ถอดบทเรียนเยียวยาสไตล์ออสซี่-ญี่ปุ่น-มะกัน

15 ธันวาคม 2011

เหตุวินาศกรรม 11 กันยายน หายนภัยครั้งใหญ่จากน้ำมือมนุษย์

เหตุวินาศกรรม 11 กันยายน หายนภัยครั้งใหญ่จากน้ำมือมนุษย์
(ที่มาภาพ: http://fastcache.gawkerassets.com/assets/images/7/2010/05/ap01091108759.jpg)

การพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม จำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ส่งผลให้ภัยพิบัติจากธรรมชาติเพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะในแง่จำนวนครั้งที่ถี่ขึ้น รุนแรงมากขึ้น และมีต้นทุนความเสียหายหนักหนาขึ้น ทั้งในแง่ชีวิตและทรัพย์สิน

ความสูญเสียจากภัยพิบัติที่ไม่อาจคาดเดาก่อให้เกิดคำถามตามมา เพราะภาระการชดเชยความเสียหายและการเยียวยาที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นกลายเป็นภาระที่หนักอึ้งของรัฐบาลและบริษัทประกัน ประเด็นเรื่องแหล่งเงินทุนที่จะนำมาใช้จ่ายส่วนนี้จึงมีความสำคัญที่แต่ละประเทศต้องร่วมกันหาโมเดลที่เหมาะสม

น่าสนใจว่า หลายประเทศที่เผชิญกับหายนภัยธรรมชาติอยู่บ่อยครั้ง ไม่ว่าจะเป็นออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และสหรัฐ ประเทศเหล่านี้มีแนวทางในการเยียวยาเหยื่อผู้ประสบภัยอย่างไร เพราะประสบการณ์จากผู้ที่คุ้นเคยกับภัยธรรมชาติย่อมจะเป็นบทเรียนที่ควรค่าแก่ประเทศน้องใหม่อย่างไทยที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงภัยพิบัติได้พ้น ไม่ว่าจะเป็นภัยจากธรรมชาติหรือภัยที่เป็นผลพวงจากน้ำมือมนุษย์ก็ตาม

เยียวยาภัยพิบัติตำรับออสซี่

กรณีของออสเตรเลียแตกต่างจากบางประเทศ เพราะแดนจิงโจ้ไม่ได้มีรูปแบบการประกันภัยพิบัติจากธรรมชาติแบบตายตัว ซึ่งบริษัทประกันภัยจะรับบทผู้เล่นหลักในการจัดหาความคุ้มครองภายหลังเกิดภัยธรรมชาติ เพราะในทางทฤษฎีแล้วออสเตรเลียดำเนินการโดยยึดโมเดล “รักแท้ดูแลตัวเอง” หนุนให้ผู้คนทำประกันภัยความเสี่ยง แต่ในทางปฏิบัติแล้วรัฐบาลกลับมีบทบาทสำคัญทั้งในแง่การบริหารจัดการและจัดหาเงินทุนสำหรับเยียวยาหลังหายนภัย ขณะที่บางครั้งมีแหล่งทุนเพิ่มเติมจากการบริจาคของประชาชนด้วย

รัฐและดินแดนในออสเตรเลียมีความรับผิดชอบในการบริหารจัดการภัยธรรมชาติ โดยรัฐบาลกลางจะเข้าไปสนับสนุนการทำงานในระดับรัฐผ่านหน่วยงานบรรเทาภัยพิบัติและการฟื้นฟู (NDRRA) ความช่วยเหลือภายใต้ NDRRA เป็นการสนับสนุนงบประมาณบางส่วนให้กับรัฐที่ได้รับผลกระทบจากหายนภัยในกรณีที่ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับภัยพิบัตินั้นมากเกินกว่าที่รัฐมีอยู่ การจัดสรรเงินงบประมาณในส่วนนี้ใช้ได้กับภัยพิบัติบางประเภท ยกตัวอย่างภัยแล้งไม่เข้าข่ายได้รับการสนับสนุน ทั้งยังกำหนดประเภทของการให้ความช่วยเหลือเอาไว้

นอกเหนือจาก NDRRA แล้ว รัฐบาลกลางยังมีกลไกจ่ายเงินเพื่อฟื้นฟูหลังภัยพิบัติ (AGDRP) สำหรับในบางกรณีด้วย การจ่ายเงินผ่านช่องทางนี้ดำเนินการโดยหน่วยงานที่มีชื่อว่า “เซ็นเตอร์ลิงค์” (Centrelink) และจัดหาความช่วยเหลือทางการเงินในระยะสั้นให้แก่ผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติครั้งใหญ่หรือแผ่ขยายในวงกว้าง การจ่ายเงินในรูปแบบนี้ปัจจุบันอยู่ที่ 1,000 ดอลลาร์สำหรับผู้ใหญ่ และ 400 ดอลลาร์สำหรับเด็ก

สำหรับแหล่งทุนหลักๆ ที่ใช้ในการเยียวยาเมื่อเกิดภัยพิบัติมาจาก 1.บริษัทประกันภัย 2.รัฐบาลซึ่งหมายรวมถึงรัฐบาลกลางและระดับรัฐ 3.การบริจาคเพื่อการกุศล 4.แหล่งทุนนอกระบบประกันภัย (ไม่ครอบคลุมทั้ง 3 ประเภทข้างต้น) และ 5.แหล่งทุนอื่นๆ ที่ระบุที่มาได้

ยกตัวอย่างเหตุการณ์พายุลูกเห็บในซิดนีย์เมื่อวันที่ 14 เมษายน 2542 ซึ่งนับเป็นภัยพิบัติที่มีมูลค่าด้านประกันภัยมากที่สุดในประวัติศาสตร์ของออสซี่ โดยมีต้นทุนจ่ายให้ผู้เอาประกันภัยอยู่ที่ 1.7 พันล้านดอลลาร์ คิดเป็นสัดส่วน 77 % ซึ่งในจำนวนนี้ราว 60 % เกี่ยวข้องกับความเสียหายต่อทรัพย์สิน อีก 29 % เกี่ยวข้องกับยานพาหนะ ส่วนที่เหลือเป็นค่าสินไหมทดแทนกรณีธุรกิจหยุดชะงัก

ทั้งนี้ ประเมินกันว่าความเสียหายทั้งหมดจากหายนภัยครั้งนี้น่าจะอยู่ที่ 2.2 พันล้านดอลลาร์ เท่ากับว่ามีความเสียหายที่ไม่ได้ทำประกันประมาณ 500 ล้านดอลลาร์ คิดเป็นสัดส่วน 23% ซึ่งไม่ปรากฏข้อมูลว่าทางการให้ความช่วยเหลือทางการเงินต่อเหยื่อในเหตุการณ์นี้อย่างไร ทั้งยังไม่มีการบริจาคใดๆ

อีกเหตุการณ์ คือ พายุไซโคลนแลร์รีทางตอนเหนือของรัฐควีนส์แลนด์เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2549 หายนภัยครั้งนี้มีแหล่งทุนเยียวยาผู้ประสบภัยมากกว่าเหตุการณ์พายุลูกเห็บที่ซิดนีย์ เพราะมีทั้งภาครัฐและเงินบริจาคเพิ่มเติมเข้ามา

ความเสียหายที่ทำประกันภัยมีมูลค่า 540 ล้านดอลลาร์ คิดเป็นสัดส่วน 66 % ขณะที่ความช่วยเหลือจากภาครัฐมีสัดส่วน 31 % อยู่ที่ 250 ล้านดอลลาร์ รวมถึงความช่วยเหลือในรูปแบบอื่นๆ เช่น ความช่วยเหลือในระยะสั้นอย่างอาหาร สิ่งจำเป็นในการดำรงชีพ ความช่วยเหลือเพื่อสร้างธุรกิจขึ้นใหม่ โดยภาครัฐไม่เน้นชดเชยความเสียหายที่มีต่อทรัพย์สิน และเงินบริจาคมีมูลค่าราว 20 ล้านดอลลาร์ คิดเป็นสัดส่วน 3 % โดยเน้นความช่วยเหลือในเบื้องต้น ทั้งนี้ มีความเสียหายที่ไม่ได้ทำประกันภัยอยู่ด้วย แต่ไม่พบข้อมูลแน่ชัดว่ามีสัดส่วนเท่าใด

มหาอัคคีภัย “Black Saturday” เมื่อ 7 กุมภาพันธ์ 2552 เป็นอีกหนึ่งภัยพิบัติที่สร้างความเสียหายกินอาณาเขตกว้างขวางในรัฐวิกตอเรีย ประเมินกันว่าความเสียหายมีมูลค่าประมาณ 3 พันล้านดอลลาร์ เหตุการณ์นี้การชดเชยผ่านระบบประกันมีสัดส่วนน้อยกว่า 2 เหตุการณ์ข้างต้น แต่ก็ยังมีการจ่ายสินไหมทดแทนกว่า 1 พันล้านดอลลาร์ หรือราว 43 % ขณะที่การบริจาคมีมากถึง 400 ล้านดอลลาร์ คิดเป็นสัดส่วน 13% ส่วนความช่วยเหลือจากภาครัฐ ทั้งรัฐบาลกลางและระดับรัฐอยู่ที่ 700 ล้านดอลลาร์ หรือราว 22 % ทั้งยังมีความช่วยเหลือจากแหล่งอื่นๆ อีก 22 %

ตัวอย่างเหล่านี้สะท้อนถึงความหลากหลายของแหล่งทุนที่นำมาเยียวยาผู้ประสบภัยในออสเตรเลีย ซึ่งมาจากระบบประกันภัยบุคคล บวกกับความช่วยเหลือจากภาครัฐและเงินบริจาค ทว่าก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ายังมีปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะผู้ประสบภัยบางส่วนไม่ได้ทำประกันไว้ บ้างก็ต้องรับประกันภัยต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริง (underinsurance) ขณะที่เงินช่วยเหลือจากภาครัฐและเงินบริจาคก็เอาแน่เอานอนไม่ได้ แตกต่างกันไปตามเหตุการณ์ภัยพิบัติแต่ละครั้ง

อุทกภัยในออสเตรเลียเกิดขึ้นบ่อยครั้ง

อุทกภัยในออสเตรเลียเกิดขึ้นบ่อยครั้ง
(ที่มาภาพ: http://www.abc.net.au/reslib/201101/r697783_5317165.jpg)

นี่ทำให้ชาวออสซี่ยังคงเผชิญความท้าทายจากความไม่แน่นอน และมีบางฝ่ายเสนอแนะให้รัฐบาลจัดทำแผนการเยียวยาอย่างเป็นรูปธรรมเพื่อแก้ปัญหาต่างๆ ข้างต้น โดยตระหนักถึงความสำคัญในการปฏิบัติที่เน้นความเป็นจริงในปัจจุบัน ช่วยลดความไม่แน่นอน และทำให้การจัดสรรเงินมีความชัดเจนขึ้น

แนวทางที่คณะผู้จัดทำเสนอไว้ในบทความ “Natural Disasters in Australia : Issues of funding and insurance” มี 3 ส่วน คือ ภาครัฐและเอกชนร่วมกันจัดสรรเงินเยียวยา เพราะต้องยอมรับว่าการทำประกันภัยบุคคลเป็นวิธีที่ดีที่สุดในการจัดการกับความเสี่ยง ขณะที่ภาครัฐก็จำเป็นต้องมีส่วนเกี่ยวข้องในเรื่องนี้ แม้ในบางรัฐอาจดำเนินการเรื่องการชดเชยเหล่านี้ได้เพียงลำพัง แต่ก็ไม่ได้มีความเชี่ยวชาญมากพอ และอาจทำให้ระบบประกันภัยล้มเหลว

รูปแบบของความร่วมมือนี้ คือ การที่รัฐรับบทเป็นผู้รับประกันภัยต่อ (reinsurer) ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะหลังจากเหตุการณ์ 9/11 ก็ได้จัดตั้งออสเตรเลียน รีอินชัวรันซ์ พูล คอร์ปอเรชั่น เพื่อรับประกันภัยต่อความเสี่ยงจากการก่อการร้ายในออสเตรเลีย ซึ่งภาครัฐเล่นบทนายหน้ารับประกันภัยต่อ ในส่วนของระดับรัฐ ทั้งนิวเซาท์เวลส์และวิกตอเรียก็มีการรับประกันภัยต่อเกี่ยวกับภัยพิบัติในรูปของประกันภัยเจ้าของบ้าน (Homeowners Warranty Insurance) วิธีนี้มีความจำเป็นมากขึ้นนับจากบริษัทประกันภัยต่อในต่างประเทศปฏิเสธที่จะรับประกันภัยหลังจากเหตุ 9/11

ต่อมาคือการใช้กลไกแบบร่วมบริหารความเสี่ยง เป็นการบริหารจัดการตามหลักการประกันภัยที่เมื่อลูกค้าจ่ายเบี้ยประกัน บริษัทต้องจ่ายค่าเคลม แนวทางนี้จะมีการจัดสรรเงินสำรองไว้ สำหรับเบี้ยประกันจะกำหนดเท่าๆ กันสำหรับบริษัทประกันทุกรายที่เข้าร่วม โดยภาครัฐจะรับบทนายหน้ารับประกันภัยต่อ แนวทางนี้จะสำเร็จหรือไม่ขึ้นอยู่กับความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวของบริษัทประกัน เนื่องจากแนวคิดแชร์ผลกำไรร่วมกับคู่แข่งอาจดูขัดแย้งกับหลักการทำธุรกิจไปบ้าง แต่การรวมกลุ่มจะทำให้รัฐบาลบริหารจัดการได้ง่ายกว่าแยกย่อยแต่ละบริษัท และเป็นไปได้ที่จะทำให้เบี้ยประกันถูกลง

สุดท้ายคือการบังคับใช้ระบบประกันที่ไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะออสเตรเลียใช้รูปแบบนี้ในการจ่ายชดเชยให้พนักงาน การทำประกันภัยเจ้าของบ้าน ประกันภัยบุคคลที่ 3 ภาคบังคับ (CTP) ในการขับขี่รถ ขณะที่หลักความสมัครใจทำได้ยากเนื่องจากผู้ที่มีความเสี่ยงที่ดี (good risks) ไม่ทำประกัน เพราะตั้งคำถามถึงการที่ตัวเองต้องไปช่วยกลุ่มความเสี่ยงที่ไม่ดี (poor risks) ส่งผลต่อการถัวเฉลี่ยค่าเบี้ยประกัน

อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริงสังคมจะต้องยื่นมือเข้าไปช่วยเหลือกลุ่มความเสี่ยงที่ไม่ดีและกลุ่มที่ไม่ได้เอาประกันด้วย เพราะค่าใช้จ่ายที่รัฐใช้นั้นมาจากเงินภาษีของคนทุกคน และการมีส่วนร่วมของคนจำนวนมากจะช่วยกระจายความเสี่ยง

บทเรียนจากญี่ปุ่น

คลื่นยักษ์สึนามิที่สร้างความเสียหายมหาศาลให้กับญี่ปุ่น

คลื่นยักษ์สึนามิที่สร้างความเสียหายมหาศาลให้กับญี่ปุ่น
(ที่มาภาพ: http://www.martintaylor.com/wp-content/uploads/2011/03/tsunami-japan-1.jpg)

ญี่ปุ่นนับเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบจากภัยธรรมชาติหนักหนาที่สุดในโลก เนื่องจากตั้งอยู่บนแผ่นเปลือกโลก 4 แผ่น ส่งผลให้ญี่ปุ่นคุ้นเคยกับแผ่นดินไหว ภูเขาไฟระเบิด พายุไต้ฝุ่น และสึนามิ จากข้อมูลความเสียหายระหว่างปี 2498-2547 พบว่า ญี่ปุ่นเผชิญกับธรณีพิโรธคิดเป็นสัดส่วน 76 % วาตภัย 22 % และอุทกภัย 2 %

ทั้งนี้ เหตุแผ่นดินไหวความแรง 6 ริกเตอร์ หรือมากกว่านั้น เกิดในญี่ปุ่นราว 20 % เมื่อเทียบกับที่เกิดทั้งโลก อย่างเมื่อเดือนมีนาคมปีนี้ญี่ปุ่นก็เผชิญกับเหตุแผ่นดินไหวที่ก่อคลื่นยักษ์ตามมา ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตกว่า 16,000 คน และมีมูลค่าความเสียหายกว่า 2 แสนล้านดอลลาร์ ขณะที่ความเสียหายจากพายุไต้ฝุ่นก็มาแบบจัดหนัก แดนซามูไรเผชิญกับไต้ฝุ่นเฉลี่ย 29 ครั้งในแต่ละปี เช่นเดียวกับอุทกภัยเกิดบ่อยครั้งมากขึ้น

ญี่ปุ่นได้จัดให้มีการคุ้มครองความเสี่ยงจากธรรมชาติ ซึ่งเป็นวิธีเพิ่มข้อกำหนดเพื่อขยายความคุ้มครองในกรมธรรม์ประกันภัยทั่วไปให้ครอบคลุมเรื่องนี้ โดยจัดเก็บเบี้ยประกันเพิ่มเติมจากปกติ ซึ่งจะครอบคลุมความเสี่ยงจากเหตุภูเขาไฟปะทุ น้ำท่วม และพายุ เช่นเดียวกับแผ่นดินไหวที่ก่อความเสี่ยงต่ออุตสาหกรรม และความเสี่ยงอื่นๆ นอกเหนือจากความเสี่ยงต่อครัวเรือน ซึ่งความคุ้มครองเหตุแผ่นดินไหวต่อครัวเรือนจะมีรูปแบบพิเศษแยกออกมาต่างหาก ทั้งนี้ ความคุ้มครองอื่นๆ ที่ไม่ใช่ต่อภาคครัวเรือนจะได้รับการสนับสนุนอย่างเป็นระบบจากบริษัทเอกชน ไม่มีภาครัฐเข้ามาเกี่ยวข้อง และสิ่งใดที่เป็นความเสี่ยงจะถูกส่งต่อไปยังบริษัทรับประกันภัยต่อในต่างประเทศ

กรณีของภัยพิบัติประเภทพายุและพายุลูกเห็บ ความคุ้มครองจะรวมอยู่ในกรมธรรม์ประกันอัคคีภัยแบบมาตรฐานอยู่แล้ว ทั้งความเสี่ยงทั่วไป ความเสี่ยงทางธุรกิจ และความเสี่ยงต่ออุตสาหกรรม ทว่าทรัพย์สินอื่นๆ ที่เกี่ยวกับอุตสาหกรรมและโกดังสินค้า เช่น วัตถุดิบ รถยนต์ วัสดุอุปกรณ์ในการก่อสร้างภายนอกอาคาร จะไม่ได้รับความคุ้มครอง แต่สามารถทำกรมธรรม์คุ้มครองทรัพย์สินเหล่านี้เพิ่มเติมได้ และความคุ้มครองภัยจากพายุและพายุลูกเห็บก็สามารถทำประกันแยกจากกันได้

ประกันอุทกภัยไม่ได้รวมอยู่ในกรมธรรม์อัคคีภัยทั่วไป แต่จะรวมอยู่ในกรมธรรม์ประกันความเสี่ยงแบบหลากหลาย (multi-risk policies) ที่ครอบคลุมความเสียหายจากน้ำท่วมที่เกิดจากพายุไต้ฝุ่น ฝนตกหนัก น้ำไหลบ่า และสาเหตุอื่นๆ โดยจะจ่ายชดเชยความเสียหายให้ราว 70 % หากความเสียหายดังกล่าวมากเกิน 30 % ของจำนวนเงินเอาประกัน

นอกจากนี้ กรมธรรม์ประกันอัคคีภัยพื้นฐานยังไม่ครอบคลุมความเสี่ยงทางธุรกิจที่เกิดจากน้ำท่วม แต่สามารถซื้อกรมธรรม์ขยายความคุ้มครองเพิ่มเติมได้ แต่ความเสี่ยงทางธุรกิจจากน้ำท่วมได้รับความคุ้มครองจากกรมธรรม์ความเสี่ยงทางธุรกิจแบบหลากหลาย (multi-risk commercial policies) ส่วนความเสี่ยงต่ออุตสาหกรรมจากกรณีน้ำท่วมสามารถขยายความคุ้มครองเพิ่มเติมจากกรมธรรม์ประกันอัคคีภัย ยกเว้นที่มีสาเหตุจากสึนามิ โดยเบี้ยประกันมีกรอบที่กำหนดไว้ ส่วนความรับผิดในส่วนแรก (deductible) อยู่ที่ 2 % ของจำนวนเงินเอาประกัน ซึ่งกำหนดเพดานไว้ที่ 1 แสนเยนต่อครั้ง

สำหรับความคุ้มครองแผ่นดินไหวที่มีความเสี่ยงต่อธุรกิจและอุตสาหกรรมมีทางเลือกในการขยายความคุ้มครองเพิ่มเติมจากกรมธรรม์อัคคีภัยพื้นฐาน เพราะความไม่แน่นอนของอันตรายจากแผ่นดินไหวที่กินอาณาบริเวณกว้างขวาง ทำให้บริษัทประกันต้องประเมินความเสี่ยงโดยจำกัดเงื่อนไขและเพดานความคุ้มครอง ข้อจำกัดเหล่านี้ทำให้กรมธรรม์ประเภทนี้มีราคาแพงเกินไปและขยายตัวไม่มากนัก ส่งผลให้มีกระบวนการปรับปรุงกฎเกณฑ์ของประกันภัยประเภทนี้ อาทิ ดำเนินการผ่านการรับประกันภัยร่วม (co-insurance policies) ซึ่งเป็นการแบ่งส่วนการรับประกันภัยระหว่างผู้รับประกันภัยหลายรายที่มีต่อผู้เอาประกันภัยรายใดรายหนึ่ง

ญี่ปุ่นยังมีการจัดสรรเงินสำรองสำหรับมหันตภัย ประเภทแรก คือ เงินสำรองภัยพิบัติ (Catastrophe Reserve) อีกประเภท คือ ประกันภัยบุคคลที่ 3 ในการขับขี่ และประเภทสุดท้ายเงินสำรองเพื่อประกันภัยแผ่นดินไหวภาคครัวเรือน ซึ่งเป็นการดำเนินการภายใต้กลไกพิเศษที่ใช้รูปแบบการรับประกันภัยต่อของเอกชน โดยการจัดตั้งบริษัทประกันภัยต่อที่มีชื่อว่า “Japan Earthquake Reinsurance Company” (JER) และได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ

การประกันภัยแผ่นดินไหวภาคครัวเรือนมีกรมธรรม์แยกออกมาต่างหาก ประกันภัยประเภทนี้ครอบคลุมความเสียหายของอาคารและสิ่งของที่ถูกไฟไหม้ ถูกทำลาย ถูกกระแสน้ำกัดเซาะ โดยเป็นผลพวงทั้งทางตรงและทางอ้อมจากเหตุแผ่นดินไหว ภูเขาไฟระเบิด หรือสึนามิ

ทรัพย์สินที่ได้รับความคุ้มครองจากประกันภัยประเภทนี้ คือ ที่อยู่อาศัยและอพาร์ตเมนต์ ทั้งที่ใช้พื้นที่ทั้งหมดหรือบางส่วนในการอยู่อาศัย หรือใช้สถานที่เป็นทั้งที่อยู่และทำงาน ไม่ว่าจะก่อสร้างเสร็จแล้วหรือกำลังก่อสร้าง แต่บ้านที่ผู้เอาประกันมีไว้เพื่อปล่อยเช่าไม่เข้าข่ายความคุ้มครองจากประกันประเภทนี้ เช่นเดียวกับโรงนาและอาคารเกษตรกรรมที่เป็นกรณียกเว้น

ถอดประสบการณ์สไตล์มะกัน

เหตุวินาศกรรม 9/11

เหตุวินาศกรรม 9/11 (ที่มาภาพ: http://i.dailymail.co.uk/i/pix/2010/02/10/article-1249885-083BEFD2000005DC-203_964x1175.jpg)

ด้านมหาอำนาจ “สหรัฐ” ในระดับชาติมีหน่วยงานบรรเทาภัยพิบัติที่มีชื่อว่า สำนักงานจัดการภัยพิบัติฉุกเฉินของสหรัฐ (FEMA) ซึ่งทำหน้าที่บูรณาการงานบรรเทาภัยพิบัติที่มีอยู่หลากหลาย หน่วยงานนี้ยังรับผิดชอบการบริหารจัดการกองทุนบรรเทาหายนภัย พร้อมทั้งดูแลเรื่องการจัดการและป้องกันภัยจากธรรมชาติและภัยจากน้ำมือมนุษย์ไปพร้อมกันด้วย

นอกเหนือจากหน่วยงานระดับชาติอย่าง FEMA สหรัฐมีกลไกการช่วยเหลือยามเกิดภัยพิบัติในระดับท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญในการดูแลพลเมืองอย่างใกล้ชิด ตั้งแต่การเตือนภัย การสนับสนุนเพื่อลดอันตรายที่จะเกิดขึ้น รวมถึงประกาศอพยพในระดับท้องถิ่น และยังมีหน่วยงานระดับมลรัฐที่จะยื่นมือเข้ามาจัดการในยามที่หน่วยงานท้องถิ่นควบคุมสถานการณ์ไม่ได้ ทั้งนี้ หน่วยงานระดับท้องถิ่นและระดับรัฐจะร่วมมือกับหน่วยงานระดับชาติในการจัดการภัยพิบัติ

ความช่วยเหลือของทางการต่อบุคคลและภาคธุรกิจภายหลังหายนภัยมีหลายรูปแบบ เริ่มจากสิ่งจำเป็นในการดำรงชีวิตในช่วงแรกๆ หลังเผชิญภัยพิบัติ อาทิ อาหาร ที่อยู่อาศัยชั่วคราว รวมไปถึงกองทุนฟื้นฟูในระยะยาว

นอกเหนือจากบทบาทของภาครัฐในการเยียวยาผู้ประสบภัย ยังมีระบบประกันภัยที่รับบทสำคัญในการชดเชยความเสียหายจากหายนภัย ประเภทของประกันภัยมีทั้งประกันชีวิต ประกันสุขภาพ ประกันการทุพพลภาพ ประกันภัยเจ้าของบ้าน ประกันความเสียหายทางธุรกิจ ฯลฯ โดยทั่วไปแล้ว กรมธรรม์ประกันภัยให้ความคุ้มครองผู้เอาประกันโดยไม่คำนึงว่ามีสาเหตุมาจากอะไร

บทความเรื่อง Financial Compensation for Catastrophic Loss in the United States หยิบยกโมเดลในการเยียวยาผ่านระบบประกัน 3 รูปแบบ

รูปแบบแรก กฎระเบียบของรัฐจัดวางโครงสร้างที่เอื้อให้บริษัทประกันเล่นบทนายหน้ารับความเสี่ยงรายหลัก อย่างกรณีการออกกฎหมายไพรซ์-แอนเดอร์สัน เพื่อรับมือกับอุบัติเหตุจากโรงปฏิกรณ์นิวเคลียร์ หลังจากเอกชนสหรัฐพัฒนาพลังงานจากนิวเคลียร์ โดยกฎหมายฉบับนี้ใช้ระบบแบบผสมผสาน ทั้งการทำประกันภัยภาคบังคับและกองทุนชดเชยกรณีฉุกเฉิน เพื่อบรรเทาผลกระทบทางการเงินหากเกิดการฟ้องร้องหลังเกิดอุบัติเหตุในโรงงานนิวเคลียร์ กฎหมายฉบับนี้กำหนดกฎเกณฑ์พื้นฐานเกี่ยวกับความรับผิดชอบของเอกชน แต่จำกัดบทบาทของรัฐ

กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้ผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ทุกรายทำประกันภัยมูลค่าสูงสุด ในปี 2546 ความคุ้มครองอยู่ที่ 300 ล้านดอลลาร์ต่อเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์ต่ออุบัติเหตุแต่ละครั้ง อีกทั้งกฎหมายยังกำหนดให้มีกองทุนประกันภัยสำรองในกรณีที่ความเสียหายสาหัสเกินกว่าความคุ้มครองจากประกันภัยที่ทำไว้

ขณะที่เหยื่อจากอุบัติเหตุนิวเคลียร์มีอิสระที่จะฟ้องร้องตามกฎหมายว่าด้วยการละเมิด (Tort Law) เพื่อเรียกร้องให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องชดเชยความเสียหายที่มีต่อทรัพย์สินและอาการบาดเจ็บจากอุบัติเหตุที่เกิดขึ้น

รูปแบบต่อมา ทางการจัดหาความคุ้มครองที่เพิ่มเติมจากความเสี่ยงภายใต้ความคุ้มครองของบริษัทประกัน อย่างกรณีความสูญเสียจากเหตุวินาศกรรม 9/11 ในปี 2544 ที่ติดอันดับหายนภัยที่มีราคาแพงที่สุดในประวัติศาสตร์สหรัฐ นี่ยังไม่นับรวมการเรียกร้องการชดเชยกรณีบาดเจ็บภายใต้กองทุนชดเชยผู้ประสบภัย (Victim Compensation Fund) ที่มีมูลค่าการชดเชยร่วม 7 พันล้านดอลลาร์

โดยเมื่อนับถึงกลางเดือนตุลาคม ปี 2546 บริษัทประกันได้รับคำร้องขอเคลมค่าเสียหายที่เกี่ยวกับเหตุการณ์นี้ทั้งหมด 35,094 คำร้อง คิดเป็นมูลค่ารวม 1.9 หมื่นล้านดอลลาร์ รวมถึงความเสียหายต่อทรัพย์สินและการชดเชยกรณีธุรกิจหยุดชะงัก ยังมีการเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนในส่วนของลูกจ้างอีก ส่งผลให้เหตุการณ์นี้มีต้นทุนความเสียหายทุบทุกสถิติที่เกี่ยวกับการก่อการร้าย

เมื่อความเสียหายมหาศาลเช่นนี้ สภาคองเกรสวิตกว่าอุตสาหกรรมประกันภัยของประเทศอาจจะมีปัญหาในการชำระหนี้ ประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู. บุช จึงได้ลงนามผ่านกฎหมายประกันความเสี่ยงการก่อการร้าย (TRIA) เพื่อเป็นหลักประกันว่าอเมริกันชนจะได้รับความคุ้มครองจากการประกันภัย ขณะเดียวกันก็ต่อลมหายใจอุตสาหกรรมประกันภัยอีกครั้งหลังเหตุการณ์วินาศกรรม โดยกฎหมายฉบับนี้วางกลไกให้ภาครัฐและบริษัทประกันแชร์ภาระชดเชยความเสียหายในแง่ทรัพย์สินและชีวิตที่เป็นเหตุจากการโจมตีของผู้ก่อการร้ายในอนาคต แต่รัฐจะไม่ใช่แหล่งทุนหลักอันดับแรกในการชดเชยความเสียหาย

ทั้งนี้ บริษัทประกันเชิงพาณิชย์ทุกแห่งที่ทำธุรกิจในสหรัฐต้องเข้าร่วมในโครงการดังกล่าว โดยบริษัทประกันจะรับผิดชอบในการจ่ายเงินค่าความรับผิดในส่วนแรก แต่เมื่อถึงเพดานสูงสุด กองทุนของรัฐจะจ่ายคืนให้กับบริษัทประกัน อย่างไรก็ตาม กฎหมายกำหนดเม็ดเงินที่รัฐสามารถจ่ายคืนให้บริษัทประกันไว้ที่ 1 แสนล้านดอลลาร์ต่อปี

โมเดลที่ 3 ภาครัฐเข้ามามีบทบาทในการกำหนดกฎระเบียบ อย่างเช่นเหตุการณ์แผ่นดินไหวในแคลิฟอร์เนียเมื่อปี 2537 ที่มีมูลค่าความเสียหายในแง่ประกันภัยถึง 1.5 หมื่นล้านดอลลาร์ หลังเหตุการณ์นี้บริษัทประกันจำนวนมากพยายามจะยุติความคุ้มครองจากเหตุแผ่นดินไหว ทำให้ระดับรัฐต้องหาทางออกเพื่อปกป้องประชาชนจากความสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ขณะเดียวกันก็ประคับประคองอุตสาหกรรมประกันภัยด้วย

2 ปีต่อมา แคลิฟอร์เนียยกเครื่องกฎหมายประกันภัยที่เกี่ยวกับความคุ้มครองจากเหตุแผ่นดินไหว และจัดตั้งหน่วยงานที่เรียกว่า “California Earthquake Authority” (CEA) ขึ้นมา โดยกำหนดให้บริษัทประกันที่ขายประกันภัยทรัพย์สินภายในที่อยู่อาศัยในแคลิฟอร์เนียไม่ต้องผนวกความเสียหายที่เกี่ยวข้องกับแผ่นดินไหวไว้ในกรมธรรม์ทั่วไป แต่กฎหมายกำหนดให้บริษัทต้องนำเสนอประกันภัยแผ่นดินไหวแก่ลูกค้าในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ในส่วนของเจ้าของบ้านและผู้ให้เช่าไม่ได้ถูกกฎหมายบังคับให้ซื้อประกันภัยแผ่นดินไหว และเมื่อบริษัทประกันเสนอกรมธรรม์ดังกล่าว ผู้เอาประกันจะยอมรับหรือปฏิเสธข้อเสนอก็ได้

หน่วยงาน CEA สะท้อนโมเดลที่มลรัฐยื่นมือเข้ามาช่วยลดความไม่แน่นอนที่บริษัทประกันต้องเผชิญ รวมถึงลดความเสียหายจากภัยพิบัติที่เกิดจากแผ่นดินไหวครั้งใหญ่

ในส่วนของภัยจากน้ำท่วม FEMA ดำเนินการผ่านโครงการประกันภัยน้ำท่วมแห่งชาติ (NFIP) ซึ่งเป็นตัวอย่างที่รัฐบาลกลางเล่นบทผู้รับประกันลำดับแรก คล้ายกับกรณีของ CEA ที่รัฐยื่นมือเข้ามาเกี่ยวข้องและรับความเสี่ยงจากอุทกภัย หลังจากบริษัทประกันไม่ค่อยอยากขายกรมธรรม์คุ้มครองภัยจากน้ำท่วม และกลายเป็นภาระของกองทุนบรรเทาภัยพิบัติเมื่อเกิดเหตุการณ์ทำนองนี้

NFIP เกิดขึ้นเพื่อสนับสนุนให้มีการทำประกันน้ำท่วมโดยความร่วมมือระหว่างรัฐและบริษัทประกัน อีกทั้งกระตุ้นให้ลดการเกิดอุทกภัยผ่านอำนาจที่ให้รัฐบาลท้องถิ่นและมลรัฐจำกัดการพัฒนาที่ดินในแนวเขตพื้นที่น้ำท่วมถึง เพื่อลดอันตรายจากน้ำท่วมที่จะเกิดในอนาคต ทั้งนี้ NFIP เป็นโครงการแบบสมัครใจ ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงจากภัยน้ำท่วมสามารถเข้าร่วมโครงการได้ โดยต้องยอมใช้กฎหมายบริหารจัดการที่ดินและแนวปฏิบัติที่ทางการกำหนด ซึ่งการประกันภัยน้ำท่วมนี้จะจำกัดเฉพาะชุมชนที่เข้าร่วมโครงการ

FEMA มีโครงการ Write Your Own ที่ให้บริษัทประกันขายประกันน้ำท่วมในโครงการนี้ภายใต้ชื่อของตัวเอง แต่เก็บเบี้ยประกันตามที่ FEMA กำหนด ซึ่งจะขึ้นอยู่กับความเสี่ยงน้ำท่วมในแต่ละชุมชน โครงการ NFIP แตกต่างจากโครงการรับประกันภัยต่อ เพราะในระบบประกันภัยต่อบริษัทประกันจะดำเนินการอย่างอิสระ และกระจายความเสี่ยงให้บุคคลที่ 3 รับประกันภัยต่อ อาทิ รัฐบาลกลาง แต่บริษัทยังคงมีความเสี่ยงหากความเสียหายจากน้ำท่วมมากเกินค่าเบี้ยประกันที่เก็บได้บวกกับความคุ้มครองจากบริษัทที่รับประกันภัยต่อ แต่สำหรับโครงการ NFIP บริษัทประกันไม่มีความเสี่ยงทางการเงิน บริษัทเพียงทำหน้าที่แทนรัฐบาลกลางในการบริหารจัดการกรมธรรม์ เก็บเบี้ยประกัน และจ่ายค่าเคลม ซึ่งหากเกินกว่าเบี้ยประกันที่เก็บได้ รัฐก็จะเป็นผู้จ่ายชดเชยส่วนที่เกิน

สำหรับโมเดลการจ่ายเงินชดเชยแบบอื่นๆ ได้แก่ เหตุการณ์วินาศกรรม 9/11 ที่เยียวยาในรูปแบบของกองทุนชดเชยผู้ประสบภัยเหตุการณ์ 11 กันยายน ซึ่งเน้นเยียวยาความเสียหายที่เกี่ยวกับการบาดเจ็บและเสียชีวิต กองทุนนี้ไฟเขียวเป็นกฎหมายภายหลังเกิดเหตุ 11 วัน โดยกองทุนดังกล่าวจ่ายชดเชยให้ผู้ได้รับบาดเจ็บและผู้ที่เหลือรอด เยียวยาความเสียหายทั้งด้านเศรษฐกิจและนอกเหนือจากนี้โดยยึดหลักไม่มีการตัดสินความผิด (no-fault basis)

น่าสนใจว่า กองทุนชดเชย 11 กันยายน กำหนดนิยามความเสียหายทางเศรษฐกิจแตกต่างจากในอดีต ไม่เพียงนับรวมค่าใช้จ่ายทางการแพทย์และรายได้ แต่ยังรวมความเสียหายทางธุรกิจ หรือโอกาสในการจ้างงานเข้าไปด้วย ขณะที่ในส่วนความสูญเสียนอกเหนือจากด้านเศรษฐกิจ ก็กำหนดนิยามที่กว้างขวางมากขึ้น โดยกำหนดความเสียหายที่เกี่ยวกับร่างกายและบาดแผลทางความรู้สึก ความทุกข์ทรมาน ความไม่สะดวกสบาย ความอ่อนแอของร่างกาย ความเจ็บปวดทางจิตใจ ทนทุกข์จากการเสียโฉม สูญเสียความรื่นรมย์ของชีวิต สูญเสียสังคมและเพื่อน ผลกระทบต่อชื่อเสียง ความสูญเสียที่ไม่ได้อยู่ในรูปของเงินทอง

อีกรูปแบบหนึ่ง คือ การชดเชยผ่านกฎหมายว่าด้วยการละเมิด อย่างกรณีเหตุเครื่องบินพาณิชย์ตก เป็นหายนภัยที่เกี่ยวกับน้ำมือมนุษย์ แต่สหรัฐไม่ได้มีรูปแบบการชดเชยสำหรับเหตุการณ์เช่นนี้ มีเพียงระบบกฎหมายที่จะเป็นช่องทางเรียกร้องความช่วยเหลือ ซึ่งในส่วนการฟ้องร้องอาจฟ้องร้องบริษัทผู้ผลิตเครื่องบินและหน่วยงานด้านการบิน

หมายเหตุ : เรียบเรียงข้อมูลจากบทความเรื่อง Roles of Government in Compensating Disaster Victims โดยสตีเฟน ดี. ซูการ์แมน, บทความเรื่อง Natural Disasters in Australia : Issues of funding and insurance โดยคริส ลาแทม ปีเตอร์ แมคคอร์ต และคริส ลาร์กิน, www.wfcatprogrammes.com, บทความเรื่อง Financial Compensation for Catastrophic Loss in the United States โดยโรเบิร์ต แอล. ราบิน ซูซาน เอ. บราติส

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม