธนาคารกลางสามารถลดผลกระทบต่อปริมาณเงินได้ด้วยการออกพันธบัตรเพื่อดูดซับสภาพคล่อง แต่ธนาคารกลางซึ่งไม่มีรายได้พอ คงไม่มีปัญญาจ่ายคืนหนี้ก้อนนี้เป็นแน่แท้ คงต้องออกหนี้เพื่อชดเชยหนี้ไปเรื่อยๆไม่สิ้นสุด

และการทำเช่นนั้นก็ไม่ได้เป็นการลดภาระหนี้ของประเทศลง เพราะสุดท้ายแล้ว ธปท. ก็เป็นของรัฐบาล หนี้ของ ธปท. ก็เป็นหนี้ของรัฐบาลนั่นเอง

การโอนหนี้ก้อนนี้ไปให้ ธปท. ถึงรัฐบาลจะทำได้โดยใช้อำนาจกฎหมาย (ถ้ามีกฎหมายในมืออะไรๆก็เกิดขึ้นได้) แต่คงไม่สามารถทำหนี้ให้หายไป โดยไม่มีผลข้างเคียงหรอกครับ

ทางออกที่ดีที่สุดเรื่องนี้ ผมว่ารัฐบาลคงต้องยอมรับแหละครับว่าหนี้ก้อนนี้ คือภาระของรัฐบาล เหมือนกับหนี้สาธารณะอื่นๆ ส่วนประเด็นว่าจะหารายได้แหล่งอื่นมาชดเชย (เช่น ชำระทรัพย์สินของกองทุนฟื้นฟูฯ เปลี่ยนระบบบัญชี ธปท. ให้สามารถนำเงินส่งรัฐได้ หรือกระทั่งการหาแหล่งรายได้อื่นๆ เช่น หาฐานภาษีใหม่ๆ) คงเป็นอีกประเด็นหนึ่ง ถ้ามัวแต่เถียงว่าหนี้ ใครต้องจ่ายภาระหนี้ก็คงอยู่อย่างนี้ต่อไปแหละครับ

มีบางคนเสนอว่า ธปท. อาจจะสามารถช่วยได้ โดยการรับภาระดอกเบี้ยบางส่วนหรือทั้งหมดไปดูแล ซึ่งก็เป็นไปได้ครับ แต่ภาระที่เกิดขึ้นคือ ธปท. คงต้องออกพันธบัตรเพื่อลดผลกระทบกับปริมาณเงินไปเรื่อยๆ เพราะต้องจัดการกับภาระดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจากการออกพันธบัตรรอบแรกด้วย ตอนนี้พันธบัตรของ ธปท. ก็มีกว่าสี่แสนล้านแล้ว อาจจะมีข้อจำกัดในการบริหารสภาพคล่องได้

ผมมองว่าการนำเรื่องนี้ขึ้นมา อาจจะเป็นเทคนิคในการเจรจา ให้ ธปท. ช่วยหาทางรับภาระหนี้ก้อนนี้ด้วย เพราะที่ผ่านมา ธปท. ส่ายหน้าท่าเดียว แต่มันน่ากลัวตรงที่ว่า มันเป็นไปได้ว่าจะเกิดขึ้นจริงๆ (!)

ช่วงนี้ในระหว่างที่เงินบาทอ่อนลง กำไรทางบัญชีของ ธปท. น่าจะมีมากขึ้น (หรือขาดทุนทางบัญชีน้อยลง) และน่าจะสามารถนำส่งกำไรแก่รัฐได้มากขึ้น แต่ผมว่า ธปท. ไม่น่าจะยอมกดค่าเงินให้อ่อนลงโดยเจตนา (แม้ว่าจะช่วยพยุงฐานะทางการเงินของ ธปท. ก็ตาม) เพราะมีความเสี่ยงว่าเงินเฟ้อก็อาจจะสูงขึ้นตามของนำเข้าที่แพงขึ้น (เช่นน้ำมัน) ไปด้วย

ส่วนประเด็นที่ว่า ที่ผ่านมาทำไม ธปท. จึงขาดทุนมาตลอด จนทำเอาทุนการดำเนินงานติดลบ และไม่มีรายได้นำส่งรัฐ นั่นก็เป็นอีกประเด็นหนึ่ง ผมจะเก็บไว้คุยคราวต่อไปครับ

  • Rati110

    แล้วแนวทางไหนดี ครับ ที่จะทำให้หนี้กองทุนฟื้นฟูลดลง โดยไม่กระทบต่อเงินทุนสำรองฯ