ถอดโมเดลชดเชยหลังภัยพิบัติ

11 ธันวาคม 2011

ไทยเผชิญมหาอุทกภัยในรอบ 70 ปี

ไทยเผชิญมหาอุทกภัยในรอบ 70 ปี (ที่มาภาพ: AP)

มหาอุทกภัยในไทยกำลังเข้าสู่ช่วงเยียวยาและฟื้นฟู หลังจากผู้คนนับล้านต้องเผชิญกับความยากลำบากในการดำเนินชีวิตตลอดช่วงหลายเดือนมานี้

แม้ระดับความรุนแรงจะไม่ถึงกับช็อคโลกแบบแผ่นดินไหวหรือสึนามิ แต่วิกฤตน้ำท่วมปีนี้ได้ก่อให้เกิดผลกระทบเป็นวงกว้าง สร้างความเสียหายมากบ้างน้อยบ้างแตกต่างกันไป บางครอบครัวอาจถึงขั้นสิ้นเนื้อประดาตัว ขณะที่บางส่วนอาจสูญเสียบุคคลอันเป็นที่รักจากวารีพิโรธครั้งนี้

เมื่อน้ำท่วมและน้ำตาเริ่มเหือดแห้ง ประเด็นที่ตามมาจึงหนีไม่พ้นเรื่องการชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ประสบภัย ซึ่งผู้คนในสังคมต่างก็ตั้งคำถามถึงเม็ดเงินช่วยเหลือตามมติ ครม. จำนวน 5,000 บาท ว่าเพียงพอต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นหรือไม่ เพราะมีรายจ่ายทั้งค่าทำความสะอาด ซ่อมแซมบ้าน ซื้อข้าวของเครื่องใช้ใหม่ทดแทนส่วนที่พังเสียหาย ยังไม่นับรวมรายได้ที่หดหายไปเพราะไม่สามารถทำมาหากินได้ตามปกติ ขณะที่บางคนถูกกระแสน้ำพัดพาให้ตกงาน เพราะบริษัทตปิดกิจการหรือยอมตัดใจลดจำนวนพนักงานลงเพื่อความอยู่รอด

ปฏิเสธไม่ได้ว่าภัยพิบัติมักนำพาความเสียหายทั้งในแง่ชีวิต ทรัพย์สิน รวมถึงความเสียหายที่ตามมาในภายหลัง หายนภัยครั้งใหญ่ๆ อาทิ แผ่นดินไหว มักก่อให้เกิดความเสียหายมหาศาล ไม่ว่าจะเป็นสูญเสียชีวิต ได้รับบาดเจ็บร้ายแรง ความเสียหายต่อที่อยู่อาศัยและทรัพย์สิน นอกจากนี้ หายนภัยที่เกิดขึ้นยังส่งผลให้ผู้ประสบภัยต้องมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น ทั้งค่ารักษาพยาบาลและการฟื้นฟูสภาพร่างกาย รวมไปถึงสูญเสียรายได้

ที่ไม่อาจมองข้าม คือ ความสูญเสียที่นอกเหนือจากด้านเศรษฐกิจ อย่างกรณีที่ผู้ประสบภัยได้รับความเจ็บปวดทางร่างกายย่อมส่งผลกระทบต่อจิตใจและอารมณ์ตามมา หรือกรณีที่อาการบาดเจ็บรุนแรงจนไม่อาจกลับมาใช้ชีวิตได้เหมือนเดิม หรือในกรณีที่เกิดแผ่นดินไหวหรือเฮอร์ริเคนที่กระทบผู้คนจำนวนมาก เจ้าหน้าที่โรงพยาบาลอาจไม่สามารถดูแลคนป่วยได้ทันท่วงทีเหมือนเวลาปกติ ซึ่งนี่อาจทำให้ผู้ป่วยเป็นอันตรายแบบถาวร

ประเด็นความเสียหายจากภัยพิบัติกลายเป็นเรื่องที่หลายประเทศให้ความสนใจ เพราะหายนภัยจากธรรมชาติมีแนวโน้มเพิ่มจำนวนขึ้น และทวีความรุนแรงมากขึ้น โดยมีปัจจัยเรื่องการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (climate change) เข้ามาเป็นตัวเร่ง

ข้อมูลจาก มิวนิก รี บริษัทนายหน้าประกันภัยต่อระดับโลก พบว่าในช่วง 60 ปีที่ผ่านมา หายนภัยครั้งใหญ่ที่สร้างความเสียหายมหาศาล หรือที่เรียกว่า Great natural catastrophes มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในช่วงทศวรรษ 1980 ที่เริ่มเห็นจำนวนมหาภัยพิบัติเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน เช่นเดียวกับมูลค่าความเสียหายที่เพิ่มขึ้นแบบก้าวกระโดด ในขณะที่ความเสียหายส่วนที่มีการทำประกันภัยกลับมีสัดส่วนน้อยมากเมื่อเทียบกับความสูญเสียทั้งหมด

สาเหตุที่ทำให้จำนวนของหายนภัย และมูลค่าความเสียหายเพิ่มขึ้น มาจากการพัฒนาด้านเศรษฐกิจและสังคมที่เน้นในแง่ของวัตถุมากเกินไป ยกตัวอย่างเช่นการพัฒนาทำให้ผู้คนต้องเบียดเสียดสร้างบ้านอยู่ติดๆ กันในเขตเมือง ประกอบกับจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น การก่อสร้างและเขตอุตสาหกรรมที่บุกรุกเข้าไปในพื้นที่เสี่ยง เช่น พื้นที่แถบชายฝั่ง และการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ล้วนส่งผลให้ความสูญเสียจากภัยพิบัติมากมายกว่าในอดีต

เมื่อหายนภัยมีแนวโน้มเกิดขึ้นบ่อยครั้ง จึงมีคำถามตามมาว่าเราจะใช้โมเดลไหนเพื่อจัดสรรเงินทุนมาเยียวยาความสูญเสียที่ตามมาหลังภัยพิบัติราคาแพง ซึ่งระบบการจัดสรรค่าชดเชยหลักๆ มีทั้งในรูปแบบของกฎหมายว่าด้วยการละเมิด (Tort Law) การประกันภัยบุคคล (Private Insurers) และกองทุนภัยพิบัติ (Disaster Fund)

กฎหมายว่าด้วยการละเมิด

ความสูญเสียหลังแผ่นดินไหวที่ก่อให้เกิดคลื่นยักษ์สึนามิพัดถล่มพื้นที่ตะวันออกเฉียงเหนือของญี่ปุ่น

ความสูญเสียหลังแผ่นดินไหวที่ก่อให้เกิดคลื่นยักษ์สึนามิพัดถล่มพื้นที่ตะวันออกเฉียงเหนือของญี่ปุ่น
(ที่มาภาพ: http://www.webologist.co.uk/wp-content/uploads/2011/03/Japan-Tsunami-crisis.jpg)

ในส่วนของกฎหมายว่าด้วยการละเมิด (Tort Law) ผู้ประสบหายนภัยอาจเลือกใช้กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยการละเมิดเพื่อให้ได้รับการชดเชยจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสำหรับสิ่งที่สูญเสียไปจากภัยพิบัติ

เพียงแต่วิธีนี้อาจไม่ง่าย เพราะความสูญเสียที่เกิดจากภัยธรรมชาติล้วนๆ ไม่สามารถชดเชยผ่านแนวทางนี้ได้ เพราะไม่สามารถฟ้องร้องธรรมชาติหรือพระเจ้าได้ และถึงแม้เหยื่อหรือทายาทของผู้ประสบภัยจะมีโอกาสเรียกร้องการชดเชยจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ก็ไม่ใช่จะประสบความสำเร็จเสมอไป เพราะบางครั้งผู้ที่จะต้องรับผิดชอบตามกฎหมายอาจมีเงินไม่พอจ่ายหรือไม่มีเลยก็ได้ และในบางกรณีอาจไม่สามารถระบุตัวผู้รับผิดชอบได้ หรือระบุได้แต่ก็ตามตัวไม่เจอ

เช่นในกรณีเหตุการณ์วินาศกรรม 9/11 ผู้ก่อการร้ายมีทั้งที่เสียชีวิต ส่วนที่เหลือรอดแม้จะเป็นผู้รับผิดชอบต่อหายนะที่ตัวเองก่อขึ้น แต่ระดับปฏิบัติการเหล่านี้ก็ไม่ได้มีทรัพย์สินมากพอต่อการจ่ายค่าชดเชยมหาศาล และถึงแม้เหยื่อของเหตุการณ์นี้จะชนะคดีที่ฟ้องร้อง “โอซามา บิน ลาเดน” หัวหน้ากลุ่มก่อการผู้ร่ำรวย ทว่าจนแล้วจนรอดก็ไม่มีใครจับตัวเขามาขึ้นศาลได้ จนกระทั่งถูกทางการสหรัฐจับตายในที่สุด แม้ว่าบางครั้งการกระทำของมนุษย์อาจนำมาซึ่งหายนภัย แต่ก็ไม่ใช่ทุกกรณีจะเอื้อให้เหยื่อผู้เคราะห์ร้ายเรียกร้องการชดเชยตามกฎหมายได้

ประกันภัย

สภาพน้ำท่วมใหญ่ที่เกิดขึ้นที่ออสเตรเลีย

สภาพน้ำท่วมใหญ่ที่เกิดขึ้นที่ออสเตรเลีย
(ที่มาภาพ: http://www.pakalertpress.com/wp-content/uploads/2011/01/Flood-in-QLD1.jpg)

รูปแบบต่อมา คือ การทำประกันภัย ซึ่งจะช่วยให้ความเสียหายอาจผ่อนหนักเป็นเบา หากผู้ประสบภัยซื้อกรมธรรม์ประกันภัยส่วนบุคคลที่ครอบคลุมความเสี่ยงจากอันตรายเหล่านี้ โดยที่ภาครัฐไม่ต้องเข้ามามีบทบาทในการจัดสรรเงินชดเชยให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบจากภัยธรรมชาติ บริษัทประกันจะรับบทผู้เล่นหลักในการจ่ายค่าสินไหมให้กับประชาชนส่วนใหญ่เอง

การทำประกันภัยเป็นแนวคิดแบบ “รักแท้ดูแลตัวเอง” การจ่ายสินไหมทดแทนจะครอบคลุมให้แก่ผู้ที่ซื้อประกันภัย กลไกการตลาดจะกำหนดราคาของกรมธรรม์ประกันภัย ซึ่งทั้งผู้ทำประกันและผู้รับประกันใช้หลักการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพในการแลกเปลี่ยนความเสี่ยงและผลตอบแทน อีกทั้งการทำประกันยังเป็นแนวคิดที่เป็นธรรมที่ผู้ทำประกันจะได้รับการชดเชย

ประกันภัยมีหลายรูปแบบ ทั้งประกันชีวิต ประกันสุขภาพ ประกันความพิการ ประกันการเสียชีวิตจากอุบัติเหตุและสูญเสียอวัยวะ (dismemberment insurance) ขณะที่ประกันภัยทรัพย์สินที่ครอบคลุมความเสียหายจากอัคคีภัยและภัยประเภทอื่นๆ เป็นกลไกหนึ่งที่จะช่วยชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ ทั้งในแง่อาคารที่อยู่อาศัยและทรัพย์สินส่วนบุคคล รวมถึงประกันสรรพภัยเจ้าบ้าน (homeowner) ที่ไม่เพียงจ่ายค่าสินไหมทดแทนในการสร้างหรือซ่อมแซมบ้าน แต่ยังครอบคลุมต้นทุนในการดำเนินชีวิตชั่วคราวอีกด้วย อีกทั้งยังมีประกันภัยธุรกิจหยุดชะงัก (business interruption) ซึ่งจะช่วยชดเชยรายได้บางส่วนที่สูญเสียไปชั่วคราว

แต่ปัญหาของประกันภัยบุคคลอยู่ที่ไม่มีกรมธรรม์ใดรองรับความเสี่ยงของภัยพิบัติบางประเภทที่ผู้คนต้องการทำประกัน อย่างกรณีของบ้านหรืออาคารที่ได้รับความเสียหายไม่สามารถขอรับสินไหมทดแทนจากกรมธรรม์ประกันภัยทรัพย์สินแบบทั่วไป หรือประกันสรรพภัยเจ้าบ้าน หากความเสียหายนั้นเกิดจากภัยสงคราม กัมมันตรังสี น้ำท่วม และบางแห่งไม่ครอบคลุมภัยจากแผ่นดินไหว

แม้ว่าจะมีกรมธรรม์ประกันความเสี่ยงภัยพิบัติบางประเภท แต่ยังไม่มีประกันภัยที่ครอบคลุมความเสี่ยงเหล่านี้ ซึ่งการที่บริษัทไม่อยากรับประกันความเสี่ยงบางประเภทมีสาเหตุจากการที่บริษัทคิดว่าไม่สามารถจ่ายในราคาที่สมเหตุสมผลได้ เนื่องจากภัยพิบัติแม้เกิดไม่บ่อย แต่เมื่อเกิดขึ้นจะไม่สามารถคาดการณ์ความเสียหายที่จะตามมาว่าจะมหาศาลแค่ไหน และบริษัทกังวลว่าภัยพิบัติจะเกิดขึ้นเร็วกว่าที่คาดคิด ยังไม่ทันเก็บเบี้ยประกันได้เพียงพอกลับต้องจ่ายค่าสินไหมจำนวนมหาศาล ซึ่งอาจทำให้บริษัทประกันมีความเสี่ยงที่จะล้มละลาย และเมื่อบริษัทประกันไม่สามารถชำระหนี้ให้ลูกค้าได้ เมื่อนั้นก็จะส่งผลสะเทือนกลับมาทำร้ายประชาชนซ้ำอีก

นอกจากนี้ ราคากรมธรรม์ยังผันผวนตามความเสี่ยงของทำเลที่ตั้ง หากพื้นที่ไหนมีความเสี่ยงมากก็จะเก็บเบี้ยประกันสูง ผู้ที่อาศัยในพื้นที่เหล่านี้อาจไม่สามารถซื้อกรมธรรม์ประกันภัยได้ ในขณะที่บริษัทประกันอาจไม่อยากรับความเสี่ยงบางอย่างและบางพื้นที่ ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนี้ก็ทำให้ผู้ที่อยากทำประกันไม่อาจทำได้

ยังมีประเด็นเรื่องการประกันภัยต่ำกว่ามูลค่าทรัพย์สินที่แท้จริง (underinsurance) เพราะการจัดสรรเงินทุนสำหรับประกันภัยจำเป็นต้องประเมินขอบเขตความครอบคลุม ซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะประเมินได้อย่างถูกต้อง และเหตุภัยพิบัติก็มักจะทำให้ต้นทุนต่างๆ เพิ่มขึ้น ยกตัวอย่างต้นทุนการสร้างบ้านใหม่ย่อมแพงขึ้นในช่วงหลังเกิดเหตุหายนภัย ทำให้ค่าเคลมต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริง

ประการต่อมา เป็นเพราะบริษัทประกันไม่สามารถคัดกรอง หรือเรียกเก็บเบี้ยประกันเพิ่ม สำหรับลูกค้าที่มีความเสี่ยงมากกว่าปกติ อย่างกรณีที่มีข้อสันนิษฐานว่าผู้คนอาจไม่ได้ใส่ใจทรัพย์สินของตัวเองมากพอที่จะลดความเสี่ยงเกิดความเสียหาย ดังนั้น บริษัทจึงไม่เพียงต้องจ่ายค่าเคลมมากมายกว่าที่ประเมินไว้ แต่ยังไม่สามารถเรียกเก็บเบี้ยประกันในอัตราที่แตกต่างกันระหว่างผู้ที่มีความเสี่ยงมากและน้อย ทำให้บริษัทต้องกำหนดค่าเบี้ยในอัตราที่สูงเพื่อถัวเฉลี่ยความเสี่ยง ทำให้ราคาไม่ดึงดูดใจลูกค้าที่มีความรับผิดชอบ

อีกปัจจัย คือ กรมธรรรม์ประกันภัยพิบัติยังมีราคาแพงเกินกว่าคนหาเช้ากินค่ำจะเจียดเงินมาซื้อ ขณะที่ภาระรายจ่ายในแต่ละวันยังเต็มบ่า หรือแม้แต่คนที่มีความสามารถจะจ่ายได้ก็อาจไม่ได้คิดถึงความจำเป็นในส่วนนี้ และคนบางส่วนคิดว่าเมื่อเกิดภัยพิบัติที่กระทบส่วนรวม ทางการย่อมจะยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือ

สารพัดเหตุผลข้างต้นทำให้การทำประกันภัยบุคคลมีไม่มากนัก เมื่อเกิดภัยพิบัติขึ้นมาก็จะส่งผลให้จำนวนผู้ประสบภัยที่ต้องเผชิญความสูญเสียโดยไม่ได้รับการชดเชยมีจำนวนมาก

กองทุนภัยพิบัติ

ความเสียหายจากพายุเฮอร์ริเคนแคทรีนาที่โจมตีสหรัฐเมื่อปี 2548

ความเสียหายจากพายุเฮอร์ริเคนแคทรีนาที่โจมตีสหรัฐเมื่อปี 2548
(ที่มาภาพ: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/d/db/Hurricane_Katrina_-_Mississippi.jpg)

อีกแนวคิดในการเยียวยาผู้ประสบภัยอยู่ในรูปของกองทุนภัยพิบัติแห่งชาติที่รัฐบาลจะเป็นผู้มีบทบาท ซึ่งกองทุนประเภทนี้อาจไม่มีสูตรสำเร็จว่าจะเป็นระบบแบบใด แต่ตามหลักการแล้ว กองทุนนี้จะต้องจัดสรรระบบที่ครอบคลุมภัยธรรมชาติทั้งหมด ความคุ้มครองจะต้องบังคับใช้กับทุกครัวเรือนเพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนจะได้รับการชดเชย

กองทุนภัยพิบัติอาจให้ความช่วยเหลือโดยผสานความเสี่ยงประเภทต่างๆ เข้าด้วยกัน เพื่อให้แน่ใจว่าจะการชดเชยจะครอบคลุมถึงทุกๆ คน และกองทุนดังกล่าวจะต้องกำจัดการประกันภัยที่ต่ำกว่ามูลค่า โดยต้องยึดหลักฟื้นฟูบุคคลที่ประสบภัยพิบัติให้กลับมาอยู่ในภาวะเดียวกับช่วงเวลาก่อนเกิดภัยพิบัติ แทนที่จะจำกัดการจ่ายชดเชยแก่บุคคล

แต่กองทุนประเภทนี้ก็มีจุดอ่อนจากการที่ภาครัฐยื่นมือเข้ามาโอบอุ้ม 100 % เพราะวิธีนี้ไม่ช่วยกระตุ้นให้ผู้คนหันมาลดความเสี่ยง เพราะถึงอย่างไรรัฐบาลก็เป็นผู้รับภาระในส่วนนี้ และนี่อาจส่งผลต่ออันดับความน่าเชื่อถือของรัฐบาล หากต้องแบกรับความเสี่ยงมากเกินไป อีกทั้งบทบาทของรัฐในเรื่องนี้อาจก่อผลข้างเคียงจากความพยายามลงไปเล่นในเวทีที่ไม่คุ้นเคย ซึ่งอาจไม่มีประสิทธิภาพเท่ากับการจัดการของภาคเอกชน

ประเทศไทยเองก็มีความสนใจที่จะจัดตั้งกองทุนมหันตภัยเช่นกัน โดยขณะนี้กระทรวงการคลังได้สั่งการให้คณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ศึกษารูปแบบการจัดตั้งกองทุนลักษณะนี้ในต่างประเทศ

นอกเหนือจาก 3 รูปแบบในการจัดหาเงินทุนสำหรับชดเชยความเสียหายจากภัยพิบัติ ยังมีรูปแบบการชดเชยผ่านระบบประกันสังคม (social security) ซึ่งแต่ละประเทศมีรายละเอียดในการให้ความช่วยเหลือแตกต่างกันไป

อีกหนึ่งแหล่งทุนที่สำคัญมาจากการบริจาค แต่เป็นช่องทางที่มีความไม่แน่นอน ไม่สามารถคาดคะแนเม็ดเงินที่จะได้รับ โดยภายหลังเกิดหายนภัยอาจมีผู้คนหลั่งไหลกันบริจาคความช่วยเหลือทั้งในรูปเงินและสิ่งของ ทว่าเมื่อเวลาผ่านไป เราก็จะเห็นความใจบุญลดสปีดลงจากระยะแรกๆ เพราะเมื่อภัยพิบัติเกิดขึ้นบ่อยครั้ง ผู้คนย่อมจะอ่อนล้าในการบริจาค ทำให้บริจาคน้อยครั้งลง หรือลดปริมาณในการบริจาคแต่ละครั้ง

น่าสนใจว่า แต่ละประเทศมีแผนเยียวยาหายนภัยจากธรรมชาติในรูปแบบที่แตกต่างกันไป ภาครัฐอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง หรือเลือกใช้แนวทางแบบผสมผสาน อาจจะบังคับใช้หรือไม่ก็ได้ และรูปแบบการจัดตั้งแหล่งทุนในการชดเชยหลังภัยพิบัติแต่ละครั้งก็อาจไม่มีสูตรสำเร็จตายตัว ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมในแต่ละสถานการณ์และความพร้อมของแต่ละประเทศ

หมายเหตุ: เรียบเรียงข้อมูลจากบทความเรื่อง Roles of Government in Compensating
Disaster Victims โดยสตีเฟน ดี. ซูการ์แมน, บทความเรื่อง Natural Disasters in Australia:
Issues of funding and insurance โดยคริส ลาแทม ปีเตอร์ แมคคอร์ต และคริส ลาร์กิน, www.wfcatprogrammes.com

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม